王麗清 賈 麟

公務員考錄制度的實施現(xiàn)狀與完善

王麗清 賈 麟

我國公務員考錄制度的組織實施，暢通了人才的流動渠道，促進了人才資源的合理配置，為黨政機關開展工作提供了堅實的人才支撐。同時，公務員考錄制度中仍然存在諸多問題亟待完善，公務員考錄的信度、效度、專業(yè)性有待提升，需要科學合理設計考試內(nèi)容，創(chuàng)新優(yōu)化招錄考試方式，合理配置招錄管理權限，切實強化招錄法制保障。

公務員 考錄制度 實施現(xiàn)狀 完善

我國《公務員法》第二十一條規(guī)定：“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法?！痹摲l確定了主任科員以下非領導職務公務員“凡進必考”的原則?！豆珓諉T法》施行于2006年，其實，我國早在1994年就通過公開考試的方式招錄公務員了，公務員招錄考試制度的實施至今已有20年的時間。通過多年的積極探索發(fā)展，我國公務員公開招錄制度成為組織人事制度改革的重要內(nèi)容，目前已經(jīng)形成了一套具有完整內(nèi)容、具有顯著中國特色的機制體系。我國公務員公開招錄制度的實施，對選拔黨和國家需要的人才、優(yōu)化人才隊伍結構產(chǎn)生了十分重要的作用，有效地提升了我國公務員的整體素質，為提升黨政工作效能奠定了十分堅實的人力資源基礎。我國公務員考錄制度的組織實施，在取得諸多顯著成效的同時，也有不少問題亟待進一步健全完善，需要我們總結當前的實施成效、分析存在問題，以便有針對性地采取措施加以完善，為實現(xiàn)黨的十八大和十八屆三中全會確定的目標任務提供堅強的人才隊伍支撐。

對公務員招錄制度的積極探索與成效

人事部于1994年組織進行了第一次中央國家行政機關公務員錄用考試，當時的大背景還是國家負責分配計劃內(nèi)招生的大中專畢業(yè)生。但是，國家包分配的制度存在諸多弊病，比如，學生們在考取大中專院校之時就幾乎吃了“定心丸”，無論在學校學習成績?nèi)绾危鼙ＷC畢業(yè)時獲得國家分配的職位。而且，大中專畢業(yè)生分配過程中可能存在徇私舞弊的問題、以關系定分工好壞的問題，有關系、有后臺的畢業(yè)生能夠分配到較好的地區(qū)、較好的單位工作，而一般的畢業(yè)生只能回原籍貫所在地等待被動的分配，不利于建立良好的激勵機制。而人事部組織進行的統(tǒng)一考試，為畢業(yè)生按照自己的意愿和實力主動選擇用人單位提供了機會，且完全打破了原有的地域限制。

自1994年中央國家機關進行第一次統(tǒng)一的招錄考試之后，每年進行一次招錄考試，到目前為止已經(jīng)進行了21次公開招錄考試，每年的招考人數(shù)呈現(xiàn)逐步上升趨勢，報考與錄取比例也呈現(xiàn)增長態(tài)勢，甚至出現(xiàn)極少數(shù)職位的考錄比例達到了8346：1，數(shù)千人競爭一個崗位。目前，中央國家機關公務員考試已經(jīng)成為單次規(guī)模最大的職業(yè)性考試。在中央國家機關公務員考試的影響下，2000年前后，我國不少地方開始推行公開招錄公務員考試。

自2006年《公務員法》施行之后，確定了主任科員以下非領導職務公務員公開考試制度，確立了公務員“凡進必考”原則，公務員考錄制度成為我國黨政機關及其有關單位招錄工作人員的重要方式，而“凡進必考”原則的確立，極大地擠壓了公務員招錄過程中的權力尋租空間和人事腐敗的空間，促進了公務員招錄的公平、公正、有序開展。1994年至2010年期間，我國通過公開考試的方式錄用了100多萬名公務員，由于招考簡章中對報名人員的學歷、專業(yè)、年齡乃至特長等方面進行了限定，通過長效性實施公務員招錄制度，極大地優(yōu)化了我國公務員隊伍的年齡結構、專業(yè)知識結構、來源和身份等，①暢通了不同身份的人員進入到公務員隊伍的渠道，實際上對暢通社會階層的轉化提供了極大方便，尤其是有利于人才隊伍的向上流動，使不少邊遠農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民進入到公務員隊伍。

公務員公開招錄制度的組織實施，在我國干部人事制度改革的過程中具有十分重大的意義，實現(xiàn)了政治精英、人才精英的流動與轉換。在公務員“凡進必考”的規(guī)則約束下，未來公務員隊伍中的絕大部分應該是通過公開招考方式吸納的。并且，中央國家機關公開招考公務員，取消了戶籍限制，從而為全國范圍內(nèi)符合條件的人員提供了平等的報考機會。與此同時，現(xiàn)行中央國家機關公務員招考過程中，允許地州以下基層公務員報考。自2012年起，中央和省級以上國家機關錄用公務員，除了極少數(shù)特殊的職位之外，都必須從具有2年以上基層工作的人員當中考錄，給基層人員通過考試方式進入上級機關提供了渠道。部分省市招錄公務員，也對基層工作經(jīng)驗提出了要求?！肮_”招考的方式，對歷來以“神秘”著稱的組織人事工作帶來了“陽光”，揭開了公務員人事制度的神秘面紗，也有利于人民群眾加大對組織人事工作的監(jiān)督，有利于促進選人用人的公平、公開、公正進行。公務員公開招錄制度，以公開考試的方式取代了以往“國家分配”的方式，此種競爭性考錄的方式更有利于人才資源的合理配置，更有利于優(yōu)秀人才被選拔到適合的崗位上。

公務員考錄制度中亟待完善的突出問題

我國組織實施公務員考錄制度所取得的成效是十分顯著的，以公開競爭的方式取代了過去國家包分配的制度，促進了人才的有序流動，優(yōu)化了國家公務員人才隊伍，為各項社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的長足開展奠定了良好的人才保障。然而，按照目前我國公務員考錄的具體實踐而言，由于錄用機關權力過于集中、公務員考錄制度的發(fā)展較為緩慢等諸多因素的影響，我國公務員招錄制度仍然存在諸多亟待完善的突出問題，主要體現(xiàn)在：

公務員考錄的信度有待提升。所謂公務員招錄制度的信度，也就是公務員考錄制度的可信度問題、公信力問題。公務員招錄制度之所以能夠吸引眾多人才參加，最為主要的一個原因在于其具有公開、公平、公正的特征，參加考試的人們相信公務員招錄考試是可信的。就目前的現(xiàn)狀而言，我國公務員招錄制度的可信度較高，公務員考試具有較高的公信力，尤其是中央國家機關每年進行的招錄考試，人們普遍相信此類考試是完全公正的。然而，在公務員招錄考試運行之初，中央國家機關統(tǒng)一進行公務員招錄之外，省級公務員主管部門、州級公務員主管部門甚至縣級公務員主管部門均進行公務員招錄考試。這就導致各級黨政機關公務員招錄的權力相對集中在各級組織人事部門，給組織人事部門相關人員在公務員招錄考試中徇私舞弊提供了空間。

據(jù)媒體報道，公務員考試“泄題”事件時有發(fā)生，極大地降低了公務員招錄制度的公信力。除此之外，地方招錄公務員的面試過程中可能存在舞弊，某些在筆試中成績較差的考生在面試中“一鳴驚人”，如愿以償考取其所報職位，公務員面試的公正性問題歷來受到民眾的普遍關注，而極少數(shù)面試考官的“暗箱操作”給公務員招錄制度的信度造成了極大損害，甚至有不少民眾建議取消面試程序。②

公務員考錄的效度有待提升。公務員招錄考試的效度即其有效性，也就是通過公務員考錄制度的組織實施能夠在多大程度上為黨政機關吸納所需人才。各級黨政機關的狀況千差萬別，但是我國目前統(tǒng)一組織實施的公務員招錄考試的《行政職業(yè)能力測驗》和《申論》的試題卻“高度統(tǒng)一”，無法滿足選拔不同層次、不同專業(yè)能力人才的需求。以目前的《行政搞職業(yè)能力測驗》試卷來看，中央國家機關統(tǒng)一進行的組織考試試卷是較為規(guī)范的，其效度較高，有利于選拔黨政機關所需專門人才。但是，由于受到出題教師等諸多因素的影響，部分地方上組織的公務員招錄考試中《行政職業(yè)能力測驗》的考試內(nèi)容較為繁雜，考試的范圍過寬，甚至出現(xiàn)一些過偏的題目。不少人認為，《行政職業(yè)能力測驗》的考試題目似乎變成情商測試。當然，黨政機關也需要情商較高的人才，但是以《行政職業(yè)能力測驗》“論英雄”十分不利于選拔黨政機關所需專業(yè)人才。

從往年中央國家機關公務員招錄中《申論》的試題來看，每年的試題均圍繞近期國際國內(nèi)的熱點問題展開，讓多數(shù)考生均能夠適當進行論述，在此基礎上拉開不同考生之間的能力層次，中央國家機關公務員招錄中《申論》試題的質量得到了保障，考生和民眾普遍反映《申論》能夠測試出考生的真實水平。但是，部分地方所出的《申論》試題卻存在一些偏題、怪題，讓考生無所適從，且《申論》考試具有明顯的“章法”可循，甚至有不少考試機構總結出“萬能格式”，對考生的思維造成了束縛。部分地方公務員招錄中《申論》閱卷者的素質不高，給考生帶來了極大的不公平。

公務員考錄的專業(yè)性有待提升。目前，無論是中央國家機關還是地方黨政機關，在公務員招錄考試中均實行統(tǒng)一的考試內(nèi)容，這樣的考試內(nèi)容是十分不利于選拔專業(yè)人才的。比如，在公務員考試中均先進行筆試，再進行面試或者復試。針對不同崗位進行的考試和面試均是相同的題目，和具體的公務員職位的能力素質需求不相適應。很顯然，目前我國的公務員主管部門已經(jīng)充分認識到這點，許多省市在公務員考試中將法院、檢察院系統(tǒng)單列出來，其他公務員職位依然參加《行政職業(yè)能力測驗》和《申論》的考試，而針對法院、檢察院司法系統(tǒng)公務員則參加《行政職業(yè)能力測驗》和法律專業(yè)知識的考試，以滿足法院、檢察院系統(tǒng)工作人員的法律專業(yè)需求。將法院、檢察院招錄工作人員考試和地方一般黨政機關招錄公務員考試適當區(qū)別開來，原因在于司法機關工作人員需要的能力素質和一般黨政機關之間有著重大區(qū)別，司法機關更加強調工作人員的法律素養(yǎng)。

然而，需要在公務員招錄考試中強化專業(yè)性，和一般黨政機關公務員招錄區(qū)別開來的還不僅僅是法院、檢察院系統(tǒng)，衛(wèi)生行政部門、質檢部門、公安機關、海關、稅務系統(tǒng)等均需要在公務員招錄的過程中強調專業(yè)素養(yǎng)。

公務員考錄制度的完善對策

當前我國公務員考錄制度實施中存在的上述問題，有著十分復雜多樣的因素。主要是因為我國公務員考錄制度建立的時間較短，發(fā)展的速度較快，不可避免地存在許多不完善之處。同時，缺乏法律保障也是產(chǎn)生上述問題的主要因素之一，而目前我國高校畢業(yè)生就業(yè)壓力較大的態(tài)勢下，公務員的崗位十分有限，在極個別地區(qū)造成了不當競爭，公務員招錄考試中存在腐敗現(xiàn)象。針對當前公務員考錄制度實施中存在的問題及其原因，我國公務員考錄制度的完善對策為：

科學合理設計考試內(nèi)容。針對當前公務員招錄制度的實施過程中，尤其是部分地方公務員的招錄中考試內(nèi)容設計不盡合理，無法科學有效地測評考生能力素質的問題，要科學合理設計考試內(nèi)容，不斷提升公務員招錄制度的效度，為我國黨政機關開展各類工作把好人才“入口關”，為推進我國各項社會主義事業(yè)建設奠定堅實的人才基礎。要切實圍繞公務員隊伍建設的具體目標任務，加大對公務員招錄考試內(nèi)容的設計方面的研究探索，緊跟不同的用人單位、不同的崗位性質與職位的需求，要讓公務員考試的內(nèi)容能夠科學地測試出考生的非智力因素和創(chuàng)新能力，不斷提升公務員考試的科學化水平。要組織相關專家學者，加強公務員考試題庫建設，確保公務員考試的題目科學化。當前公務員考試中過于注重對考生的知識考核，要通過科學合理設計考試內(nèi)容的方式，不僅要注重對考生知識的積累，同時注重考察考生是否能夠順利地將其所擁有的知識轉化為能力。

與此同時，高度重視對考生行政倫理素質、管理素養(yǎng)、思維辨析能力、完整人格等方面內(nèi)容的考察。針對不同的崗位，通過靈活運用無領導小組討論、結構化面試等面試的方式，提升面試考官的素養(yǎng)，使面試能夠客觀、真實、準確地反映出考生的能力水平。

創(chuàng)新優(yōu)化招錄考試方式。公務員考錄的方式不能一成不變，必須隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷實現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展。我國組織實施的公務員招錄制度，以競爭性的公開招錄制度取代了之前的國家統(tǒng)一分配制度，以其公開、公正的特征吸引了更多的考生參與考試，且公務員招錄中放寬考生戶籍限制、地域限制，實現(xiàn)了人才的流動與優(yōu)化，暢通了人才的流動渠道，州、縣、鄉(xiāng)公務員符合條件的可以報名參加中央國家機關公務員招錄考試，有利于實現(xiàn)優(yōu)秀人才的向上流動?？梢哉f，當前我國組織實施的公務員公開招錄制度，為黨和國家選拔了許多優(yōu)秀人才，為切實加強黨政工作提供了堅強的人才保障。

然而，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、改革開放進程的順利推進、政府職能的不斷轉變、黨的執(zhí)政能力的不斷提升，黨政機關所需公務員的素質也相應地發(fā)生了改變，主要體現(xiàn)在對各級黨政機關公務員的素質要求不斷提高。為此，必須不斷創(chuàng)新與發(fā)展公務員招錄考試的方式，讓公務員的考錄方式符合經(jīng)濟社會的發(fā)展。要切實加大對考生能力的測驗考察，建立完善的客觀試題評價標準體系，強化對命題規(guī)律的科學把握，提升命題者的素質。

合理配置招錄管理權限。目前，我國公務員考錄制度的組織實施過程中，其招錄管理權限主要集中在各級公務員主管部門，公務員考錄的管理權限過于集中，導致各級人事部門在公務員考錄過程中難以兼顧各用人單位的實際現(xiàn)狀，難以招錄到用人單位期待的人才。將公務員招錄權限集中于各級人事部門，確實能解決用人單位缺乏必要的人力資源鑒別人才的困難。但是其彈性不足、對人才的要求過于整齊劃一的弊病是顯而易見的。地方招錄公務員過程中，應該充分考慮用人單位對人才的實際需求，用人單位選派專門人才參與公務員招錄的全過程。筆者建議，賦予地州人事部門和用人單位相應的招錄公務員的權限，同時，對于法院、檢察院、稅務、工商行政、公安等需要招錄專業(yè)性較強人才的部門，由其省級部門統(tǒng)一進行招錄。

切實強化招錄法制保障。公務員招錄制度事關我黨我國各項事業(yè)建設能否后繼有人，事關我國各族人民的切身利益能否得到有力維護。為此，必須加大立法力度，切實強化公務員招錄法制保障。應進一步健全完善公務員統(tǒng)一招錄的工作規(guī)范、實施細則，提升實施細則和工作規(guī)范的可操作性。確立相應的命題規(guī)范、閱卷規(guī)范、考察工作規(guī)范、試用工作規(guī)范、體檢工作規(guī)范，讓公務員招錄中的每一個具體環(huán)節(jié)有章可循，減少用人單位和公務員主管部門在招錄工作中的隨意性。對公務員招錄實踐中形成較為成熟工作規(guī)范的，適時將其納入《公務員法》中予以規(guī)定，提升公務員招錄工作規(guī)范的立法層級。切實加強對公務員招錄過程中的監(jiān)督制約，紀檢監(jiān)察、檢察等相關部門全程參與公務員招錄的監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時進行處理。對公務員招錄過程中徇私舞弊的工作人員，依法移送司法機關或者紀檢監(jiān)察機關處理，對構成犯罪的依法嚴厲追究其刑事責任，以黨紀和法律手段確保公務員招錄的公平公正。

（作者單位：天津工業(yè)大學團委）

【注釋】

①楊士秋：《治國之策—建設中國特色公務員制度》，北京：中國勞動社會保障出版社，2011年，第131頁。

②韓宇明：“公務員考錄擬出臺面試規(guī)則”，《新京報》，2012年1月13日。

責編 / 張曉

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