■李春林 ■浙江大學城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司，浙江 杭州 310007

目前，隨著國家的不斷發(fā)展，“兩型社會”的理念逐漸成為國家建設的長遠目標，即環(huán)境友好型和資源節(jié)約型，是我國城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵衡量指標。從現(xiàn)有的發(fā)展水平來看，我國正在大力推行主體功能區(qū)規(guī)劃，在空間規(guī)劃體系中，主體功能區(qū)規(guī)劃的作用非常重要，是空間規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)折點，城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型過程中，也會受到主體功能區(qū)規(guī)劃的影響。所以，深入分析主體功能區(qū)規(guī)劃驅(qū)動下的城市規(guī)劃，具有十分顯著的社會意義。

1 主體功能區(qū)規(guī)劃是關(guān)鍵驅(qū)動力

1.1 城市規(guī)劃的根本依據(jù)

主體功能區(qū)規(guī)劃主要是構(gòu)建科學、合理、可持續(xù)的空間規(guī)劃格局，從規(guī)劃層面來看，可以分為兩個級別，即國家規(guī)劃層面和省級規(guī)劃層面。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃更多的體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的理念，當前，主體功能區(qū)規(guī)劃和其他規(guī)劃的聯(lián)系尚未明確，僅從規(guī)劃目的和層面來看，主體功能區(qū)規(guī)劃是空間規(guī)劃體系的核心思想，可以作為城市規(guī)劃的根本依據(jù)。城市規(guī)劃包括兩個部分，即詳細規(guī)劃和總體規(guī)劃，可以分為三個規(guī)劃層面，即修建性詳細規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃［1］。盡管城市的發(fā)展目標和規(guī)劃任務存在差異，但是，城市規(guī)劃基本思想是合理布置空間格局，以滿足生態(tài)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的多重要求。此外，城市規(guī)劃還具有實踐性、綜合性、區(qū)域性、前瞻性和政策性等特點。主體功能區(qū)規(guī)劃的作用十分關(guān)鍵，是城市規(guī)劃的根本依據(jù)，根據(jù)相關(guān)研究成果，總結(jié)出空間規(guī)劃體系圖，如圖1所示。

1.2 兩種規(guī)劃的不匹配性

首先，以城市規(guī)劃的有效性為出發(fā)點，以往的城市規(guī)劃中，更多的重視剛性規(guī)劃、靜態(tài)規(guī)劃以及物質(zhì)技術(shù)規(guī)劃，基本不考慮專家和市民的參與度，大大降低了城市規(guī)劃的有效性。改革開放之后，城市化進程逐步加快，城市規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟水平穩(wěn)步提升，然而，“城市蔓延”和“城市貧困”的現(xiàn)象依舊不容樂觀，比如，城市之間惡性競爭、環(huán)境破壞、資源浪費等問題，一定程度上，反映出城市規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的不匹配性［2］。

圖1 空間規(guī)劃體系圖

其次，以宏觀層面比較為出發(fā)點，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃空間、規(guī)劃方法、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃目標以及規(guī)劃理念等方面，城市規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃差異明顯，特別是規(guī)劃理念方面，城市規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的不匹配性尤為突出，這種情況下，城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為一種必然的趨勢。

2 城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向

2.1 以綜合目標規(guī)劃取代經(jīng)濟目標規(guī)劃

實踐表明，近年來的發(fā)展過程中，過分的強調(diào)經(jīng)濟目標規(guī)劃，給我國城市發(fā)展帶來諸多弊端，比如居民幸福感缺失、環(huán)境惡化、城市貧困以及城市蔓延等問題，僅僅將GDP作為城市發(fā)展的主要指標，導致大多數(shù)城市以犧牲其他資源為代價，盲目的追求經(jīng)濟增長，缺少全面的綜合目標規(guī)劃作為指導。所以，以經(jīng)濟目標為主的城市規(guī)劃很難滿足我國社會的發(fā)展需求。在地域條件、資源狀況等因素的影響下，不同城市的經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異是必然的，但是，居民享受各項服務的權(quán)利是同等的。以主體功能區(qū)規(guī)劃驅(qū)動下的城市規(guī)劃應該向著生活服務、社會保障、環(huán)境保護、資源統(tǒng)籌、經(jīng)濟發(fā)展的綜合目標轉(zhuǎn)型。

2.2 以政策性引導規(guī)劃取代技術(shù)性建設規(guī)劃

將主體功能區(qū)進行劃分，在此基礎(chǔ)上，通過無差別的績效考核機制以及政策引導機制，構(gòu)建和完善空間結(jié)構(gòu)，規(guī)范空間規(guī)劃流程，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標，這是主體功能區(qū)規(guī)劃的根本思想。所以，政策性引導規(guī)劃在主體功能區(qū)規(guī)劃中的作用非常顯著。傳統(tǒng)的以公共政策為指導的城市規(guī)劃，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的背景下，逐漸喪失原有的功能特性，導致城市總體規(guī)劃沒有得到全面的落實，總體呈現(xiàn)出一種靜態(tài)的城市規(guī)劃，對于局部地區(qū)的規(guī)劃，成效明顯，但是，對城市總體規(guī)劃，改變城市環(huán)境，體現(xiàn)城市個性等方面，卻難以達到應有的效果。因此，應該以政策性引導規(guī)劃取代技術(shù)性建設規(guī)劃，展現(xiàn)政策性和公共性的本質(zhì)。

3 城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的相關(guān)措施

3.1 大力推行績效考核機制

為了提高政府部門的工作效率，大力推行績效考核制度，具有重要的意義。能夠?qū)崿F(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃驅(qū)動下的城市規(guī)劃，一個關(guān)鍵因素就是績效考核機制是否完善以及是否得到有效的實施。所以，完善績效考核機制，將政府官員的選任制度和績效考核結(jié)合起來，才能夠促進完善主體功能區(qū)規(guī)劃，為城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型提供強有力的支撐［3］。

3.2 切實提高公眾參與意識

從現(xiàn)有的發(fā)展水平來看，公眾參與意識還比較薄弱，公眾參與形式也相對簡單，多為一般性的問卷調(diào)查，這會相應的降低城市規(guī)劃的工作效率。研究表明，公眾參與能夠有助于提高城市規(guī)劃的合理性，降低城市規(guī)劃的阻力，為了能夠讓公眾真正參與到城市規(guī)劃中來，應該從以下幾點入手:(1)采用不同形式的宣傳載體，比如網(wǎng)絡、報紙、雜志等，向公眾傳達城市規(guī)劃的理論知識，改善公眾城市規(guī)劃知識匱乏的局面;(2)構(gòu)建城市規(guī)劃信息平臺，公眾可以將自己的意見和建議反映到信息平臺中，以便優(yōu)化城市規(guī)劃的相關(guān)決策;(3)制定合理的獎勵制度，提出科學合理建議的公眾，可以給予相應獎勵［4］。

3.3 制定完善審批制度

城市總體規(guī)劃應該提交到同級人大全會，同時，召開人大專業(yè)委員會，對城市總體規(guī)劃方案進行審查，以便形成良好的約束力，規(guī)范城市總體規(guī)劃的編制。城市控制性詳細規(guī)劃的編制單位是規(guī)劃主管部門，隸屬于市政府機構(gòu)，此外，審批單位也是市政府機構(gòu)，這就必然出現(xiàn)權(quán)力重疊的不利局面，因此，應該制定完善的審批制度，各個層面的城市規(guī)劃都應交給人大專業(yè)委員會，審核通過后，才能進行規(guī)劃編制和實施。

4 結(jié)語

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國“兩型社會”發(fā)展的關(guān)鍵措施，同時，“兩型社會”又是城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動力，但是，從規(guī)劃方法、規(guī)劃目標、規(guī)劃理念等方面來看，城市規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃存在一定的差異，因此，為了保證“兩型社會”的建設，應該在主體功能區(qū)規(guī)劃的驅(qū)動下，促進城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

［1］甄峰，姜煌華，葉忱.“十二五”時期城建模式轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃編制變革［J］.規(guī)劃師，2011，(4):5 －9.

［2］秦波，施早年.試論城市發(fā)展階段與規(guī)劃功能的演變:基于英國和新加坡的對比研究［A］.南寧:廣西科學技術(shù)出版社，2010.

［3］吳浩軍，鄒兵.城市轉(zhuǎn)型期的城市總體規(guī)劃策略——以深圳城市總體規(guī)劃(2009－2020)為例［J］.規(guī)劃師，2010，(3):37－41.

［4］韓青，顧朝林，袁曉輝.城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究［J］.城市規(guī)劃，2011，(10):44 －50.