李毅

中國各地近期接二連三的油氣儲運安全事故，使正處于高速發(fā)展期的油氣儲運行業(yè)遭遇新挑戰(zhàn)。

上世紀70年代，中國第一條大口徑的長輸原油管道——大慶至撫順原油管道投運至今的幾十年中，中國油氣管道建設突飛猛進?！笆濉币?guī)劃明確提出，“加快西北、東北、西南和海上進口油氣戰(zhàn)略通道建設，完善國內油氣主干管網?！?/p>

到2015年，中國油氣管道總長預計將達到14萬公里左右。到2020年，國家石油儲備能力將提升至8500萬噸，相當于90天的石油凈進口量。

宏大目標的另一面，對安全監(jiān)管提出了更高要求。

中國陸上油氣管道總里程已經達到12萬公里，可繞地球赤道三圈，而且超三成已運行了十年以上，每千公里泄漏事故率年均四次，遠高于歐美。一連串的儲運安全事故，動輒轟動全國，乃至全球。

自今年5月以來，中石油集團在大連、長慶油田等地連發(fā)五起儲運事故。6月至8月間，中石油長慶油田連續(xù)發(fā)生四起原油泄漏或井噴事故。

去年11月22日，中石化集團位于山東省青島經濟技術開發(fā)區(qū)的管道儲運分公司東黃輸油管道原油泄漏，導致排水暗渠爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失7.5億元。

針對近來油氣管道事故頻發(fā)的現(xiàn)象，國家安監(jiān)總局今年7月29日宣稱，2014年開展的油氣管道專項檢查中，已排查出各類隱患3萬多處，爭取用三年左右完成隱患整改。

但是，自上而下的安全監(jiān)管體系和機構設置的缺陷，地方政府兼顧經濟發(fā)展和安全監(jiān)管的兩難，使得油氣儲運安全監(jiān)管困境重重。

借鑒國外經驗的同時，中國能拿出行之有效的本土藥方，才是解決問題的關鍵。

地方監(jiān)管體系存在重大缺陷

中石油、中石化兩大石油央企的油氣儲運管理人員多次向《財經》記者表示，中國原油儲備和管輸處于“總體受控”狀態(tài)，能對風險點做到“心中有數”。

諸多突如其來的事故，讓其這種自夸式表態(tài)備受質疑。

一直以來，中國油氣管道的安全監(jiān)管因其分散低效而飽受詬?。ㄔ斠姟敦斀洝?014年第21期“追問中石油‘四年七爆”）。

更有專家指出，現(xiàn)有的安全監(jiān)管體系和機構設置，使《管道保護法》等法律在基層也缺乏可操作性，少數地方政府管道監(jiān)管難以到位。

譬如，《管道保護法》第5條規(guī)定，“自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門和設區(qū)的市級、縣級人民政府指定的部門，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護工作，協(xié)調處理本行政區(qū)域管道保護的重大問題，指導、監(jiān)督有關單位履行管道保護義務，依法查處危害管道安全的違法行為?！?/p>

按照該條規(guī)定，省級人民政府能源主管部門是該省的管道保護主管部門，而部分省卻指定了其他機構作為管道主管部門，與《管道保護法》的要求不一致。

例如油氣大省山東，即指定由“省油區(qū)工作辦公室”（下稱山東油區(qū)辦）主管油氣管道安全工作。

山東省政府官網顯示，該辦公室主要職能是：聯(lián)合石油生產單位，開發(fā)利用山東境內的石油天然氣資源，開展油品批發(fā)和零售業(yè)務；開發(fā)為油田服務的生產技術項目，開展對油田生產、生活等方面的服務。

事實上，山東油區(qū)辦與山東省石油天然氣開發(fā)總公司為“一套班子、兩塊牌子、職能分設、合署辦公”。

山東省石油天然氣開發(fā)總公司是山東省國資委直接管理的省屬大型企業(yè)，于1988年經山東省人民政府批準成立。這種“政企不分”、由企業(yè)來行使行業(yè)監(jiān)管職能的體制是計劃經濟時代的慣例，已經被證明難有監(jiān)管效率。

除了由其他機構任管道主管部門外，部分市、縣級政府未指定管道保護主管部門，而縣級政府又大都不存在能源主管部門，從而導致基層管道安全監(jiān)管機構普遍缺失。

鑒于此，今年9月1日表決通過的《安全生產法》中增加了部分規(guī)定：國務院和縣級以上地方各級政府應當建立健全安全生產工作協(xié)調機制，及時協(xié)調、解決安全生產監(jiān)督管理中存在的重大問題。同時明確“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等應當加強對本行政區(qū)域內安全生產工作的領導”。

該法將自今年12月1日起施行。

橫向對比來看，美國聯(lián)邦政府有七個部門負責油氣管道安全監(jiān)管事務，彼此分工明確，形成了較健全的監(jiān)管體系。美國聯(lián)邦交通部下設的管道和危險物質安全管理局管道安全辦公室（the Office of Pipeline Safety，下稱OPS）負責全國石油天然氣和其他危險物質管道運輸的安全管理。

OPS制定風險管理的各項規(guī)章和規(guī)定，以確保管道設施的設計、建造、運營、維護的安全及其應急。

OPS分別于2001年和2003年開始執(zhí)行對石油輸送管道和天然氣輸送管道實施完整性管理項目。所謂管道完整性，是指管道始終處于完全可靠的服役狀態(tài)。

而完整性管理，則是指管道運營公司持續(xù)地對管道潛在的風險因素進行識別和評價，并采取相應的風險控制對策，將管道運行的風險水平始終控制在合理和可控的范圍內。

OPS鼓勵在“高后果地區(qū)”開展完整性管理評估。所謂高后果地區(qū)，包括人口中心、商業(yè)航運水道以及飲用水供給或者生態(tài)保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域。2002年《管道安全強化法》還要求，天然氣管道企業(yè)必須每隔七年進行一次管道完全性再評估。

在地方各州的公用事業(yè)監(jiān)管方面，美國各種獨立管制委員會的獨特監(jiān)管模式值得借鑒，其傳統(tǒng)也源遠流長。美國NARUC（全國公用事業(yè)管理機構協(xié)會）前會長菲利普·瓊斯曾在北京國際能源專家俱樂部的一次會議上介紹稱，美國NARUC為非營利機構，且已有125年的歷史。

目前美國50個州，加上哥倫比亞特區(qū)（華盛頓）都有自己獨立的管制委員會。其中，電力行業(yè)50個，天然氣行業(yè)50個；州以下的電力、天然氣、煤氣行業(yè)37個，電力合作組織23個。endprint

公開資料顯示，盡管各州的管制委員會權限各不相同，但這些委員會共有的特色在于，可以同時行使行政管理和行業(yè)監(jiān)管職能——大多數委員會享有頒發(fā)執(zhí)照、特許經營權、許可證的權力；并制定收費負率，必要時還能采用它認為需要采用的規(guī)則來起訴和處罰違規(guī)的公用事業(yè)企業(yè)。

因此，對油氣管道安全監(jiān)管而言，美國在聯(lián)邦層面的OPS與各州層面NARUC的結合，使其在機構設置與監(jiān)管體系建設上，較中國更容易落實安全監(jiān)管。

央地利益沖突難解

中國油氣儲運監(jiān)管的另一大痼疾，在于央企發(fā)展與地方經濟利益的沖突。

中石油、中石化兩大央企的地方輸油處管理人員向《財經》記者抱怨，最令他們頭疼的工作，就是處理管道占壓與猖獗的打孔盜油。這兩件事的根本原因，都在于油氣儲運與地方經濟利益的潛在沖突。

中石化管道儲運公司提供的數據顯示，僅2014年，該公司統(tǒng)計的管道上占壓物合計6480處，累計占壓長度達到100公里，以山東、湖北境內管道占壓最為嚴重。

6480處占壓中，直接占壓3011處，5米范圍內占壓2455處，5米范圍之外但安全保護距離不足的1014處，其中不乏面積大、距離長的嚴重占壓，如學校、幼兒園、養(yǎng)老院、居民點、集市、廠房等仍大面積占壓管道。此外，河南、河北的占壓也非常嚴重。

上述管理人員稱，清理占壓物或者改線繞城涉及土地糾紛，導致很多地方提出土地補償要求，涉及資金數額巨大，令企業(yè)難以承受，因此較長時間內未能有效解決。

另一方面，東部原油管道也逐漸進入事故多發(fā)期。中國上世紀70年代至80年代建成的原油管道，經過30多年的運行，受材料、焊接、探傷技術滯后等多種因素制約，開始逐步進入事故多發(fā)期。

2014年以來，中石化通過強化企業(yè)自主巡護和重點區(qū)域加密巡線，打孔破壞案件較往年有所減少，但仍屢禁不絕。截至2014年7月31日，公司所轄管道被打孔9083次。其中，山東省共發(fā)生6273次，占總數的69%；河北1643次，占公司發(fā)案總數的18%。

山東濰坊市，是打孔盜油與管道占壓的重災區(qū)。濰坊市的地理位置十分重要，建有中石油管道儲運分公司濰坊輸油處以及中石化管道儲運有限公司濰坊輸油處。此處延伸出去的輸油管線東至高密，西至臨邑，途經淄博、東營等19個市縣，包括中石化的東黃雙線、東臨雙線、廣齊線五條共776千米的長輸管線。

管道如此密集，導致打孔盜油猖獗。今年1月至7月，中石化濰坊輸油處共發(fā)現(xiàn)并搶修打孔盜油閥門199個，同時排查出39項因與市政管網交叉產生的隱患。

猖獗打孔盜油的誘因，在于地方經濟發(fā)展的內在需求無法滿足。

山東地方煉化企業(yè)，長期受制于油源不足，令當地政府頭疼不已。山東省政府每年都積極爭取國家增加該省原油計劃指標，放開對地方煉廠加工進口原油的限制，給予該省每年1000萬噸的原油非國營貿易進口資質。

自1999年《關于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》出臺之后，地方煉廠非但未獲得原油進口資質，連此前的原油進口也開始受限，需經過中石油和中石化的排產計劃，方能擁有使用進口原油的權利。

中國目前仍然實行“原油配額制度”，即：在原油供給總量確定的基礎上，由國家分配給各煉油單位原油供應指標。

分配原則是，首先保證規(guī)模大、效益高的煉油廠的生產供應，其次才考慮地方煉油廠。

“地方煉油產業(yè)發(fā)達，油源需求緊張，導致原油價格攀升。”山東省石油化學工業(yè)協(xié)會規(guī)劃發(fā)展部主任喬法興指出，原料受制約始終是山東地煉發(fā)展受制約的主要因素之一。

為提高開工率，山東地方煉廠想盡辦法從各方收購原油，無形中為打孔盜油者提供了巨大市場。而部分地方官員從本地經濟發(fā)展和財政收入考慮，對打孔盜油持放任態(tài)度，導致此類事件愈演愈烈。

同為打孔盜油重災區(qū)的河南省，是全國石油天然氣管道線路較長、較密集的省份之一，目前境內共有4000多公里的輸油氣管道。近年來，隨著油氣管線建設步伐的加快，儲運安全維護難度日益加大。

中石油管道鄭州輸油氣分公司管理人員稱，部分管道在投產前就曾發(fā)現(xiàn)偷油孔和盜油閥。

中石化管道儲運公司一位管理人員告訴《財經》記者，由于管道和儲油罐所建之地只給當地帶來風險，卻不帶來經濟利益，致使部分地方政府對儲運建設存在排斥情緒，導致地方政府應有的監(jiān)管與協(xié)調、配合的缺位。

多年來，要求地方政府入股油氣管道，從而實現(xiàn)地方經濟與石油央企利益捆綁的呼聲一直存在。

隨著經濟發(fā)展對油氣需求的飛速上升，即使地方政府不參股，保障城市中星羅密布的管道安全，也已經成為關系地方經濟發(fā)展、石油央企正常生產的共同利益。

今年7月，浙江省十二屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，重點規(guī)定了管道企業(yè)的主體責任和各級政府的監(jiān)管職責，并對管道建設中的借地補償和土地復墾作了明確規(guī)定。該《條例》將于今年10月1日正式實施。

曾參與該《條例》起草及征求意見工作的陽光時代律師事務所律師指出，《管道保護法》明確了市、縣級以上管道保護的行政管理體制和職責分工，并對影響管道安全的特殊事項作出了行政許可與備案的規(guī)定，但相應的監(jiān)管制度和監(jiān)管職責普遍未在地方得到分解落實，各地方亟須針對油氣管道的建設與保護作出更為細化的規(guī)定。endprint