白竹嵐

提 要 地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)立利益主體，其行為在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所起的作用不容忽視。文章在尊重地方政府獨(dú)立利益訴求的基礎(chǔ)上研究地方政府行為動(dòng)機(jī)及利益博弈，探討政府間合作模式，以期促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府；合作模式；利益共享機(jī)制

一、地方政府行為動(dòng)機(jī)及利益構(gòu)成

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主體之一，地方政府行為的根本動(dòng)機(jī)在于自身利益的最大化。利益的契合點(diǎn)是地方政府合作關(guān)系的基礎(chǔ) 因此有必要分析地方政府的利益構(gòu)成。在我國(guó) 地方政府是特殊的活動(dòng)主體 具有多重使命 扮演著多重角色。因此 地方政府的利益構(gòu)成也比較復(fù)雜 其利益傾向和利益目標(biāo)也表現(xiàn)出多重性的特征，主要包括以下三個(gè)方面：

第一 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。作為地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控者和監(jiān)管者 地方政府的使命是謀求本地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 地區(qū)資源的最優(yōu)配置及本地利益最大化。為此 地方政府必須履行經(jīng)濟(jì)管理的職能 維護(hù)地方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序 并對(duì)資源配置進(jìn)行調(diào)控 以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平。此外 地方政府還應(yīng)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的功能 注重公平和效率的統(tǒng)一 處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

第二 地方政府機(jī)構(gòu)利益。地方政府在追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中 不可避免地從自身出發(fā) 謀求本部門(mén)和本單位利益的最大化。我國(guó)實(shí)行分稅制改革后 中央和地方的財(cái)政和稅收發(fā)生了重大變化 在地方事務(wù)和公共服務(wù)任務(wù)沒(méi)有減少反而增加的情況下 地方的可支配財(cái)力卻又受到很大的削弱；強(qiáng)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分的模糊性共同強(qiáng)化了地方政府的利益主體意識(shí) 迫使地方政府努力實(shí)現(xiàn)本部門(mén)利益的擴(kuò)張。這就造成地方政府千方百計(jì)謀求地方財(cái)政收入的擴(kuò)大 謀求機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和部門(mén)預(yù)算的增加。

第三 政府官員自身利益。作為社會(huì)個(gè)體 政府官員在現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中有生存發(fā)展的需要 也都有自己的利益取向 具有利益最大化的本能欲望 時(shí)刻考慮自身的私人利益。我國(guó)地方政府官員同時(shí)處于兩種競(jìng)爭(zhēng)之中 既有為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng) 同時(shí)又為各自的政治晉升而競(jìng)爭(zhēng)。地方官員在進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與合作策略選擇時(shí)不僅要計(jì)算經(jīng)濟(jì)效益 還要計(jì)算其自身的政治晉升利益。在實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效掛鉤后 地方政府官員在地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理本地經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的行為邏輯發(fā)生異化 企圖通過(guò)推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)來(lái)達(dá)到自己快速晉升的目的。

二、地方政府利益博弈分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中 不同地區(qū)地方政府的利益存在矛盾和沖突，但是各地區(qū)地方政府之間的利益并不是此增彼減的關(guān)系 可以通過(guò)建立合作博弈關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏。在地區(qū)關(guān)系中 某些地區(qū)的行動(dòng)將給其他地區(qū)帶來(lái)收益或者損失 各個(gè)參與者依據(jù)自己獲益或損失大小來(lái)權(quán)衡博弈的策略。

第一 如果一個(gè)參與合作的地方政府的先發(fā)行動(dòng)？穴如設(shè)置貿(mào)易壁壘？雪既不能帶來(lái)區(qū)域整體福利的增加 也不能帶給其他地區(qū)額外的收益 那這種行動(dòng)肯定要遭致其他成員的強(qiáng)烈反對(duì)。

第二 如果某地區(qū)的先發(fā)行動(dòng)在給自己帶來(lái)收益的同時(shí)還給整個(gè)區(qū)域的利益帶來(lái)"溢出效應(yīng)" 但是 其行動(dòng)可能給其他參與者帶來(lái)直接或間接損失？穴或?qū)ζ渌麉⑴c者的收益沒(méi)有明顯影響？雪 則其他地區(qū)的地方政府將采取消極對(duì)抗的方式 合作關(guān)系難以達(dá)成。

第三 如果某個(gè)地方政府的先發(fā)行動(dòng)不僅給整個(gè)區(qū)域的利益帶來(lái)"溢出效應(yīng)" 而且給其他地方政府帶來(lái)某種形式的收益？穴或者其帶給其他參與者的間接受益大于直接損失？雪 則其他地區(qū)政府會(huì)選擇合作的態(tài)度來(lái)接受其行為 這樣 地方政府之間的合作關(guān)系就得以達(dá)成。

第四 如果博弈的利益分配機(jī)制不健全 參與合作的地方政府的利益分配額度低于他們的預(yù)期 或者小于其投入的成本 那么合作均衡將被打破 地區(qū)之間退入非合作與競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài) 進(jìn)而可能產(chǎn)生地方分割和惡性競(jìng)爭(zhēng)局面。

第五 如果利益分配機(jī)制比較健全 地方政府在參與合作后能獲得預(yù)期收益 并且合作收益能在各地區(qū)之間進(jìn)行比較公平合理的分配？穴相對(duì)弱勢(shì)的參與者還能得到相應(yīng)的損益補(bǔ)償？雪 那么地方政府之同的合作博弈就能順利進(jìn)行 地區(qū)之間就能逐步建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。因此 完善利益分配機(jī)制 有助于推動(dòng)合作各方博弈均衡的達(dá)成 加快利益共享機(jī)制的建設(shè)將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展的重要保證和必然要求。

三、政府間合作模式創(chuàng)新——利益共享機(jī)制設(shè)計(jì)原則及基本框架

利益共享機(jī)制是利益共享的制度化形式和運(yùn)作規(guī)則 即在合作主體之間達(dá)成利益分配和協(xié)調(diào)的契約 通過(guò)制度化手段明確界定各合作方的經(jīng)濟(jì)權(quán)利 規(guī)范合作收益的分配方式 合理分配合作成果 分?jǐn)偤献黠L(fēng)險(xiǎn) 補(bǔ)償合作損益 從而實(shí)現(xiàn)合作主體的互利和共贏。

設(shè)計(jì)利益共享機(jī)制應(yīng)遵循以下原則？押

（一）公平、平等協(xié)商原則

公平、平等是利益共享合作機(jī)制的首要原則。利益共享機(jī)制需要堅(jiān)持公平平等的市場(chǎng)原則 各參與合作的地方政府無(wú)論行政層級(jí)高低 不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異 在合作中的地位和追求本地利益的權(quán)利是平等的。公平原則有助于凝聚各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益 能有效減少區(qū)域合作的障礙和阻力。

（二）激勵(lì)相容原則

激勵(lì)相容即合作各方追求本地及自身利益的行為應(yīng)與實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)相吻合。堅(jiān)持激勵(lì)相容原則要求協(xié)調(diào)各個(gè)博弈主體之間的利益矛盾 使各方都意識(shí)到合作的預(yù)期收益必然大于非合作的收益。激勵(lì)相容原則是設(shè)計(jì)利益共享機(jī)制的本質(zhì)要求 也是地方政府進(jìn)行合作的共同目標(biāo)。

（三）投入與收益成正比原則

投入與收益成正比是投資的一般原則 也是解決利益分配問(wèn)題的普遍原則。區(qū)域合作既是參與各方項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)上的合作 又可以看作各地政府作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的投資人與其他地區(qū)進(jìn)行的合作投資。因此 其利益分配也應(yīng)該遵循投資的一般原則 各地從區(qū)域合作中獲得的收益要以其投入資源？穴包括資本、土地、能源、人力資源、高新技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等？雪的價(jià)值為依據(jù) 合作收益的分配要與各地投入的資源成正比。

（四）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是利益共享機(jī)制中利益補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步體現(xiàn)。地方政府合作很大程度上表現(xiàn)為區(qū)域合作投資 既然是投資行為 必然會(huì)面臨投資風(fēng)險(xiǎn)。合作收益的分配要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則 將各成員面臨的不確定因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)。合作成員共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn) 并對(duì)遭受風(fēng)險(xiǎn)和損失較大的地方政府成員進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，有利于降低合作成員個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn) 減少不確定性 從而消除合作成員的種種顧慮。

依據(jù)上述原則，利益共享機(jī)制基本框架的建立主要應(yīng)考慮以下方面：

第一 建立統(tǒng)一的合作規(guī)則和激勵(lì)相容的分配機(jī)制。目前地方政府的合作普遍缺乏統(tǒng)一的合作規(guī)則 迫切需要健全和完善地方合作的規(guī)則。在統(tǒng)一規(guī)則的框架下充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì) 并盡早建立激勵(lì)相容的合作機(jī)制 使合作各方追求自身利益最大化的行為與實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)相吻合。

第二 地區(qū)之間利益協(xié)商機(jī)制不健全 地方政府的利益構(gòu)成難以明晰 各地不同利益不能得到充分有效表達(dá) 因此有必要盡快建立制度化的利益協(xié)商機(jī)制 在政府間合作時(shí)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明、公平協(xié)商 綜合考慮各方多元化的不同利益。

第三 由于尚未形成規(guī)范的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 地方政府合作往往缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃 這就需要專(zhuān)門(mén)成立制度化的區(qū)域合作管理機(jī)構(gòu)和具有約束力的地方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 充分履行統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)利益矛盾的職能。

第四 利益補(bǔ)償機(jī)制不完善 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不健全也是削弱地方政府合作動(dòng)力的重要因素 建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于平衡不同地區(qū)之間的利益分配和彌補(bǔ)合作各方的利益損失至關(guān)重要 有利于真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

第五 配套的人事組織制度與有針對(duì)性的政績(jī)考核制度是地方官員重視區(qū)域合作的推動(dòng)力 革新地方官員政績(jī)考核與晉升制度 建立與區(qū)域合作績(jī)效掛鉤的政績(jī)考核新機(jī)制。

綜上，要建立政府合作的利益共享機(jī)制 應(yīng)該制定統(tǒng)一的合作規(guī)則 建立激勵(lì)相容的分配制度；建立制度化的利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制；成立有約束力的利益協(xié)調(diào)組織和機(jī)構(gòu)；完善利益補(bǔ)償機(jī)制 建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)利益轉(zhuǎn)移和利益補(bǔ)償；革新政績(jī)考核與評(píng)價(jià)制度 建設(shè)有利于推進(jìn)地方合作的政績(jī)考核體系。同時(shí)要積極推動(dòng)地方政府職能的轉(zhuǎn)變 把其主要職能轉(zhuǎn)變到承擔(dān)政治責(zé)任和提供公共服務(wù)上來(lái) 促成各級(jí)地方政府立足于區(qū)域整體利益加強(qiáng)協(xié)作與配合 促進(jìn)資源要素的區(qū)際流動(dòng) 形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的局面 進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

責(zé)任編輯：李佳佳