摘要：本文闡述了宜君縣天保工程實施以來的天然林資源保護、生物多樣性保護、林區(qū)經(jīng)濟、民生改善、生態(tài)意識培養(yǎng)方面的成效，并總結(jié)了組織、宣傳、管理、管護、公益林建設(shè)、社會保障、檔案管理的經(jīng)驗，指出其存在的投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施管護隊伍穩(wěn)定等方面問題，提出做好森林資源保護、做好森林資源培育、提高財政補助和建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)、加大天保工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、出臺優(yōu)惠政策的措施和建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：天保工程；建設(shè)成效；經(jīng)驗；問題；策略；陜西宜君

中圖分類號：S721 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0066

天保工程作為國家六大林業(yè)工程之一，是黨和國家生態(tài)建設(shè)的重大決策，是林業(yè)由木材生產(chǎn)向生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。宜君縣1998年在全縣9個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和5個國有林場實施天保工程。宜君縣地處陜北黃土高原與關(guān)中平原的過渡地帶，屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)、子午嶺山系喬山余脈，縣域總面積1531平方公里，轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)、178個行政村，總?cè)丝?.4萬人，其中農(nóng)業(yè)人口6.35萬人，平均海拔1395米，年均降水量709.3毫米，年平均氣溫8.9℃，是黃河中游水土流失重點地區(qū)之一，也是天保工程實施項目區(qū)。完成天保工程公益林建設(shè)的人工造林、飛播造林、封山育林和森林撫育任務(wù)，新建、擴建苗圃，建成采種基地，同時落實專職、兼職護林人員240人，使全縣的森林資源得到有效保護， 為296名林場職工辦理了五項社會保險。從1998年至今，全縣天保工程累計完成投資12224.77萬元，其中中央投資11768.31萬元。我縣4個國有林場共免除了1153萬元的債務(wù)總額。

自1998年實施天保工程以來，宜君縣始終把天保工程作為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)工程，緊扣生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)這一主題，工程建設(shè)中嚴(yán)格按照“嚴(yán)管林、慎用錢、質(zhì)為先”的建設(shè)要求，狠抓森林資源管護，大力建設(shè)生態(tài)公益林，做好森林撫育并開發(fā)林區(qū)新的經(jīng)濟增長點，已初步形成了適合宜君縣特點的天保工程管理模式，天保工程取得了明顯的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，為縣域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。宜君縣先后被評為全國綠化模范縣、國家級生態(tài)示范區(qū)，被國家林業(yè)局授予“天然林保護工程建設(shè)縣（局）級先進(jìn)單位”，陜西省林業(yè)廳授予“陜西省天保工程建設(shè)先進(jìn)單位”、“陜西省飛播造林先進(jìn)單位”、“陜西省天然林保護工程示范縣”、“陜西省天然林保護工程檔案管理先進(jìn)縣”等稱號。全縣林業(yè)用地面積達(dá)到10.193萬公頃，有林地面積達(dá)到5.728萬公頃，森林蓄積量200.3萬立方米，森林覆蓋率49.2%，已成為秦嶺以北最大的一塊綠洲。

1天保工程建設(shè)的主要成效

1.1天然林得到有效保護，森林資源呈現(xiàn)恢復(fù)性增長

1998年國家天保工程啟動后，我縣全面停止了天然林及人工林商品性采伐，國有林場從以采伐木材為主轉(zhuǎn)向了以護林、營林為主，全縣長期過量消耗森林資源的勢頭得到有效遏制，森林資源總量不斷增加，呈現(xiàn)恢復(fù)性增長的良好態(tài)勢。宜君縣于1998年全面停止了天然林的商品性采伐，累計調(diào)減木材產(chǎn)量53016立方米，減少森林資源消耗174708立方米。

1.2生物多樣性得到有效保護，生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)

隨著工程區(qū)森林植被不斷增加，森林生態(tài)系統(tǒng)功能逐步恢復(fù)，生態(tài)狀況明顯改善。先后治理水土流失面積236平方公里。天保工程區(qū)僅一期就使土壤侵蝕量減少了1036.8萬噸（總保持水土量），土壤有機質(zhì)和土壤氮、磷、鉀損失量減少了175.9萬噸，涵養(yǎng)水源10.37萬噸，固碳58.8萬噸，釋放氧氣52.05萬噸，凈化空氣414.72萬噸。野生動植物生存環(huán)境不斷改善，生物多樣性得到有效恢復(fù)。國家Ⅰ級保護動物黑（白）鸛等種群不斷擴大，省級重點保護植物杜松等野生植物數(shù)量明顯增加。

1.3產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，國有林場改革和發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢

長期以來林區(qū)經(jīng)濟“獨木支撐”的局面得到了徹底改變，調(diào)整優(yōu)化為以經(jīng)濟林、育苗、旅游產(chǎn)業(yè)為主的格局，林區(qū)經(jīng)濟呈現(xiàn)出良性發(fā)展態(tài)勢。國有林場積極調(diào)整林種結(jié)構(gòu)，示范帶動全縣核桃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建成了以香玲、遼核等為主的10個優(yōu)良品種優(yōu)質(zhì)核桃示范園194.7公頃。依靠林業(yè)重點工程帶動，加強苗圃建設(shè)，大力發(fā)展種苗產(chǎn)業(yè)。4個林場均建有苗圃，總面積達(dá)46.7公頃，品種以油松、側(cè)柏容器苗、刺槐、核桃嫁接苗為主，兼顧紅葉李、檜柏、云杉、大苗油松等園林綠化苗木，年出圃造林苗木200余萬株、綠化苗木達(dá)20萬余株，年產(chǎn)值達(dá)160余萬元。依托林地資源優(yōu)勢，發(fā)展森林生態(tài)旅游成為一大亮點。太安林場建成省級太安森林公園，狠抓旅游景點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、等級晉升和宣傳工作，開發(fā)多種旅游產(chǎn)品，并成功地組織了一系列旅游活動，旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟初露端倪。

1.4民生得到有效改善，林區(qū)社會保持穩(wěn)定

天保工程實施以來，對改善工程區(qū)民生發(fā)揮了重要作用。一是林區(qū)職工收入明顯增加。天保工程有效緩解了林區(qū)經(jīng)濟危機、資源危困局面，長期拖欠職工工資現(xiàn)象得到初步緩解，保持了林區(qū)的社會穩(wěn)定，被譽為林區(qū)的“救命工程”；二是林區(qū)就業(yè)呈現(xiàn)多元化。實施天保工程以來，宜君縣轉(zhuǎn)崗分流安置林區(qū)職工296人，其中有264人參與森林資源管護、公益林建設(shè)、森林撫育，林業(yè)職工積極開展育苗、營造林、森林旅游等多種經(jīng)營，就業(yè)形勢有所好轉(zhuǎn)；三是社會保障不斷完善。林區(qū)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五項社會保險補助政策基本得到落實，參保率達(dá)到100%，做到了老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，林區(qū)社會保持穩(wěn)定態(tài)勢。

1.5生態(tài)意識進(jìn)一步增強，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著

天保工程的實施，催生了“中國避暑城”、“太安森林公園”等綠色品牌，初步形成了以天然林資源保護為題材的生態(tài)旅游文化產(chǎn)品，取得了集生態(tài)保護、宣傳教育、社會行動于一體的良好效果，提高了人民群眾的生態(tài)文明意識，有力促進(jìn)了森林資源保護和生態(tài)文明建設(shè)。同時，也產(chǎn)生了重要的社會影響，贏得了全社會的廣泛關(guān)注和高度贊譽，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。

2主要建設(shè)經(jīng)驗

2.1加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機構(gòu)，保障工程順利推進(jìn)

宜君縣高度重視天然林資源保護工程工作，成立了從縣到村的天保工程管理組織體系，推行了行政首長負(fù)責(zé)制。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（林場）、村（工區(qū)）三級分別成立由縣長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（林場）長、村（工區(qū)）長擔(dān)任組長，各有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人為成員的工程領(lǐng)導(dǎo)小組?？h級成立了以縣長為組長，分管副縣長為副組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的天保工程領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。2004年成立了專門負(fù)責(zé)天然林資源保護工程管理的縣天保中心。成立了林場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保工程管護站19個，參與天保工程的管理人員和護林人員達(dá)320人，建成了機構(gòu)健全、職責(zé)明確、分工具體的天保工程管理網(wǎng)絡(luò)。

2.2狠抓宣傳，營造氛圍，工程建設(shè)深入人心

天保工程啟動后，宜君縣提出“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，把保護天然林資源、治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境作為促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的重點來抓。全縣修建天保工程護林碑33座、永久性宣傳牌125面，刷寫永久性宣傳標(biāo)語6.2萬多條，印制天保工程和護林防火宣傳畫6余萬張，出動宣傳車4.5萬多車次，召開群眾大會1350多場次，受教育人數(shù)達(dá)到9.5萬多人次，為工程順利實施營造了良好的社會氛圍。

2.3強化管理，創(chuàng)新機制，工程運行井然有序

嚴(yán)格按照“嚴(yán)管林，慎用錢，質(zhì)為先”的要求，一是制度先行。先后制定并實施了《宜君縣天保工程建設(shè)管理辦法》、《宜君縣天保工程公益林建設(shè)辦法》、《宜君縣天保工程檔案管理辦法》、《宜君縣天保工程財務(wù)管理辦法》等工程管理規(guī)范性文件；二是明確責(zé)任制。實行行政一把手負(fù)責(zé)制、施工招投標(biāo)制、技術(shù)責(zé)任制、施工質(zhì)量責(zé)任制、檢查驗收責(zé)任制、管護目標(biāo)責(zé)任制、監(jiān)理制、資金審計制及質(zhì)量責(zé)任追究制等制度，層層簽訂責(zé)任合同，狠抓事前指導(dǎo)、事中檢查、事后驗收三個環(huán)節(jié)，形成了一套比較完備的工程管理體系，為項目順利實施構(gòu)筑了建設(shè)平臺；三是2011年探索實行招投標(biāo)制，力爭減少項目建設(shè)成本，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；四是實行監(jiān)理制。各項工程建設(shè)聘請了工程監(jiān)理員、監(jiān)理公司，對工程的各個環(huán)節(jié)及資金撥付使用進(jìn)行全方位的檢查、監(jiān)督和管理；五是資金管理規(guī)范化。在資金管理和使用中，堅持“慎用錢”的原則，嚴(yán)格按照財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》、國家林業(yè)局《林業(yè)重點生態(tài)工程建設(shè)資金會計核算辦法》有關(guān)文件規(guī)定，嚴(yán)格按照投資計劃及用途使用資金，工程無資金截留、挪用、串戶現(xiàn)象。

2.4嚴(yán)格管護，注重制度建設(shè)，扎實做好資源保護

為確保森林資源安全和林區(qū)平安穩(wěn)定，在森林資源管護中，一是實行管護承包制?？h林業(yè)局局長與4個國有林場、蒲白礦務(wù)局雷塬林場場長、4個集體林管護站的負(fù)責(zé)人簽訂了管護合同，各林場和管護站的負(fù)責(zé)人與240名護林員也簽訂了管護合同，落實了管護范圍和報酬，年終考核管護成效、兌現(xiàn)獎懲。多年以來，全縣沒有發(fā)生一起重大森林火災(zāi)，宜君縣連續(xù)多年被陜甘兩省子午嶺護林聯(lián)防委員會評為森林防火先進(jìn)單位；二是建立責(zé)任區(qū)巡護制度。各國有林場護林員和鄉(xiāng)村護林員劃片包干，廣泛開展森林資源保護宣傳教育活動，形成了全社會抓護林防火、保護森林資源的良好氛圍。積極開展森林防火、林地保護、林政執(zhí)法、野生動植物資源保護等工作，嚴(yán)厲打擊偷砍亂伐、亂占林地等違法行為，保證了工程區(qū)的森林資源安全；三是林業(yè)有害生物防治網(wǎng)絡(luò)化。建立和完善了全縣森林病蟲害測報網(wǎng)絡(luò)，建成國家級中心測報點和國家森防標(biāo)準(zhǔn)站，配備了人員和設(shè)備，并與國家林業(yè)局森林病蟲害防治檢疫總站聯(lián)網(wǎng)，開展了管氏腫腿蜂防治青楊天牛、大唼蠟甲防治紅脂大小蠹的生物防治試驗，多年來沒有發(fā)生林業(yè)有害生物災(zāi)害；四是注重管護制度建設(shè)。制定和出臺了《宜君縣天然林保護工程領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)》、《宜君縣天然林保護工程管理中心工作職責(zé)》等多項工作職責(zé)和農(nóng)村護林員管理辦法、宜君縣森林資源管護辦法等專項管理辦法，并編印了護林員工作手冊、巡山日志等工作手冊，配備了護林員標(biāo)志。

2.5狠抓質(zhì)量，講求效益，加快工程建設(shè)步伐

一是狠抓人工造林。人工造林實行專業(yè)工程隊造林，大力推廣應(yīng)用覆膜造林、容器苗造林、保水劑、生根粉蘸漿等抗旱造林實用技術(shù)，并以示范點建設(shè)為主體，推動面上建設(shè)。天保公益林建設(shè)人工造林每年在4個林場分別建成了一個67公頃以上的示范點，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、整地、栽植，把示范點建成工程樣板。累計造林10133.8公頃、當(dāng)年的造林成活率和歷年保存率均達(dá)85%以上；二是完成飛播造林17467.5公頃；三是堅持“以封為主，封育結(jié)合”的原則，完成封山育林11367.2公頃，封育后林分質(zhì)量明顯提高；四是完成森林撫育作業(yè)2666.7公頃。每年4個國有林場分別建設(shè)1個33.3公頃的示范點，實施中做到突出生態(tài)效益，注重職工參與；五是狠抓種苗基地建設(shè)。新建了、擴建了2個苗圃，建成縣級種苗檢驗室1個，建成油松、刺槐采種基地3000公頃，累計生產(chǎn)良種苗木5000余萬株，為全縣生態(tài)建設(shè)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.6以人為本，調(diào)整結(jié)構(gòu)，妥善安置分流職工

宜君縣緊緊依靠林業(yè)自身優(yōu)勢，大力發(fā)展育苗、經(jīng)濟林、森林旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了對國營林場富余人員的多渠道分流安置。并且為全縣國有林場職工交納了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等五項社會保險，解除了職工的后顧之憂。

2.7嚴(yán)格檔案管理，注重規(guī)范，扎實做好檔案建設(shè)

天保工程啟動以來，宜君縣設(shè)置天保工程專用檔案室1個，購置檔案專用柜5組，專用電腦1臺，配備掃描儀、照相機各1臺，落實了專門的檔案管理人員。采取專業(yè)人員培訓(xùn)、管理人員外出學(xué)習(xí)等措施，對工程實施以來的各類資料進(jìn)行規(guī)范整理歸檔，共整理技術(shù)檔案66卷、會計檔案12件、圖片資料360余張、音像檔案共計2盒，同時天保工程電子檔案已基本建成。

3存在主要問題

宜君縣天保工程建設(shè)雖然取得了階段性成效，但隨著社會環(huán)境的變化，特別是天保工程二期實施以來，工程實施過程中也暴露出了一些新問題。

3.1天保工程投資補助標(biāo)準(zhǔn)偏低

天保工程公益林建設(shè)實際人工造林、封山育林每畝成本達(dá)600元，而國家投資僅有300元，需要逐步提高天保工程建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)，保證工程建設(shè)質(zhì)量。森林撫育每畝成本在400元左右，國家每畝投資補助僅120元。加之公益林補償、補助標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民經(jīng)營公益林的收入比較低，因而農(nóng)民對管護公益林積極性不高、管護難度加大，雖然制定了相關(guān)管理辦法，初步建立森林生態(tài)效益補償機制，但是補償標(biāo)準(zhǔn)過低，群眾積極性不高。同時，國有林的生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)也低，影響管護質(zhì)量。

3.2國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

由于國家投入不足，林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有納入地方政府統(tǒng)一規(guī)劃，加之國有林場大多地處偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。全縣國有林場有危房2000平方米，個別林區(qū)道路路況差、無法保持正常通行，個別管護站、瞭望臺不通電、不通電話、吃水困難，嚴(yán)重影響林場森林管護、公益林建設(shè)、護林防火等工作的正常開展。

3.3缺乏龍頭企業(yè)帶動，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)滯后

受社會經(jīng)濟條件差、地理位置偏僻、技術(shù)管理人才匱乏等因素影響，全縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)相對滯后，林業(yè)產(chǎn)業(yè)存在規(guī)模小、科技含量低、管理粗放、經(jīng)濟效益差等問題，無法適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。

3.4管理體制不順，林業(yè)隊伍和森林管護存在潛在危機

宜君縣的國有林場全部為公益性事業(yè)單位，但工資福利卻按自收自支或差額事業(yè)單位對待，加之國有林場人員多、負(fù)擔(dān)重，致使林場工作經(jīng)費和職工福利難以保證，林業(yè)職工隊伍穩(wěn)定面臨著巨大的潛在危機。集體林管護雖然成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站，但屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府下屬事業(yè)單位，縣林業(yè)局只能業(yè)務(wù)指導(dǎo)，沒有織成森林資源管護的網(wǎng)絡(luò)體系。

4措施與策略

4.1做好森林資源保護

我縣要繼續(xù)停止現(xiàn)有天然林的商品性采伐，利用天保工程現(xiàn)有的管護體系，加強森林資源保護，做好林地保護、森林防火、有害生物防治工作；將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站納入縣林業(yè)局管理，織密森林管護網(wǎng)絡(luò)。

4.2做好公益林建設(shè)和森林撫育

我縣天保工程區(qū)現(xiàn)有荒山面積1.268萬平方公里，應(yīng)繼續(xù)做好宜林荒山的人工造林和低質(zhì)低效林的封育，做好3.225萬平方公里中幼林的撫育。

4.3適度提高財政補助和建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)

建議國家將國有林森林管護費按每畝10元標(biāo)準(zhǔn)補助， 森林撫育財政補助按每畝300元標(biāo)準(zhǔn)補助，國家級集體公益林森林生態(tài)效益標(biāo)準(zhǔn)國家補助每畝按20元，地方級集體公益林的補助標(biāo)準(zhǔn)，對國有林森林生態(tài)效益補償每畝按15元標(biāo)準(zhǔn)，建議人工造林每畝按500元，封山育林按200元標(biāo)準(zhǔn)。按陜西省2013年社會平均工資作為社保補助標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)，并根據(jù)社會發(fā)展水平和物價水平逐年提高、將林業(yè)職工的住房公積金納入社會保障體系中。

4.4加大天保工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

由于宜君地方經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，建議國家將天保工程區(qū)的林區(qū)用電、交通、飲水、危舊房改造等納入中央投資范疇，盡快加大天保工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，使林區(qū)與地方社會發(fā)展同步，保證林業(yè)職工的工作積極性。

4.5出臺優(yōu)惠政策

首先，將國有林場作為公益事業(yè)單位，經(jīng)費納入全額事業(yè)單位管理，保證國有林場的良性運轉(zhuǎn)；其次，扶持林區(qū)林下經(jīng)濟和家庭林場，培育知名品牌和支柱產(chǎn)業(yè)，增加林業(yè)職工的收入，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟社會良性發(fā)展。

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作者簡介：岳亞庫，本科學(xué)歷，宜君縣天然林資源保護工程管理中心，工程師，研究方向：核桃技術(shù)推廣和天然林資源保護。

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2014-10-16 9：52：14

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