曾慶泳
(廣州市城市規(guī)劃編制研究中心,廣東廣州 510030)
廣州市城市規(guī)劃管理“一張圖”(以下簡稱“一張圖”)是結(jié)合廣州市城市規(guī)劃工作實踐,以控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)信息為主導(dǎo)的,直接應(yīng)用于城市規(guī)劃管理工作的管理圖則形式,是規(guī)劃管理部門開展日常規(guī)劃管理和規(guī)劃行政審批工作的法定依據(jù)。“一張圖”最早于2005年投入使用,經(jīng)過連續(xù)幾年來的動態(tài)維護(hù)更新,“一張圖”數(shù)據(jù)不斷得到完善。然而,在快速城市化及市場經(jīng)濟(jì)體制下,“一張圖”在實施和指導(dǎo)城市建設(shè)過程中,規(guī)劃控制指標(biāo)過細(xì)、控制指標(biāo)彈性不足、建設(shè)用地布局偏離實際建設(shè)需求等問題日益突出,有必要對“一張圖”的構(gòu)建與實施進(jìn)行檢討與回顧,梳理和分析“一張圖”控規(guī)信息在實施過程中的問題,以期為新一輪“一張圖”的完善工作(即控規(guī)編制與修編)提供借鑒。
依據(jù)2008年頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,市總體規(guī)劃(鎮(zhèn)總體規(guī)劃)是指導(dǎo)控規(guī)編制的依據(jù),控規(guī)的編制必須與總規(guī)相銜接。控規(guī)中劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須與市總規(guī)(鎮(zhèn)總規(guī))確定的建設(shè)用地相符,即強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地在規(guī)模和空間布局兩方面應(yīng)與總規(guī)相一致。根據(jù)這一要求全面檢討和梳理現(xiàn)行“一張圖”數(shù)據(jù),其中廣州市中心六區(qū)范圍內(nèi)的控規(guī)與現(xiàn)行市總體規(guī)劃(2001~2010)完好銜接,市總體規(guī)劃各項要求基本得到落實。外圍各區(qū)中控規(guī)與總規(guī)的銜接情況不大理想,控規(guī)建設(shè)用地與總體規(guī)劃建設(shè)用地在空間布局上出入較大。
以納入“一張圖”平臺中的已批控規(guī)為例,番禺區(qū)23項已批控規(guī)中,與總規(guī)建設(shè)用地完全相符的僅為4項,完全不符總規(guī)的3項,部分與總規(guī)相符的多達(dá)16項(如圖1所示)。這23項控規(guī)總建設(shè)用地面積為67.95 km2,在空間分布上與市總體規(guī)劃(鎮(zhèn)總體規(guī)劃)不一致的建設(shè)用地面積為18.89 km2,約占27.8%。
圖1 番禺區(qū)已批控規(guī)與總規(guī)對比圖
部門規(guī)劃與專項規(guī)劃歷來存在“兩層皮”現(xiàn)象,具體為:
1)部門規(guī)劃無法落地,實施性不強(qiáng)。一般而言,職能部門牽頭編制的部門規(guī)劃更多地從自身職能出發(fā),各項設(shè)施和管道的規(guī)劃基本按服務(wù)范圍和需求規(guī)模角度考慮設(shè)施的落地和敷設(shè),其所掌握的城市規(guī)劃資料、國土規(guī)劃資料相對時效性較弱,導(dǎo)致部門規(guī)劃的設(shè)施、管道的落地布局與城市規(guī)劃用地布局相左,如供電部門的變電站用地與城市規(guī)劃居住用地重疊、高壓電走廊穿越居住區(qū)、污水處理廠靠臨學(xué)校用地等矛盾現(xiàn)象。然而在該類問題協(xié)調(diào)過程中,設(shè)施用地的遷改調(diào)整困難重重,要么在合理范圍內(nèi)無白地安置,要么超出設(shè)施的合理經(jīng)濟(jì)布置范圍。
2)控規(guī)中市政規(guī)劃與上層次市政專項規(guī)劃銜接不足??傄?guī)層次、分區(qū)規(guī)劃層次的市政規(guī)劃主要是從全局或區(qū)域角度預(yù)測各類設(shè)施的規(guī)模,預(yù)留相應(yīng)的設(shè)施管網(wǎng)用地,但限于規(guī)劃深度的限制等原因,在指導(dǎo)控規(guī)層面等下層次市政規(guī)劃過程中往往出現(xiàn)規(guī)模不符、用地不合理、管網(wǎng)體系不成系統(tǒng)等復(fù)雜問題[1]:如控規(guī)規(guī)劃人口與總規(guī)人口規(guī)模存在差距,以花都區(qū)為例,控規(guī)確定2020年總?cè)丝诳刂圃?00萬人以內(nèi),預(yù)測2020年用水量為187萬m3/d;而按照《廣州城市總體規(guī)劃(2010~2020)》,2020年花都區(qū)規(guī)劃人口約155萬,預(yù)測用水量為114.4萬m3/d,兩者存在明顯差距。
“一張圖”在面對日益深入的市場體制改革,在快速增長的城市建設(shè)面前,控規(guī)的剛性有余、彈性不足等問題日益顯露。據(jù)統(tǒng)計2009年以來,控規(guī)調(diào)整案件共計約838宗,并呈逐年遞增態(tài)勢(見圖2)。
圖2 控規(guī)調(diào)整案件年度分布圖
從調(diào)整案件的情況看,調(diào)整內(nèi)容涉及控規(guī)各項控制指標(biāo)內(nèi)容,且一個案件可能涉及多項調(diào)整內(nèi)容,如用地性質(zhì)調(diào)整的同時,開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等往往也會隨著調(diào)整。2013年200多宗控規(guī)調(diào)整案中,涉及調(diào)整地塊將近300塊,涉及調(diào)整內(nèi)容達(dá)607項,其中調(diào)整用地性質(zhì)的案件最多,約占27%,開發(fā)強(qiáng)度調(diào)整占所有調(diào)整內(nèi)容的比例也比較高,僅次于用地性質(zhì)調(diào)整,而對建筑高度的調(diào)整最少,僅占5%(見圖3)。
圖3 調(diào)整內(nèi)容分類統(tǒng)計
廣州市目前規(guī)劃編制體系中宏觀法定規(guī)劃為城市總規(guī),微觀層面的法定規(guī)劃為控規(guī)和修建性詳細(xì)規(guī)劃,然而總體規(guī)劃編制的內(nèi)容較宏觀,很難在下層次控規(guī)中進(jìn)行分解落實,宏觀與微觀之間缺乏中間層級的規(guī)劃進(jìn)行銜接和落實。
因此,結(jié)合廣州的實際情況,建議在總規(guī)編制階段引入“發(fā)展單元”的概念[2],將目前廣州總規(guī)層面劃定的各級空間單元擴(kuò)展為“片區(qū)—功能組團(tuán)—發(fā)展單元”,并與控規(guī)層面的“管理單元”相銜接,若干管理單元依據(jù)其主導(dǎo)功能組成發(fā)展單元,最終形成“片區(qū)—功能組團(tuán)—發(fā)展單元—管理單元”四級空間管理單元。發(fā)展單元中應(yīng)將傳統(tǒng)總規(guī)中較宏觀的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公服配套、交通、生態(tài)綠地等控制內(nèi)容和要求逐級分解落實、明確,作為總規(guī)—控規(guī)聯(lián)動的關(guān)鍵銜接點和空間平臺,為控規(guī)階段的規(guī)劃編制提供直接依據(jù)。同時,管理單元作為控規(guī)層面的空間統(tǒng)籌單元,在實際編制和實施過程中可將相應(yīng)的規(guī)劃控制要求和內(nèi)容整合并反饋到發(fā)展單元中來,達(dá)到控規(guī)實施對總規(guī)的實時反饋,有利于總規(guī)的修編和修訂。
目前廣州市正大力推進(jìn)新型城市化,規(guī)劃編制面臨著規(guī)劃理念、規(guī)劃組織模式等各方位的革新。規(guī)劃編制特別是控規(guī)的編制,應(yīng)承此次新型城市化規(guī)劃編制新要求的契機(jī),探索建立市區(qū)聯(lián)動、部門協(xié)作的聯(lián)動編制平臺和機(jī)制。
首先,在市區(qū)聯(lián)動要求下,重新明確市、區(qū)兩級政府及相應(yīng)規(guī)劃管理部門的職責(zé)。市一級部門應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃立法、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究和規(guī)劃工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo),將主要職能放在制訂規(guī)劃編制計劃、規(guī)劃項目立項把關(guān)、規(guī)劃編制技術(shù)和成果審查驗收等標(biāo)準(zhǔn)的制訂、成果審查等環(huán)節(jié)中。而區(qū)一級部門應(yīng)根據(jù)上層部門的要求具體組織規(guī)劃編制工作,其職能應(yīng)放在規(guī)劃前期研究、規(guī)劃組織推進(jìn)、編制進(jìn)度統(tǒng)籌、成果征詢、成果組織上報等環(huán)節(jié)。
其次,規(guī)劃編制過程中應(yīng)大力嘗試建立部門協(xié)作、多規(guī)融合的協(xié)調(diào)平臺。規(guī)劃部門召集國土、水務(wù)、電力、電信、環(huán)衛(wèi)等職能部門組建部門協(xié)作平臺,重點對各類設(shè)施和管線的落實和控制、設(shè)施規(guī)模容量、服務(wù)半徑和范圍進(jìn)行部門間的協(xié)調(diào)和討論,將部門間的矛盾與信息不對稱等問題消除在規(guī)劃編制階段,確保各類設(shè)施和管線規(guī)劃順利落地建設(shè)。
廣州控規(guī)層面中“管理單元—細(xì)分地塊”控制體系已沿用多年,但在日常規(guī)劃管理應(yīng)用實踐中,往往忽視管理單元層面的管控要求和指標(biāo)體系的統(tǒng)籌作用,而將起初預(yù)設(shè)為引導(dǎo)性控制內(nèi)容的細(xì)分地塊指標(biāo)作為規(guī)劃管理的剛性指標(biāo)。然而細(xì)分地塊各項指標(biāo)過于機(jī)械,在城市建設(shè)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益的多重驅(qū)使下,控規(guī)地塊指標(biāo)頻繁遭遇調(diào)整的訴求。因此,結(jié)合廣州市規(guī)劃實踐,應(yīng)重新梳理“管理單元—細(xì)分地塊”兩者的關(guān)系,強(qiáng)化規(guī)劃管理單元的剛性管控作用,弱化分地塊指標(biāo)剛性強(qiáng)度,依托控規(guī)管理單元,建立控規(guī)剛?cè)岵?jì)的控制體系。
首先,以規(guī)劃管理單元控制指標(biāo)為強(qiáng)制性控制內(nèi)容,以單個地塊的控制指標(biāo)為指導(dǎo)性內(nèi)容。管理單元的建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度規(guī)模等應(yīng)嚴(yán)格按科學(xué)論證的上限指標(biāo)進(jìn)行控制。在遵循規(guī)劃管理單元強(qiáng)制性控制內(nèi)容的前提下,依照一定的程序,可對單個地塊的控制指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。但地塊強(qiáng)度指標(biāo)的調(diào)整應(yīng)在整個管理單元的層面進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、增減掛鉤。為保護(hù)公眾利益,在既定的人口規(guī)模前提下,公共設(shè)施、市政配套、開敞空間的規(guī)模和數(shù)量不得減少,但其位置可在管理單元內(nèi)根據(jù)科學(xué)論證后進(jìn)行調(diào)整。其次,為應(yīng)對難以預(yù)判的市場建設(shè)行為,細(xì)分地塊應(yīng)強(qiáng)化用地兼容的規(guī)劃理念,明確各類用地性質(zhì)的相容性,并進(jìn)一步細(xì)化提出各用地性質(zhì)對應(yīng)下的各類型建筑的相容性,在用地兼容表的基礎(chǔ)上提出建筑兼容表。為提高用地兼容規(guī)劃的可操作性,應(yīng)同時制訂合理的用地兼容、建筑兼容實施指導(dǎo)細(xì)則,以指導(dǎo)規(guī)劃管理工作。
在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制逐步深入的當(dāng)下,為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)日益多變和難以預(yù)判的建設(shè)需求,對控規(guī)編制的技術(shù)、方法、機(jī)制等方面的探討將是規(guī)劃業(yè)界的一項重要課題。文章對廣州市構(gòu)建實施“一張圖”平臺以來,圍繞控規(guī)存在的問題進(jìn)行檢討和反思,針對控規(guī)編制和完善從總規(guī)—控規(guī)聯(lián)動、部門協(xié)作、控制指標(biāo)體系等方面提出若干建議,以期對規(guī)劃工作有所裨益。
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