常帥

[摘 要]歐洲自戰(zhàn)后走向一體化階段以來，對外一直重視與發(fā)展中國家的關(guān)系，尤其是歷史上與歐洲有殖民聯(lián)系的國家。隨著歐洲的一體化發(fā)展，其對外發(fā)展援助政策也逐漸由支離破碎走向了完備，成為了當(dāng)今國際發(fā)展援助中一支非常重要的力量。本文旨在通過對歐盟對外發(fā)展援助政策的整體性回顧，對其的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理，并分析如今歐盟在困難的經(jīng)濟(jì)形勢與變化的國際環(huán)境下，歐盟的對外發(fā)展援助面臨怎樣的問題，從中得出一些國際對外發(fā)展援助的有益借鑒。

[關(guān)鍵詞]歐盟；對外發(fā)展援助；發(fā)展；問題

對外發(fā)展援助，又稱官方發(fā)展援助或?qū)ν夂献?，是指一個(gè)國家、國家集團(tuán)或國際組織對發(fā)展中國家給予的經(jīng)濟(jì)、資金、技術(shù)等方面的援助。歐盟對外發(fā)展援助是歐盟作為一個(gè)區(qū)域性組織向發(fā)展中國家提供財(cái)政、人員和技術(shù)等方面援助的總稱（1）。自1957年歐共體（歐盟的前身）簽署了《羅馬條約》后，歐盟的對外發(fā)展援助政策也由此開始，在到目前為止的67年中，其對外發(fā)展援助政策不斷完善，受援國家也從剛開始的25個(gè)“海外國家和領(lǐng)地”（即歐洲國家的殖民地）發(fā)展到了目前涵蓋世界各大洲的150多個(gè)國家和地區(qū)，援助項(xiàng)目不斷擴(kuò)展，援助金額也不斷發(fā)展到了2009年的490億歐元，占到了全球援助總額的一半，歐盟國民收入的0.42%（2），而到了2012年，根據(jù)2013年歐盟發(fā)展和對外援助政策年度報(bào)告，援助金額達(dá)到了552億歐元，對外援助總額達(dá)到了138億歐元。總之，歐盟已經(jīng)在國際對外發(fā)展援助上占據(jù)了非常重要的地位，其作為世界上最大的對外援助方，發(fā)展援助主要分為三大方向，即發(fā)展合作援助、人道主義援助和入盟候選國援助。

根據(jù)歐盟對外發(fā)展援助的發(fā)展歷程，本文將其分為四個(gè)階段，即歐盟對外發(fā)展援助的成立階段（1957年—20世紀(jì)70年代），歐盟對外發(fā)展援助的發(fā)展階段（20世紀(jì)70年代—冷戰(zhàn)結(jié)束），冷戰(zhàn)后的歐盟對外發(fā)展援助（冷戰(zhàn)結(jié)束—2008年），金融危機(jī)背景下的歐盟對外援助（2009年—至今）。為了行文方便，本文全部使用“歐盟對外發(fā)展援助”這一術(shù)語。

一、冷戰(zhàn)前的歐盟對外發(fā)展援助

1.歐盟對外發(fā)展援助的成立階段（1957年—20世紀(jì)70年代）

在1957年歐盟的前身歐共體簽署的《羅馬條約》中，條約的第四部分，即“海外國家、領(lǐng)地與共同體的聯(lián)系”這一部分規(guī)定，“各成員國同意使那些與比利時(shí)、法國、意大利、荷蘭、聯(lián)合王國和丹麥保持有特殊關(guān)系的非歐洲國家及領(lǐng)地與共同體建立聯(lián)系（3）”。根據(jù)這一規(guī)定以及隨后的附件，將歐共體以及與其有“特殊關(guān)系”（即有殖民聯(lián)系）的非歐洲國家建立了“聯(lián)系制度”，歐共體成員國根據(jù)此一制度建立了總額約為5.8億美元的基金（“海外國家和領(lǐng)地發(fā)展基金”），以此對聯(lián)系國進(jìn)行援助（4）。這就是歐盟對外發(fā)展援助的最初形式。

這一時(shí)期的援助資金不僅金額小，受援的聯(lián)系國數(shù)量少，而且援助項(xiàng)目也僅僅集中在基礎(chǔ)設(shè)施的修建這一方面（5）。歐共體最初成立的這一聯(lián)系制度出于歷史的考慮?！奥?lián)系制度”的受眾國主要在非洲，都是法國、比利時(shí)等國的殖民地，為了能夠在戰(zhàn)后更好的控制殖民地，防止二戰(zhàn)后風(fēng)起云涌的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)對歐洲宗主國的統(tǒng)治造成威脅，這些宗主國家經(jīng)過協(xié)商，出臺(tái)這項(xiàng)政策以更好的在當(dāng)?shù)鼐S護(hù)自己的統(tǒng)治，保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。

到了20世紀(jì)60年代，隨著非洲民族解放運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，殖民地的宗主國已難以維系自己的統(tǒng)治，隨著廣大“聯(lián)系制度”的殖民地國家獨(dú)立，“聯(lián)系制度”已經(jīng)不適合當(dāng)時(shí)的環(huán)境，為此，1963年7月，歐共體成員國與當(dāng)時(shí)18個(gè)獨(dú)立的非洲國家簽署了《雅溫得協(xié)定》（6）。該協(xié)定規(guī)定了原先的“海外國家和領(lǐng)地發(fā)展基金”被“歐洲發(fā)展基金”取代，此基金一直延續(xù)到現(xiàn)在，是歐盟對外援助的一個(gè)重要渠道。由于1963年的《雅溫得協(xié)定》期限只有5年，到了1969年，又簽署了第二個(gè)《雅溫得協(xié)定》，以此來進(jìn)行對外發(fā)展援助。

但在這一階段，歐共體的對外發(fā)展援助政策目標(biāo)一直是在非洲，受援國家依然是與其或曾經(jīng)與其有殖民聯(lián)系的國家，且援助金額低，范圍少。

2.歐盟對外發(fā)展援助的發(fā)展階段（20世紀(jì)70年代—冷戰(zhàn)結(jié)束）

到了20世紀(jì)70年代，通過四個(gè)《洛美協(xié)定》的簽訂，歐盟對外發(fā)展援助不僅在援助范圍和金額上大幅度增加，更重要的是它是當(dāng)時(shí)歐洲國家和發(fā)展中國家在平等的原則下建立起來的互惠關(guān)系，“是共同體國家和非加太國家為克服不合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序，建立南北間平等合作新關(guān)系的有益嘗試?！保?）

這四個(gè)《洛美協(xié)定》分別是在1975年、1980年、1985年和1990年簽署，期限各為5年。在這四個(gè)《洛美協(xié)定》的簽署中，參與過不斷增加，援助金額也不斷擴(kuò)大。在第一個(gè)《洛美協(xié)定》中，歐共體參與國有9個(gè)，而非加太地區(qū)的參與國數(shù)量是46個(gè)，援助金額也只有34.6億埃居。到了1990年簽署第四個(gè)《洛美協(xié)定》時(shí)，歐共體參與國已經(jīng)增加到了12個(gè)，而非加太國家更是增加到了69個(gè)，援助金額提高到了120多億埃居，增加了3倍。前后四期歐共體國家總共向非加太國家提供了400多億埃居的援助金額。歐盟還在《洛美框架》外與其他發(fā)展中國家開展貿(mào)易合作并提供各種援助，其中包括地中海國家中東、亞洲、拉丁美洲以及中東歐國家8。

《洛美協(xié)定》是歐洲發(fā)展援助的主要框架，它最主要的特點(diǎn)就是將貿(mào)易和援助結(jié)合在一起。首先在貿(mào)易合作上，歐共體給予非加太國家單向的最惠國待遇，使得非加太國家能夠免除95%的關(guān)稅出口商品。第二，歐共體通過歐洲發(fā)展基金和歐洲投資銀行的信貸來向非加太地區(qū)進(jìn)行財(cái)政援助。第三。從第一期《洛美協(xié)定》開始，歐共體通過建立穩(wěn)定出口收入體制這一補(bǔ)償性措施以援助發(fā)展中國家。第四，在第二個(gè)《洛美協(xié)定》中，設(shè)立了礦產(chǎn)品特別基金，以維持發(fā)展中國家的采礦業(yè)（9）。最后，《洛美協(xié)定》設(shè)立了聯(lián)席部長理事會(huì)、聯(lián)席大使委員會(huì)以及聯(lián)合咨詢委員會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督協(xié)定的執(zhí)行，完善援助機(jī)制（10）。

《洛美協(xié)定》將原來的“聯(lián)系國制度”完全取消，平等的與發(fā)展中國家合作，不在政治上干預(yù)受援國家，開創(chuàng)了歐共體國家新的援助機(jī)制—“貿(mào)易—援助”機(jī)制。隨著參與國不斷增多，《洛美協(xié)定》的重要性也日趨凸顯。但是這一時(shí)期的歐盟對外發(fā)展援助政策對除非加太地區(qū)國家的援助仍然很少，但相比之前，歐共體的對外發(fā)展援助仍然是得到了極大的發(fā)展。

二、冷戰(zhàn)后的歐盟對外發(fā)展援助

1.冷戰(zhàn)結(jié)束后的歐盟對外發(fā)展援助（冷戰(zhàn)結(jié)束—2008年）

20世紀(jì)90年代，國際體系發(fā)生了巨大的變化，隨著蘇聯(lián)的解體、冷戰(zhàn)的結(jié)束，曾經(jīng)持續(xù)數(shù)十年的兩極格局瓦解，而歐共體也在1993年的《馬斯特里赫特》條約生效后正式轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟。為了適應(yīng)新的國際環(huán)境，歐盟的對外發(fā)展援助政策也進(jìn)行了重大的調(diào)整。在援助區(qū)域上，歐盟不僅保持原有對非加太國家的重視，還不斷擴(kuò)展自己的援助區(qū)域，加大了對中東歐、亞洲等地區(qū)的關(guān)注程度。

中東歐地區(qū)是20世紀(jì)90年代后期才開始的援助地區(qū)，1991年歐共體啟動(dòng)了“法爾計(jì)劃”，加強(qiáng)了對中東歐地區(qū)的援助政策，到了1991年，確立了對前蘇聯(lián)地區(qū)新獨(dú)立國家的“塔希斯計(jì)劃”，該計(jì)劃主要包括能源、交通、環(huán)保、邊界管理和禁毒五大部分，從2007年開始，該計(jì)劃被“發(fā)展與合作政策工具”所替代（11）。兩個(gè)計(jì)劃的目的主要是出于支持中東歐地區(qū)國家以及前蘇聯(lián)地區(qū)獨(dú)立國家的體制轉(zhuǎn)型以及歐盟東擴(kuò)的考慮，從有利于歐洲地區(qū)的安全和穩(wěn)定出發(fā)（12）。

在對亞洲和拉丁美洲的援助上，從20世紀(jì)90年代開始，這兩個(gè)地區(qū)逐漸被歐盟所關(guān)注。1994年，歐盟委員會(huì)提出了“走向亞洲新戰(zhàn)略”，指導(dǎo)了歐盟對亞洲的對外援助。在隨后的數(shù)年中，援助金額不斷增加。在對拉丁美洲的援助上，1995年、1999年和2005年歐盟分別發(fā)表了三篇通訊錄，闡述了發(fā)展框架，歐盟在這一時(shí)期也成為了拉丁美洲最大的援助方。

在對地中海地區(qū)的援助中，歐盟1990年提出了“新地中海政策”，1995年發(fā)表了《巴塞羅那宣言》，而到了1997年，歐盟開始取消對地中海地區(qū)的議定書形式，在歐盟的預(yù)算中單獨(dú)辟出一欄用與對這一地區(qū)的發(fā)展援助（13）。因?yàn)榈刂泻５貐^(qū)與歐盟國家毗鄰，在安全和經(jīng)濟(jì)方面對歐盟具有重大意義，所以在歐盟對外發(fā)展援助的等級中，地中海地區(qū)僅次于非加太地區(qū)，而大大優(yōu)先于亞洲和拉丁美洲地區(qū)（14）。

在對非加太國家的援助中，在之前的《洛美協(xié)定》后，2000年2月3日，歐盟15個(gè)成員國與非加太77個(gè)國家簽署了《科托努協(xié)定》，取代了《洛美協(xié)定》成為了歐盟與非加太地區(qū)發(fā)展合作關(guān)系的新機(jī)制。該協(xié)定一個(gè)非常重要的方面就是將逐步取消歐盟單方面的貿(mào)易優(yōu)惠，雙方向著自由貿(mào)易過渡。總共給出了8年的過渡期，在這期間歐盟向非加太地區(qū)國家提供援助。

在這一時(shí)期，歐盟在援助的標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)機(jī)上都發(fā)生了改變，冷戰(zhàn)結(jié)束后歐盟的對外援助則表現(xiàn)出較強(qiáng)的主動(dòng)性與主導(dǎo)性，援助的動(dòng)機(jī)超越了貿(mào)易利益和雙邊關(guān)系，帶有濃厚的政治色彩，援助政策從單純的經(jīng)濟(jì)維度擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多個(gè)領(lǐng)域。這些變化反映了歐盟試圖通過援助干預(yù)發(fā)展中國家的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)政策，影響發(fā)展中國家的發(fā)展進(jìn)程與方向（15）。

2.金融危機(jī)背景下的歐盟對外援助（2009年—至今）

隨著2008年美國金融危機(jī)的影響，很大程度上使得歐盟的經(jīng)濟(jì)形勢也日趨嚴(yán)峻。眾多的歐洲國家經(jīng)濟(jì)陷入了危機(jī)，國家財(cái)政入不敷出。另外，歐盟的盲目擴(kuò)大也拖累了其財(cái)政，使得其用于對外援助上的資金受到了制約。

在對歐盟國家內(nèi)部的援助上，2009年召開的歐盟春季首腦峰會(huì)上，經(jīng)過反復(fù)的爭吵與談判，歐盟27國領(lǐng)導(dǎo)人才決定把對東歐地區(qū)國家的援助資金增加一倍，由目前的250億歐元提高到500億歐元，以幫助在國際金融危機(jī)沖擊下信貸出現(xiàn)嚴(yán)重不足的東歐和東南歐地區(qū)國家緩解困難。

在對外援助方面，一方面為了減少自己的金融負(fù)擔(dān)，歐盟宣布在2014年削減對中印等14個(gè)新興國家的援助金額，歐盟委員會(huì)在2011年10月份表示，歐盟將增設(shè)項(xiàng)目，為那些最需要援助以及歐盟能夠施加“真正影響力”的國家提供援助，這意味著歐盟將削減對新興經(jīng)濟(jì)體的援助，并導(dǎo)致歐盟與新興國家之間的關(guān)系發(fā)生改變。另一方面，歐盟對外援助項(xiàng)目將對受援國添加更加苛刻的政治條件，但是此方案被認(rèn)為將大大影響歐盟與發(fā)展中國家的關(guān)系。

由此可見，在金融危機(jī)的沖擊下，歐盟不僅在自身經(jīng)濟(jì)上收到了嚴(yán)重的影響，在對外援助方面，歐盟也受到了嚴(yán)重的制約，在未來的發(fā)展中，歐盟將要更多的考慮自身經(jīng)濟(jì)的承受能力，對外發(fā)展援助勢必受到一定的制約。

三、歐盟對外發(fā)展援助政策存在的問題

歐盟的對外發(fā)展援助政策雖然在時(shí)間上已走過了60多年，但其在發(fā)展過程中仍然有許多的問題值得探討，解決這些問題，才能將功能發(fā)揮到最大。

1.對外援助項(xiàng)目在受援國沒有起到應(yīng)有的作用

在一些受援國家中，歐盟的援助資金并沒有真正的落到實(shí)處，幫助解決這些國家的生計(jì)與發(fā)展問題，相反卻被使用在了一些根本無關(guān)緊要的地方。

例如在摩洛哥的馬拉喀什，歐盟援助資金被用來在此地修建一個(gè)豪華的水上樂園、請比利時(shí)老師到非洲國家教授舞蹈等，這些項(xiàng)目不僅沒有幫助受援國解決任何發(fā)展與貧困的問題，使得資源遭受了極大的浪費(fèi)，并使得受援國家人民產(chǎn)生極大的不滿，也讓提供援助資金的歐洲國家人民對歐盟的這一項(xiàng)目產(chǎn)生了質(zhì)疑。在媒體做的調(diào)查中，英國約有70%的人不認(rèn)同歐盟對外發(fā)展援助項(xiàng)目，認(rèn)為自己辛苦交的稅金最后沒被用到實(shí)處。

2.資金的缺乏

在許多貧困的受援國中，雖然歐盟對外援助拿出大筆的資金幫助受援國興建基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育等項(xiàng)目，但是在項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)，由于受援國的財(cái)政問題，拿不出運(yùn)營所需的必備資金造成了這些項(xiàng)目不能穩(wěn)定的運(yùn)作。

例如在非洲的許多國家，歐盟對外援助的最大一部分就是幫助非洲貧困國家興建醫(yī)院，但是當(dāng)醫(yī)院建造完畢后，受援國的財(cái)政入不敷出，難以為醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員提供必備的開支來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，最后，大部分醫(yī)院的醫(yī)療器械不能得到維護(hù)而處于癱瘓的狀態(tài)。

另外，隨著2009年的金融危機(jī)的影響，歐盟各成員國政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不斷加大，許多重要國家如意大利、西班牙自身難保，嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)問題使得歐盟對外援助受到了制約。

3.歐盟擴(kuò)大增加了對外援助的復(fù)雜性

隨著歐盟的不斷東擴(kuò)，隨著2013年克羅地亞的加入，歐盟目前已經(jīng)擁有了28個(gè)成員國。從歷史上看，歐盟的每一次擴(kuò)大，成員的增加，都會(huì)對未來歐盟對外發(fā)展援助政策的實(shí)施帶來消極的影響。

隨著成員國的增加，新進(jìn)入的國家必然帶來發(fā)展問題，從2004年新加入的國家開始，之后每次的擴(kuò)大吸納的都是經(jīng)濟(jì)實(shí)力與西歐發(fā)達(dá)國家相比有很大差距的東歐、南歐國家，他們的入盟都會(huì)使得歐盟需要花費(fèi)很大一筆資金支持其國內(nèi)的發(fā)展，自然而然會(huì)影響到對外發(fā)展援助政策的資金額，下滑在所難免。另外，新入盟的國家也使得歐盟這一整體在實(shí)施對外發(fā)展援助政策時(shí)的協(xié)調(diào)性受到了影響。隨著歐盟成員國不斷增多，牽涉到的利益方也不斷增加，這使得能夠同時(shí)滿足各方的方案很難得到一致的贊同，而且這一問題在未來也會(huì)不斷的越來越明顯。

四、結(jié)論

在歐盟對外發(fā)展援助的六十多年中，其經(jīng)歷了巨大的變化，從1957年最初的“聯(lián)系制度”僅有的5億多美元基金發(fā)展到了2012年援助額達(dá)500多億歐元的世界上最重要的對外發(fā)展援助，歐盟各成員國共同的努力使其不斷壯大。但是在目前，歐盟對外發(fā)展援助仍然有許多的問題需要解決，如何使援助項(xiàng)目真正的惠及受援國人民、在歐盟不斷擴(kuò)大牽扯到的利益方不斷增加的同時(shí)如何使得援助政策得以長久的維持等，這些問題都亟待解決。在金融危機(jī)還沒完全消除的時(shí)刻，只有真正遵守平等互利和互相尊重的原則，歐盟與發(fā)展中國家才能共同走出困境、達(dá)到共贏。

注釋：

（1）高小升.淺析歐盟對外發(fā)展援助政策[J].國際經(jīng)貿(mào).2008（2）.第16頁

（2）吳艷妮.歐盟發(fā)展援助政策的有效性問題及解決[J].歐洲研究.2010（3）.第72頁

（3）歐共體官方出版局蘇明忠譯.歐共體基礎(chǔ)法[M].北京：國際文化出版公司.1992年

（4）王玉萍.歐盟對外發(fā)展援助的原動(dòng)力[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2006（4）.第196頁

（5）同2，第197頁

（6）劉顏.歐盟對外發(fā)展援助評析[D].華東師范大學(xué)碩士論文.2008年.第17頁

（7）周弘.對外援助與國際關(guān)系[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社.2002年.第518頁

（8）高小升.淺析歐盟對外發(fā)展援助政策[J].國際經(jīng)貿(mào).2008（2）.第16頁

（9）劉麗云.歐盟對外發(fā)展援助政策的變化及其原因[J].國際觀察.2003（5）.第18頁

（10）王玉萍.關(guān)于《洛美協(xié)定》的再思考[J].生產(chǎn)力研究.2006（11）.第108頁

（11）賈文華.歐盟對中亞發(fā)展援助論述[J].俄羅斯研究.2007（4）.第59頁

（12）玉萍.歐盟對外發(fā)展援助的原動(dòng)力[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2006（4）.第198頁

（13）劉顏.歐盟對外發(fā)展援助評析[D].華東師范大學(xué)碩士論文.2008年.第24-25頁

（14）同2，第198頁

（15）劉麗云.歐盟對外發(fā)展援助政策的變化及其原因[J].國際觀察.2003（5）.第19頁