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論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)民社會保障管理制度的構(gòu)建與完善

2014-11-15 00:59楊長福張爍
重慶大學學報(社會科學版) 2014年5期
關(guān)鍵詞:憲政社會保障管理制度

楊長?!垹q

摘要:農(nóng)民社會保障管理制度的構(gòu)建及完善,是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇,也是黨和政府的必然選擇。文章在充分分析中國農(nóng)民社會保障管理制度存在的問題基礎(chǔ)上,基于憲政視角,探析農(nóng)民社會保障的基本權(quán)利以及憲政與農(nóng)民社會保障管理構(gòu)建與完善的相關(guān)性,并提出在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下需要積極構(gòu)建與完善中國農(nóng)民社會保障管理制度。

關(guān)鍵詞:統(tǒng)籌城鄉(xiāng);憲政;農(nóng)民;社會保障;管理制度

中圖分類號:D4227文獻標志碼:A文章編號:

10085831(2014)05011606

一、研究的問題、意義及文獻綜述

(一)研究的問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是徹底解決“三農(nóng)”問題,消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會格局,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,加快小康社會和和諧社會建設(shè)的戰(zhàn)略發(fā)展思路;社會保障管理制度的建立和完善是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方面,也是中國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的必然要求。另一方面,科學、合理的社會保障管理體系,是促進國家發(fā)展和社會穩(wěn)定的前提條件。源于此,從憲法高度認識社會保障制度,以憲政的實施規(guī)范社會保障管理行為,從而形成一套完善、高效的社會保障管理制度,是中國依法治國和建立法治化國家的必然選擇,也是現(xiàn)代民主國家的普遍價值追求。因此,結(jié)合中國約70%的人口為農(nóng)民這一最大國情,基于憲政視角探討農(nóng)民社會保障管理制度的建立和完善是大有裨益的。

(二)研究的意義

農(nóng)民社會保障管理制度的構(gòu)建及完善,是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇,是政府憲政理念的必然歸宿。黨在十七大和十七屆三中全會提出“到2020年實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系要基本建立,人人享有基本生活保障”這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),需要以填補制度缺失和提高制度執(zhí)行能力為保障。加強對農(nóng)民社會保障管理制度的研究,對完善中國社會保障制度、提高資源配置的效率、促進社會和諧和公民民主權(quán)利的真正實現(xiàn),將具有很強的現(xiàn)實意義和理論意義。

(三)農(nóng)民社會保障研究綜述

1.農(nóng)民社會保障需求研究

當代社會是一個風險型社會,不確定因素的急劇增加使人們對社會保障提出了需求,對弱勢群體的農(nóng)民更是如此。岳紅偉從制度經(jīng)濟學視角,認為農(nóng)民對社會保障需求具有緊迫性和多樣性特點,阻礙農(nóng)民社會保障需求實現(xiàn)的決定性因素在于組織分散和表達利益能力的不足;王立劍根據(jù)陜西省的人口數(shù)據(jù),將不同年齡段的養(yǎng)老保障需求,分為潛在需求、預(yù)期需求和期望需求,并得出2009年至2050年,陜西省農(nóng)民養(yǎng)老保障需求將急劇增加;鄭風田等對農(nóng)村“宗教熱”現(xiàn)象進行了分析,認為農(nóng)民是否參與宗教與從國家、社會得到的社會保障水平相關(guān),論證了農(nóng)村“新農(nóng)合”實行與參與宗教人數(shù)減少具有正相關(guān)性,并認為參與宗教是農(nóng)民應(yīng)對社會風險的權(quán)衡成本和收益后的理性選擇,更是農(nóng)民社會保障需求的重要反映。

2.農(nóng)民社會保障城鄉(xiāng)銜接研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)鍵在于彌補失衡的制度安排,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的制度構(gòu)建方面,學界多從統(tǒng)籌的時機選擇、模式選擇、資金籌集、法律規(guī)范等方面進行探討。李迎生等以北京市為例,提出了統(tǒng)籌社會保障制度的“整合模式”,需要分階段、分人群、分項目在社會逐步推進。胡平、王沖認為,需要設(shè)立“戶隨人走”的社會保障帳戶,以適應(yīng)農(nóng)民自由流動的需求。韓央迪分析了城鄉(xiāng)社會保障銜接的制度動力,認為國家、市場、社會的有機組合是社會總福利水平供給的決定因素,國家是公共權(quán)力對應(yīng)的公共組織,其價值指向公平公正,而市場是自主選擇的價值取向,因其可以滿足民眾多樣化需求,是城鄉(xiāng)社會保障制度銜接的重要突破口。

3.農(nóng)民社會保障與土地制度關(guān)系研究

周顯祥認為,農(nóng)地權(quán)利本質(zhì)上是一種社會保障權(quán),而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷制約著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,也阻礙了農(nóng)民社會保障制度的建立。李郁芳認為,土地保障呈現(xiàn)“虛化”趨勢,需要政府加大社會保障資金的投入,這是農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建的必然要求。耿永志闡釋了農(nóng)村社會保障與土地制度的互動關(guān)系,通過灰色關(guān)聯(lián)模型,證明土地制度改革可以明顯推動農(nóng)民社會保障制度的發(fā)展。

二、農(nóng)民社會保障管理制度存在的問題

(一)管理法制建設(shè)滯后

隨著中國社會保障事業(yè)的推進,相關(guān)管理法制建設(shè)明顯滯后,體現(xiàn)在:(1)立法缺乏整體規(guī)劃,立法層次較低和體系不健全。主要表現(xiàn)在全國人大的立法較少,行政法規(guī)相對較多,指導社會保障管理的多是“條例”、“辦法”等行政性法規(guī)。這導致中國社會保障管理標準不一和多頭管理。(2)立法體制不規(guī)范。主要表現(xiàn)在立法主體多元,立法層級無序化和低級化,尤其部門利益法律化問題嚴重。當前,中國社會保障管理的“立法”多是省、市級部門以“管理辦法”出臺制定的,導致社會保障管理存在明顯的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異,致使農(nóng)民養(yǎng)老保險不能隨時接續(xù)、醫(yī)療保險不能異地使用等問題出現(xiàn)。

(二)中央與地方管理權(quán)責不明確

據(jù)統(tǒng)計,2011年全國社保資金投入總計7 555.34億元(人民幣,后同),其中中央財政支出為4 508.76億元,地方財政支出為3 046.58億元,所占比例分別為59.68%和40.32%,可見,中央在社會保障的財政支持中起著關(guān)鍵作用。而目前,中國社會保障事務(wù)的管理卻主要由地方黨委領(lǐng)導,實行地方統(tǒng)管負責,上級部門只負責社會保障管理業(yè)務(wù)的指導。中央與地方的社會保障權(quán)責劃分不明確,導致出現(xiàn)二個問題:一是財政支持與事物管理責任不統(tǒng)一,這與公共事務(wù)管理誰負責、誰出資的效率原則相背離;二是財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一,不利于發(fā)揮地方政府管理社會保障事務(wù)的積極性,導致財政支出隨意性強、針對性差,如大多地方政府將資金優(yōu)先用于城市居民的社會保障,而忽視農(nóng)村居民社會保障的需求,這顯然與社會保障制度秉承的公平、正義價值理念相背離。

(三)基層管理體制不合理

總體而言,農(nóng)村社會保障具有管理混亂、區(qū)域分散、缺乏專業(yè)管理機構(gòu)和經(jīng)辦人員不足等缺點,基層社會保障部門的管理體制存在“以塊為主,條理不順,條塊分隔”和“在崗不在編”等問題。如在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民最低生活保障主要由民政部門負責,新農(nóng)合則主要由衛(wèi)生部門進行管理,勞動社會保障部門則主要負責農(nóng)民工外出務(wù)工,發(fā)布招工信息等工作,而較少涉及社會保障工作;同時,基層社會保障部門還存在大量的合同工人員。顯然,條塊分隔的管理體制以及大量存在專業(yè)技能極為缺乏的經(jīng)辦人員,阻礙了農(nóng)村社會保障的健康快速發(fā)展,也導致了對農(nóng)民社會保障管理服務(wù)能力的嚴重不足。endprint

(四)管理效率不高

當前,社會保障項目并未進行歸口負責、統(tǒng)一管理,導致部門間缺乏聯(lián)動機制,交易費用居高不下。以農(nóng)民工居多的建筑行業(yè)的工傷保險為例,全國人大制定的《安全生產(chǎn)法》和國務(wù)院頒布實施的《安全生產(chǎn)許可證條例》都分別規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須依法參加工傷社會保險,為從業(yè)人員繳納保險費”,“依法參加工傷保險,為從業(yè)人員繳納保險費”,而在省、市及自治區(qū)的實施條例中卻與之相背離,將“工商保險”的社會保險屬性轉(zhuǎn)化為“意外傷害保險”的商業(yè)保險屬性。如《云南省建設(shè)廳關(guān)于在全省統(tǒng)一實施建筑施工人員人身意外傷害保險的通知》、《重慶市關(guān)于調(diào)整建筑施工人員人身意外傷害保險保險金額的通知》等明確規(guī)定:“必須為施工現(xiàn)場從事施工作業(yè)和管理的人員依法辦理建筑施工人員人身意外傷害保險?!绷硪环矫妫瑢r(nóng)民工工傷保險的費用繳付、工傷鑒定、保費賠付等職能屬于不同部門管理及履行。因此,職能交叉、多頭管理的社會保障管理,造成管理效率不高,資源浪費現(xiàn)象嚴重。

(五)管理績效評價體系不健全

近年來,隨著服務(wù)型政府建設(shè)及政府治理工作的積極推進,強化對政府部門的績效評估已成為應(yīng)然之事。然而,對于社會保障管理部門的績效評估卻存在三個方面的問題:一是評價主體不明確,監(jiān)督乏力;二是評價目的不明確,激勵約束機制不健全;三是評價方法不科學,規(guī)范化、制度化程度低。這些問題的存在使社會保障管理機構(gòu)服務(wù)能力偏弱,民眾對相關(guān)部門工作的滿意度低。

(六)管理政策缺乏靈活性

社會保障制度構(gòu)建及完善過程是社會公平、正義的體現(xiàn),是憲政訴求的人人平等價值理念實現(xiàn)的過程。需要指出的是,社會保障及相關(guān)管理政策的制定,主要由社會中的精英所制定,農(nóng)民由于自身權(quán)力意識的不足以及社會利益表達機制的不完善,導致了在社會保障基本權(quán)利的享有和保障利益的獲取方面處于明顯的弱勢地位,精英階層則優(yōu)先享有和較大程度地獲取社會保障權(quán)力和利益,這將是邏輯的必然,如公務(wù)員社會保障待遇高于普通老百姓、城市居民社會保障完善程度和保障水平高于農(nóng)村居民,即是例證。由此,中國社會保障管理因所有制性質(zhì)、行業(yè)屬性以及城鄉(xiāng)居民身份的不同,而導致了保障權(quán)利、待遇的不平等和巨大差異。

(七)管理信息系統(tǒng)不完善

目前,由于存在制度碎片化問題,導致社保未能實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、手續(xù)轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢,不但影響公民投保的積極性,也嚴重阻礙了勞動力的自由流動。數(shù)據(jù)顯示,由于社保轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢,有的城市出現(xiàn)了退保風潮,退保比例甚至高達參保人員的17%。社保管理信息系統(tǒng)不完善,是產(chǎn)生

這一現(xiàn)象的重要影響因素。以農(nóng)民工的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險為例:數(shù)據(jù)顯示,2011年中國跨地區(qū)轉(zhuǎn)移醫(yī)保關(guān)系僅50萬人次,轉(zhuǎn)移個人賬戶基金僅為2.2億元。而中國參加城鎮(zhèn)醫(yī)保的人數(shù)已達到47 343萬人,農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)醫(yī)保人數(shù)也達到4 641萬人,成功實現(xiàn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移醫(yī)保關(guān)系的僅為千分之一。另一方面,由于中國養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次低,成功進行養(yǎng)老金跨地區(qū)轉(zhuǎn)移者

更是極少。各自為陣的管理信息系統(tǒng),使各地社保信息數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一,數(shù)據(jù)接口不一致,難以形成共享,造成了醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社保項目“地方割據(jù)”,異地接續(xù)困難,嚴重損害了城鄉(xiāng)居民的利益,對弱勢群體的農(nóng)民工更是如此。

三、農(nóng)民社會保障管理制度的構(gòu)建與完善

(一)農(nóng)民社會保障的基本權(quán)利分析

托馬斯·潘恩在《人權(quán)論》中認為,社會保障制度“不是施舍而是權(quán)利,不是慷慨而是正義”。社會保障從過往的慈善救濟性質(zhì)轉(zhuǎn)化為公民的基本權(quán)利,彰顯了人人平等的人權(quán)理念和憲政精神。當前,社會保障通過憲法實踐,已被世界各國確認為公民的一項基本權(quán)利。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》指出:“所有公民,作為社會成員之一,都享有社會保障權(quán)?!敝袊稇椃ā芬?guī)定:“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?!睂τ谵r(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,以身份相區(qū)分的“農(nóng)民”理應(yīng)作為中國公民享有憲法所賦予的各項基本權(quán)利,如平等權(quán)、自由權(quán)、社會經(jīng)濟權(quán)、文化教育權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獲得賠償權(quán)等權(quán)利。社會保障語境下農(nóng)民社會保障基本權(quán)利的實現(xiàn),需要優(yōu)化和完善農(nóng)民社會保障管理制度,以提高社會保障的管理績效和服務(wù)能力,同時促進城鄉(xiāng)居民社會保障制度效率的全面提升。

(二)憲政與農(nóng)民社會保障管理制度構(gòu)建及完善的相關(guān)性

憲政是近代社會民主政治發(fā)展的產(chǎn)物,是由民主、法治、人權(quán)保障等基本要素構(gòu)成的有機整體,是憲法及在憲法指導下制定的法律、法規(guī)所規(guī)定的一種制度安排和實施。憲政視角下農(nóng)民社會保障管理制度的完善,就是以農(nóng)民各項基本權(quán)利的享有為前提,以滿足其生存與發(fā)展需要為核心內(nèi)容,以社會保障向管理更加規(guī)范化、標準化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變?yōu)闃酥?,以社會保障管理效率、效益的全面提升為落腳點,是促進整個社會民主、平等、秩序、公正的制度安排和實現(xiàn)依法治國、建立法治社會的制度實施過程。因此,在現(xiàn)代國家的民主政治體系中,憲政制約著社會保障的管理,是社會保障管理效率、效益高低的重要影響因素,而社會保障管理制度的完善是憲政精神的具體體現(xiàn),是維護和實現(xiàn)憲政秩序的有效途徑。

(三)農(nóng)民社會保障管理制度構(gòu)建與完善的思路與原則

1.農(nóng)民社會保障管理制度構(gòu)建與完善的思路

構(gòu)建和完善農(nóng)民社會保障管理制度是中國政府治理理念和憲政精神的必然選擇。總體思路是:一是依托憲法,秉承憲政理念,樹立憲政精神,確保農(nóng)民社會保障管理制度能真正體現(xiàn)憲法的權(quán)力、公平、正義、自由訴求精神;二是從法治化高度,理清中央和地方政府在農(nóng)民社會保障管理中的權(quán)力和責任,避免權(quán)力范圍不明、責任履行不清等問題出現(xiàn);三是憲政是生成制度的制度,在憲政精神指引下,積極推動農(nóng)民社會保障管理的公眾偏好顯示機制、產(chǎn)權(quán)保護機制、管理部門聯(lián)動機制的建立和完善;四是依托憲法,完善社會保障維權(quán)機制的法律體系和經(jīng)辦機構(gòu)建立,降低維權(quán)成本,提高社會保障管理的績效和管理制度的運行效率,維護社會的公平和正義;五是發(fā)揮政府與市場優(yōu)勢,通過“政府購買服務(wù)”的方式,引導專業(yè)金融機構(gòu)參與農(nóng)民社會保障管理服務(wù)體系的構(gòu)建和完善,實現(xiàn)“小政府、大社?!钡纳鐣U现卫砟繕恕ndprint

2.農(nóng)民社會保障管理制度構(gòu)建與完善的原則

其一,堅持公平和正義原則。羅爾斯(Rawls)在《正義論》中指出:“社會正義是人類追求的目標,而平等和公平是社會正義和公平目標的重要體現(xiàn)?!编嵐Τ芍赋?,社會保障的基本宗旨應(yīng)當是創(chuàng)造并維護社會公平,至少是有利于縮小社會的不公平。目前,中國基尼系數(shù)為0.48,超出0.4的國際警戒線標準。促進社會公平和正義是社會保障的重要職能,堅持公平和正義原則既是憲政的本質(zhì)要求,也是縮小城鄉(xiāng)差距,解決地區(qū)發(fā)展失衡問題,維護社會穩(wěn)定,強化收入再分配,確保公民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的現(xiàn)實性需要。

其二,生存權(quán)與發(fā)展權(quán)相結(jié)合原則。生存權(quán)是人類的最基本權(quán)利,生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是公民的首要人權(quán),是實現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。《憲法》第14條第3款規(guī)定:“國家合理安排積累和消費,兼顧國家、集體和個人的利益,在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活?!币虼?,農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障,是中國憲政理念及人權(quán)建設(shè)事業(yè)實現(xiàn)的關(guān)鍵。農(nóng)民社會保障管理,本質(zhì)上是國民收入再分配的制度供給過程,是農(nóng)民獲取平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的必然要求和基本保證。堅持生存權(quán)與發(fā)展權(quán)相結(jié)合的原則,既體現(xiàn)了現(xiàn)代民主國家的憲政精神,也凸顯了國家的義務(wù)和責任,有助于農(nóng)民社會保障權(quán)的真正實現(xiàn)。

其三,堅持政府主導原則?!稇椃ā返?4條第4款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?!睙o疑,建立社會保障制度是一種政府行為,同時政府承擔社會風險的能力遠大于市場,因此,為公民提供公共產(chǎn)品、維護社會公平與公正、保障弱勢群體合法權(quán)益是政府的責任。國家是社會保障建設(shè)的責任主體,在法律法規(guī)制定、公共財政支出、組織機構(gòu)設(shè)立和管理效率提高等方面,需要發(fā)揮政府的主導作用,促進農(nóng)民社會保障管理的制度化、規(guī)范化和高效化建設(shè)與發(fā)展。

其四,堅持效率原則。在管理社會事務(wù)中,《憲法》第27 條確立了堅持精簡、效率、責任制和為人民服務(wù)的原則。由于政府在農(nóng)民社會保障管理中居于主導地位,因此,需要政府部門基于憲法,優(yōu)化管理部門的權(quán)力配置,構(gòu)建與完善社會保障管理制度,減少權(quán)力內(nèi)耗,實現(xiàn)權(quán)力服務(wù)于民的宗旨,提高農(nóng)民社會保障管理制度的科學性和有效性,高效地實現(xiàn)社會公平和正義。

其五,堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。從歷史角度看,中國社會保障走的是一條“城市到農(nóng)村”、“城市高于農(nóng)村”的道路。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策引導下,構(gòu)建與完善農(nóng)民社會保障管理制度,是解決城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距所引發(fā)的一系列社會問題的必然選擇。據(jù)估計,到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達到60%,大量農(nóng)民進入城鎮(zhèn)是必然趨勢。因此,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度框架,有利于社會保障管理制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,有助于城鄉(xiāng)居民參保方式、參保機制實現(xiàn)多層次、多渠道的動態(tài)銜接和并軌。

(四)農(nóng)民社會保障管理制度的構(gòu)建與完善

1.制定《社會保障法》,推進社會保障管理的法制化建設(shè)

社會保障作為公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品,具有公共屬性。要加強社會保障的管理,首先應(yīng)著重推進社會保障的法制化建設(shè),在憲政精神指導下,盡快制定出中國的《社會保障法》,確保農(nóng)民社會保障權(quán)真正做到有法可依,促使農(nóng)民的社會保障權(quán)由外在約束的應(yīng)然供給向社會保障產(chǎn)權(quán)屬性內(nèi)在享有的實然獲得轉(zhuǎn)變?!渡鐣U戏ā返某雠_,將有助于社會保障相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度向整體化、系統(tǒng)化方向發(fā)展,提高社會保障的法律權(quán)威性;同時,促進社會保障各職能部門、企業(yè)和個人更加明確其權(quán)利和義務(wù),做到有法可依;也有助于促進城鄉(xiāng)社會保障由當前的城鄉(xiāng)“二元化”向城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展,實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民平等享有社會發(fā)展的成果。

2.構(gòu)建“垂直型管理體制”,優(yōu)化社會保障管理機制

解決社會保障管理過程中存在的多頭管理、政出多門、交易費用高以及“地方請客,中央買單”等突出矛盾,需要積極構(gòu)建社會保障的“垂直型管理體制”,優(yōu)化和理順社會保障管理機制。具體包括:一是構(gòu)建“垂直型管理體制”,使在社會保障管理體制中,下級部門“一把手”直接由上級黨委任命,權(quán)力范圍及責任直接由上級確定,并對“一把手”進行目標考核;與此同時,“一把手”的工作績效則直接受到所在部門黨委與下級和地方政府以及當?shù)厝罕姷穆?lián)合監(jiān)督。二是整合現(xiàn)有社會保障管理,形成與“大部制”改革相適應(yīng)的分工管理體系,如把醫(yī)療、救助、工傷管理及服務(wù)全部由民政部門歸口管理,尤其在農(nóng)村地區(qū)更應(yīng)如此,使農(nóng)民社會保障權(quán)享有的程序化、簡單化、快捷化更加明顯。三是理順社會保障管理的服務(wù)機制,建立部門聯(lián)動機制,形成制度執(zhí)行的合力,提高社會保障管理的執(zhí)行效率。四是改革財政體制,調(diào)動地方政府參與社會保障的積極性,把社會穩(wěn)定和社會保障政績作為考核地方領(lǐng)導的重要指標,推動地方政府加大對社會保障的財政支出,承擔社會保障責任,真正讓稅收取之于民,用之于民。

3.強化“政府購買服務(wù)”策略,實現(xiàn)社會保障管理的流程再造

在憲政治理下的當代社會,權(quán)力、自由與平等是憲政精神的應(yīng)然體現(xiàn),而社會主體的觀念多樣化、價值追求多元化、外在環(huán)境影響的差異化,導致社會治理過程中出現(xiàn)“市場失靈”和“政府失靈”是不可避免的。要解決這些問題,就要充分發(fā)揮市場的資源配置優(yōu)勢和政府監(jiān)管的優(yōu)勢。要解決農(nóng)民社會保障管理中存在的效率低、管理混亂、缺乏專業(yè)管理機構(gòu)和經(jīng)辦人員不足等問題,一個有效的途徑就是強化“政府購買服務(wù)”的治理策略,實現(xiàn)農(nóng)民社會保障管理的流程再造。以中國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險為例,可積極采用“政府購買服務(wù)”的策略,發(fā)揮各保險企業(yè)的專業(yè)化管理和商業(yè)化運營優(yōu)勢,促進農(nóng)民社會保障管理形成“小政府、大社?!钡闹卫砟J?,真正體現(xiàn)社會保障管理市場化服務(wù)的效率優(yōu)勢;同時,建立社保資金的“征、管、辦”運行機制,積極發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。需要強調(diào)的是,發(fā)揮“政府購買服務(wù)”的社會保障治理策略,還需要通過稅收杠桿、土地優(yōu)惠等政策,引導社會資源配置向廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜,推動企事業(yè)單位、民間組織和個人積極參與農(nóng)民社會保障的相關(guān)管理工作,實現(xiàn)流程再造,提高農(nóng)民社會保障管理的服務(wù)效率。endprint

4.構(gòu)建“三位一體”評價體系,提高社會保障管理的績效

社會保障管理缺乏完善的績效評估體系,制約了社會保障管理效率和效益的提高。中國需要構(gòu)建由政府、社會組織和個人所構(gòu)成的“三位一體”的社會保障管理評價體系。在這一評估體系中,政府承擔著資金籌集、機構(gòu)設(shè)置、政策制定等作用,因此,需要運用政府對資金使用效益、管理機構(gòu)工作效率和政策有效性進行監(jiān)督的主體地位,發(fā)揮上級對下級、地方政府對相關(guān)職能機構(gòu)進行指導、監(jiān)督的主導功能;社會組織在社會保障管理過程中,具有參與管理、政策建議、輿論影響等作用,故需要發(fā)揮社會組織的監(jiān)督功能,促進績效評價體系向科學化、規(guī)范化和制度化發(fā)展;公民具有參與管理、接受服務(wù)、反饋意見等作用,處于社會保障管理服務(wù)的中心,因此,也決定了個人滿意度高低與社會保障管理的效率、效益息息相關(guān),因此,需要發(fā)揮個人在社會保障管理監(jiān)督中的核心作用,積極促進中國農(nóng)民社會保障管理績效的提高。

5.加強服務(wù)體系建設(shè),提高社會保障管理的承載力

社會保障管理的承載力既包括社會保障管理“主體”的承載力,即服務(wù)管理的承受能力,也包括社會保障“客體”的承載力,主要指管理制度和財政投入的能力。要提高對農(nóng)村及農(nóng)民社會保障管理的承載力,需要做到:首先,加大農(nóng)村社會保障管理服務(wù)體系建設(shè)的財政投入,增加社會保障管理的服務(wù)機構(gòu)和人員,加強對社會保障管理工作人員的職業(yè)技能培訓。其次,農(nóng)村社會保障管理在“垂直型管理體制”框架下,養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等實行以“條“管理為主,以“塊”管理為輔,條塊協(xié)調(diào);同時,解決管理服務(wù)人員“在崗不在編”的制度性問題。此外,增加財政投入,改善農(nóng)村社會保障管理的服務(wù)平臺,如改善辦公條件,提高服務(wù)平臺的素質(zhì),增強社會保障管理的保障能力。

6.建立偏好顯示機制,增強社會保障管理政策的靈活性

農(nóng)民作為社會弱勢群體,需要建立社會保障管理的公共選擇偏好顯示機制,這可以借鑒由各方利益代表和新聞媒體參加的聽證會制度,使農(nóng)民社會保障制度及政策的制定做到公開、公平和正義,提高制度執(zhí)行力和運行效率。與此同時,加大財政投入提升承載力弱的制度,在制度承載能力相似時,可以將各個制度進行并軌或統(tǒng)一,如在新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險中,如果承載能力相近時,可以考慮將三者并軌統(tǒng)籌,甚至統(tǒng)一,最終實現(xiàn)社會保障公共服務(wù)的均等化,以體現(xiàn)社會保障管理的公平性、正義性和靈活性。

7.完善管理信息系統(tǒng),提高社會保障管理的效率和效益

社會保障管理信息系統(tǒng)的完善,其根本思路是從“錢”和“人”著手。一方面,加大財政投入,提高管理信息系統(tǒng)的軟硬件水平,做到社會保障管理服務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)間都能網(wǎng)絡(luò)連接、數(shù)據(jù)接口一致、信息數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一,形成信息資源共享,徹底解決城鄉(xiāng)居民社會保障“諸侯割據(jù)”和異地接續(xù)困難等問題。另一方面,人才是確保社會保障管理信息系統(tǒng)完善的關(guān)鍵,因此需要實施社會保障人才培養(yǎng)戰(zhàn)略,積極打造一支講政治、會管理、精通業(yè)務(wù)、能打硬仗的高素質(zhì)社會保障管理隊伍。社會保障管理人才培養(yǎng)戰(zhàn)略實施需要做到:一是組織保障,在人力資源和社會保障部建立協(xié)調(diào)機構(gòu),負責統(tǒng)籌管理和培養(yǎng);二是制定人才培養(yǎng)工作方案和建立完善的配套措施;三是建立和完善人才考評制度;四是健全人才激勵機制。參考文獻:

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