◇楊宏杰

一、“兩型”農業(yè)生產中農業(yè)保險法的地位和作用

黨的十七屆三中全會提出，到2020年要基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)生產體系。這對于現(xiàn)代的中國農業(yè)來說，具有極為重要的意義。目前我國正處于建設“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農業(yè)生產體系的重要時期，主要任務是建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率，發(fā)展環(huán)保產業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)生產方式的革命性變革。這毫無疑問加大了農業(yè)生產發(fā)展的自然、科技和經濟風險的系數(shù)。到2020年要基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)生產體系的基本目標任務，可謂任務艱巨。因為“兩型”農業(yè)生產體系對農業(yè)發(fā)展的要求將會更高，它要求不僅農業(yè)生產是建立在確保農民對農業(yè)的生產風險負擔最小化的基礎上，而且要達到以最節(jié)約的、最環(huán)保的農業(yè)生產成本生產出最好的、最優(yōu)質的農業(yè)產品的目的，實現(xiàn)農業(yè)生產可持續(xù)發(fā)展。這樣的要求和效果對于當前我國剛剛脫貧的農民、農業(yè)和農村來說，難度很大。因此在這樣的條件下，我國農業(yè)保險在建設“兩型”農業(yè)生產體系中的作用將更加凸顯，實現(xiàn)分擔農業(yè)風險和保護“資源節(jié)約型、環(huán)境友好”農業(yè)發(fā)展的功能。

縱觀各發(fā)達國家農業(yè)發(fā)展史，無一例外都是對農業(yè)發(fā)展實行政府扶持和保護政策，或價格支持，或價格補貼，或救災基金，或農業(yè)保險，等等，這些措施有些是被WTO農業(yè)協(xié)議制訂的農業(yè)規(guī)則所排斥的。但是農業(yè)保險不但沒有被排斥，而且在農業(yè)保護方面的地位明顯高于其他保護政策?！稗r業(yè)政策性保險在農業(yè)貿易自由化過程中，正被越來越多的國家作為扶持和保護農業(yè)發(fā)展的強有力的政策工具”。[1]在農業(yè)產業(yè)全球化的過程中，“WTO規(guī)則是富國將自己的游戲規(guī)則套在窮國的頭上，在形式的平等下暗藏著實質的歧視?！盵2]我國是WTO成員國，同樣不得不與他們在同一規(guī)則下不平等地賽跑。但我們也可以借鑒外國農業(yè)保護政策的先進經驗，對“綠箱”政策中的農業(yè)保險進行立法，保護農業(yè)生產發(fā)展。我國農業(yè)的底子薄、自然災害多樣頻發(fā)，農業(yè)發(fā)展的自然風險系數(shù)很高，農業(yè)市場機制又不完善，導致農產品價格不合理。農業(yè)生產一旦受災，或農產品價格降低，農業(yè)收入將急劇下降，長此以往，很容易挫傷農民的積極性，對農業(yè)生產極為不利。農業(yè)保險恰好是保障農業(yè)發(fā)展的重要手段，是對受災農民的一種補償途徑，是增強農民生產積極性和信心的重要方式。我國作為WTO成員國，在對農業(yè)政策保護方面勢必要逐步建立起與WTO的農業(yè)保護政策相一致的游戲規(guī)則，農業(yè)保險立法這個有效工具也就必不可少。

二、“兩型”農業(yè)生產中的農業(yè)保險法的現(xiàn)狀及不足

1.尚未制訂單行法律法規(guī)

我國1985年國務院頒布的 《保險企業(yè)管理暫行條例》第二條規(guī)定：本條例適用于經營各種保險業(yè)務的企業(yè)，規(guī)定了農業(yè)保險可以適用該條例，可以算作是農業(yè)保險的單行法規(guī)。但是，到1995年的《中華人民共和國保險法》頒布后，該條例失效，農業(yè)保險也就沒有了單行法規(guī)的依據(jù)。而《保險法》第一百四十九條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。其結果是將農業(yè)保險排除在《保險法》適用范圍之外?！侗ｋU法》2002年修正版第一百五十五條和2009年修正版第一百八十六條中依然規(guī)定：國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定，并沒有將農業(yè)保險納入其適用范圍。由此可見，農業(yè)保險需要單行立法已經成為不爭的事實。但我國農業(yè)保險的立法進程緩慢，至今并沒有制訂出一部農業(yè)保險的法律法規(guī)。農業(yè)保險經營一直無法可依，極大地影響了農業(yè)保險的規(guī)范化、制度化。在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中，與“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農業(yè)生產發(fā)展相適應的農業(yè)保險經營更是無法可依。我國亟須建立一部適用于“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農業(yè)生產發(fā)展要求的農業(yè)保險法律法規(guī)。

2.已有法規(guī)過于籠統(tǒng)

我國農業(yè)保險已有的法規(guī)僅僅就是籠統(tǒng)地提到了農業(yè)保險。1985年國務院頒布的《保險企業(yè)管理暫行條例》雖然也適用于農業(yè)保險，但是僅僅只有22條的法規(guī)根本不能適應當時農業(yè)發(fā)展的需要。1995年的《保險法》廢止了該條例，其后保險法經過2002年和2009年的修改，也未對農業(yè)保險作出具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了農業(yè)保險法的立法意圖，即國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定，而后又未見下文。2002年我國《農業(yè)法》修訂之后第四十六條規(guī)定：國家建立和完善農業(yè)保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農民和農業(yè)生產經營組織建立為農業(yè)生產經營活動服務的互相合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務。農民保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強制農民和農業(yè)生產經營組織參加農業(yè)保險。這樣籠統(tǒng)的法規(guī)不能為農民分擔風險、合理配置資源、調動農民生產積極性，亦難以為“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農業(yè)生產發(fā)展保駕護航。

3.相關配套法規(guī)尚未建立

由于我國農業(yè)保險單行法律法規(guī)沒有制訂，以至于在實踐中“我國農業(yè)保險的組織制度、業(yè)務經營方式和會計核算制度等也都依照的是《保險法》中對商業(yè)性保險的規(guī)范進行規(guī)定的”[3]，在實踐中農業(yè)保險的相關法律糾紛也沒有具體的配套法規(guī)進行規(guī)制，還是參照《保險法》等的相關法規(guī)進行的。農業(yè)保險成為無法可依的孤兒，有時只能勉強以鄰為生，但是農業(yè)保險與其他商業(yè)保險畢竟有著很大的差別，客觀上要求政府參與并在農業(yè)保險中起主導作用。因而在開展農業(yè)保險和處理農業(yè)保險法律糾紛時，就應該考慮到政府政策性的一面。由于法規(guī)沒有明確對農業(yè)保險過程中出現(xiàn)的法律糾紛確立相關配套法規(guī)，而政府以紅頭文件形式對農業(yè)保險的規(guī)制不一，致使在司法實踐層面很難操作，隨意性很大。不能形成既定的統(tǒng)一的農業(yè)保險糾紛解決規(guī)則和機制。保險公司對農業(yè)保險險種、規(guī)?？刂茋栏?，保險條款的規(guī)定不盡合理，操作過于復雜，賠額偏低，標準很難掌握；而農業(yè)自然災害情況復雜，農戶零星分散，承保風險高，又缺乏巨災保險或農業(yè)再保險保障，保險公司在發(fā)展農業(yè)保險上有后顧之憂。這樣的狀況都是因為沒有相關配套的農業(yè)保險法規(guī)造成的，它將使保險公司、投保者、政府機構之間在農業(yè)保險的展業(yè)、核算和理賠等過程中不能形成統(tǒng)一的規(guī)則標準，當出現(xiàn)糾紛時就互相推諉扯皮。

4.立法目標定位不一

多數(shù)學者認為我國的農業(yè)保險立法目標應定位為分散風險，促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展，體現(xiàn)國家的農業(yè)支持政策的功能。但在是否包含農村社會保障，穩(wěn)定農民收入等方面，觀點不一，但他們均認為農業(yè)保險應該有政策性質，只是在具體的政策目標上反映了農業(yè)保險的不同立法目標。筆者同意農業(yè)保險具有政策的性質，但是在現(xiàn)代化農業(yè)建設的今天，對于到2020年要基本形成資源節(jié)約型,環(huán)境友好型農業(yè)生產體系的中國來說，農業(yè)保險具體立法目標更應該體現(xiàn)出其獨特的政策性，以適應“兩型”農業(yè)生產體系的需要。筆者認為，我們目前要制訂的農業(yè)保險法的立法目標應是保護農業(yè)發(fā)展，分擔農民在農業(yè)生產過程中的經濟風險，創(chuàng)建安全的生產、交易環(huán)境，同時注重用農業(yè)保險的分擔風險功能，將農業(yè)保險側重點放在節(jié)能、生態(tài)、環(huán)保等綠色農業(yè)中，引導農戶轉變觀念，吸引、鼓勵、支持農戶走“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農業(yè)生產體系的路子。在實現(xiàn)農業(yè)保險商業(yè)功能的同時實現(xiàn)農業(yè)保險的政策性功能。

三、“兩型”農業(yè)生產中農業(yè)保險法的思考

1.“兩型”農業(yè)保險法的性質和立法目標

“兩型”農業(yè)生產體系下農業(yè)保險法的性質應該明確為政策性農業(yè)保險，“兩型”農業(yè)是我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的目標和路徑。長期以來，我國農業(yè)一直是傳統(tǒng)農業(yè)的發(fā)展模式，不合理的產業(yè)結構和粗放型的發(fā)展方式既浪費了我國農業(yè)大量的資源，同時也耗費了我們發(fā)展農業(yè)經濟的時間。2001年我國加入WTO之后，根據(jù)WTO《農業(yè)協(xié)議》，必須控制和削減政府對農產品的價格補貼，加快農業(yè)貿易自由化，這樣，我國的農產品因發(fā)達國家的綠色貿易壁壘不能向各發(fā)達國家出口，而發(fā)達國家的綠色農產品卻可以暢通無阻地進入我國農產品市場，我國的農產品在國際競爭中極為不利。因此，2005年10月召開的黨的十六屆五中全會上指出 “要加快建設資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會……在全社會形成資源節(jié)約的增長方式……”2007年10月黨的十七大更明確提出“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會……實現(xiàn)經濟社會永續(xù)發(fā)展”。2007年12月，國務院正式批準長株潭城市群和武漢城市圈為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革實驗區(qū)。2008年十七屆三中全會提出到2020年要基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)生產體系。以上事實充分說明，“兩型”農業(yè)生產的建設具有明顯的政策性。所以，我國的農業(yè)保險法也應有政策性特征，而綜觀世界各發(fā)達國家，其農業(yè)保險法律也是作為國家的準公共產品，具有政策性的特征。同時我國的“兩型”農業(yè)的政策性就體現(xiàn)在農業(yè)生產的“兩型”要求上，因此，我國農業(yè)保險法的立法目標就是以促進“兩型”農業(yè)生產為目的。

2.制訂與“兩型”農業(yè)要求相適應的農業(yè)保險法

“兩型”農業(yè)要求農業(yè)的發(fā)展要基于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的指導思想，不僅緩解資源約束和確保農產品有效供給的需要，也要保障農民收入持續(xù)增長、農村社會和諧發(fā)展。發(fā)展“兩型”農業(yè)生產體系對農業(yè)生產的要求更高，要圍繞轉變農業(yè)發(fā)展方式，以提高資源利用率和保護生態(tài)環(huán)境為核心，推廣應用節(jié)約型的耕作和集約生態(tài)養(yǎng)殖，減少農業(yè)廢棄物排放，注重水土保持，發(fā)展生態(tài)建設的環(huán)保型技術。因此，作為我國的政策性農業(yè)保險法，在立法的過程中也應該體現(xiàn)出這樣的要求，對于涉及“兩型”農業(yè)的保險擴大稅收優(yōu)惠政策，政府可期待的對投保人的投保費用進行分擔、對保險經營管理公司進行補貼、減息貸款等，建立“兩型”農業(yè)保險專項基金，對于保險公司的經營方式可以因地制宜、靈活放寬，投保方式原則上強制保險和自愿性保險相結合，劃分基本保險和非基本保險，建立快速農業(yè)保險理賠渠道，設置專門的農業(yè)保險管理機構和理賠監(jiān)督投訴機構，對“兩型”農業(yè)保險施行盡可能多的扶持政策。

3.制訂與“兩型”農業(yè)保險法相配套的法律法規(guī)

由于我國農業(yè)生產受各種自然因素的影響，南北東西地區(qū)差異很大，我國“兩型”農業(yè)保險實施的復雜性顯而易見。僅僅制訂一個農業(yè)保險單行法律法規(guī)，顯然是不能完全詳盡地將“兩型”農業(yè)保險所涉及的矛盾糾紛很好地化解。因此，必須及時制訂與“兩型”農業(yè)保險法相配套的法律法規(guī)，盡可能地減少和及時、合理地處理“兩型”保險的展業(yè)、投保、繳費和理賠等過程中的糾紛。而農業(yè)保險作為現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的三大支柱之一（農業(yè)科技、金融、保險），越來越成為農村經濟的穩(wěn)定器和助推器。因此，在農業(yè)保險單行法律法規(guī)不能全面詳盡的規(guī)定農業(yè)保險立法時，各級農業(yè)部門和立法機構等就應該適時制訂相關配套法規(guī)對農業(yè)保險進行規(guī)制。世界主要國家農業(yè)保險法規(guī)也并不是僅有一部單行法，甚至有其他單行法的配套應用。如美國的《1994年農作物保險改革法》、《農業(yè)研究法案》、《緊急災害救濟法》；日本的《家畜保險法》、《農業(yè)保險法》、《農業(yè)災害補償法》，這些法律互相補充，互相銜接。

中國的“兩型”農業(yè)保險法應根據(jù)實踐和各地的需要，制訂涵蓋“兩型”農業(yè)保險的保障范圍、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經營主體資格、農民的參與方式、保險雙方權利義務、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關部門的配合、資金運用等內容的配套法律法規(guī)，形成簡便、操作性強的農業(yè)保險法律體系。為農業(yè)保險提供法律保障，促進政策性農業(yè)保險的法制化、規(guī)范化發(fā)展。

[1][2]劉榮茂，馬林靖.國外農業(yè)保險法的啟示與借鑒[J].華東經濟管理，2005（03）.

[3]黃英君.中國農業(yè)保險制度的變遷與創(chuàng)新[J].保險研究，2009（02）.