◎黎 軍

（黎軍，民革深圳市委會副主委，深圳大學(xué)副校長/責(zé)編 劉玉霞）

一

中共十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的目標(biāo)，為建設(shè)法治中國翻開了新的篇章。依法治國、建設(shè)法治中國，是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中的關(guān)鍵和核心是建設(shè)法治政府。這是因?yàn)椋欠傻闹饕獔?zhí)行機(jī)關(guān)，其管理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個領(lǐng)域，政府管理的法治化程度直接影響、甚至決定著法治中國建設(shè)的進(jìn)程和水平。

但若以中共十八屆三中全會提出的 “維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革”和 “建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的要求來衡量，目前的法治政府建設(shè)仍然存在一些問題。

一，理念落后或者認(rèn)識不足，法治政府建設(shè)的意識尚待進(jìn)一步提升。由于歷史原因，我國的法治建設(shè)起步較晚，一些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對建設(shè)法治政府的重要性和必要性認(rèn)識不高，“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕法治思想”在一定范圍還存在；“政府利益本位”傾向還很明顯，決策思維上習(xí)慣以政府自我為中心；有的甚至認(rèn)為依法辦事框框多、程序繁，不便于開展行政工作，不能較快體現(xiàn)政績；還有的認(rèn)為依法行政、建設(shè)法治政府只是法制辦公室的一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作；等等。這些思想嚴(yán)重阻礙了法治政府的建設(shè)。

二，立法實(shí)踐中存在著政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的傾向。在當(dāng)前的立法過程中，過多的出現(xiàn)了相關(guān)政府部門的身影，特別是在地方立法實(shí)踐中，政府主管部門或主動或被動地承擔(dān)了大量立法起草任務(wù)。有些部門往往把立法作為強(qiáng)化部門權(quán)力、與其他部門爭奪權(quán)力、逃避責(zé)任的一種手段。在政府職能還側(cè)重于管理、服務(wù)型政府還未建立的背景下，立法就變成了其爭權(quán)奪利的機(jī)會，這種把部門權(quán)力、部門利益硬塞進(jìn)立法中的情形幾乎成為現(xiàn)在的一種通病。

三，政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)不平衡，基層法制工作力量相對薄弱。基層政府處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，社會矛盾和糾紛也大多數(shù)發(fā)生在基層并需要基層政府處理和化解?；鶎诱芊袂袑?shí)做到依法行政，很大程度上決定著法治政府建設(shè)的整體水平。但是，就目前的情形來看，基層政府法律機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況與基層法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作職責(zé)和任務(wù)之間不相適應(yīng)的矛盾還較為突出?；鶎臃ㄖ茩C(jī)構(gòu)主要問題體現(xiàn)在：地位低、編制少，人員、經(jīng)費(fèi)不足，辦公條件差；職責(zé)不清，很多基層政府法制機(jī)構(gòu)仍然屬政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，除了要承擔(dān)規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府法律顧問、行政復(fù)議等各項(xiàng)政府法制工作外，還要承擔(dān)屬于基層政府辦公室的大量事務(wù)性工作，其工作專業(yè)性受到很大影響。這些在客觀上造成基層政府的法制機(jī)構(gòu)往往心有余而力不足，制約和影響了法治政府建設(shè)工作的深入開展，已成為困擾基層法治政府建設(shè)的普遍性的問題。

四，行政執(zhí)法仍是薄弱環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)重在法律實(shí)施。行政執(zhí)法中的問題主要表現(xiàn)在：行政執(zhí)法體制方面的問題，如權(quán)限劃分不明、多頭執(zhí)法、多重執(zhí)法、交叉重疊、執(zhí)法主體不清等；部分行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平不高，濫用權(quán)力或選擇性執(zhí)法不同程度存在，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的公信力；部分地方政府執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，不得已使用所謂的事業(yè)編制甚至合同工、臨時(shí)工作為補(bǔ)充，部分人員并未取得執(zhí)法資格，但卻實(shí)際從事執(zhí)法工作。媒體上一直詬病的 “臨時(shí)工”現(xiàn)象一定程度上說明了此問題。

五，由于考評的抓手作用發(fā)揮不充分，推進(jìn)依法行政的系統(tǒng)性不夠，各部門形成合力不足。就目前情形來看，各級政府已經(jīng)開始高度重視法治政府建設(shè)工作，但也或多或少存在各級政府法制機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)，而相關(guān)部門力度不足的現(xiàn)象。因此，多個省市已開始探索用法治政府建設(shè)考評為抓手，加大法治政府建設(shè)的合力推進(jìn)。但目前來看，已有的考評中存在領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、公眾參與不足、應(yīng)用力度缺乏等諸多問題。例如，大多數(shù)法治政府建設(shè)考評仍然是以政府為主導(dǎo)的內(nèi)部考評為主，雖然也引入了公眾評價(jià)機(jī)制，但無論是從考評的分值比重方面，還是社會參與程度方面，公眾評價(jià)都未達(dá)到令人滿意的水平，其考核結(jié)果往往反映不出依法行政工作的真實(shí)情況，也發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果。另一方面，有些地方的法治政府建設(shè)考評雖然與政府績效考核掛鉤，比例也在逐年增加，但是總體來說，法治政府建設(shè)考評仍然是重成績、輕應(yīng)用，考評結(jié)果也尚未在社會公開，甚至未在政府內(nèi)部公開。

二

針對上述法治政府建設(shè)過程中的突出問題，我們認(rèn)為，要進(jìn)一步建設(shè)法治政府，就應(yīng)該做到：

第一，進(jìn)一步增強(qiáng)公務(wù)員依法行政意識和能力，并使其成為全社會學(xué)法、尊法、守法、用法的示范和表率。一是加強(qiáng)公務(wù)員依法行政意識的培養(yǎng)。學(xué)法的內(nèi)容不僅僅是對法律條文的學(xué)習(xí)和把握，更應(yīng)當(dāng)從法律理念、法治信仰等方面著手，力求使行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部深入全面理解法律權(quán)威，樹立正確的法治觀念，并在工作中學(xué)法、用法、懂法、守法。二是加強(qiáng)對公務(wù)員依法行政能力的培養(yǎng)。依法行政觀念解決的是行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政的認(rèn)識問題，還停留在抽象靜態(tài)階段，依法行政的實(shí)現(xiàn)還需要行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)法律解決行政實(shí)際問題的行為能力得到明顯增強(qiáng)，使其善于運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，能夠依法妥善處理各種社會矛盾。實(shí)踐表明，公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的高低直接影響一個地區(qū)依法行政的水平。

第二，著力提高立法質(zhì)量，為法治政府建設(shè)提供完備的制度建設(shè)。為了防止政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化傾向，一是應(yīng)當(dāng)在立法程序上進(jìn)行更多探索和改革，例如，立法論證制度、立法起草機(jī)制、立法咨詢顧問機(jī)制、人大代表和政協(xié)委員參與立法的形式、公眾參與立法的方式、更好發(fā)揮專家學(xué)者作用等等；二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對法規(guī)、規(guī)章的清理和效果評估，使立法符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，符合人民群眾的切身需要，也切實(shí)增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性。

第三，完善行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為。要把法律的實(shí)施擺到更加突出的位置。一是進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，合理界定各部門的執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，特別是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法的層級，提高基層執(zhí)法的能力。二是嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)執(zhí)法評議考核，評議考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據(jù)。同時(shí)，還要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍管理，建立行政執(zhí)法人員個人信息數(shù)據(jù)庫，堅(jiān)持持證上崗制度，嚴(yán)禁無證執(zhí)法；堅(jiān)持動態(tài)法律培訓(xùn)，切實(shí)提高行政執(zhí)法素質(zhì)。

第四，加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制工作隊(duì)伍。因此，從整體上提高依法行政能力，必須加強(qiáng)對政府法制隊(duì)伍的整體規(guī)劃和培養(yǎng)，特別是要充分認(rèn)識基層法治政府建設(shè)的必要性與重要性，加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，適當(dāng)增加人員編制，不斷提高人員素質(zhì)，減輕基層法制部門的非專業(yè)工作負(fù)擔(dān)，使法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格、編制和人員配備情況與其承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)，使政府法制機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮在推進(jìn)法治政府建設(shè)工作中擔(dān)負(fù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)等作用。

第五，推動法治政府考評體系建設(shè)，為法治政府建設(shè)確定量化指標(biāo)。在科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)、建立細(xì)致可行的法治政府建設(shè)考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮考評的導(dǎo)向作用、強(qiáng)化考評的嚴(yán)肅性并提高考評的實(shí)效性。一方面，通過提升公眾評價(jià)比重，引入第三方考評機(jī)制，借助全社會力量推動法治政府建設(shè)工作，客觀公正地對法治政府建設(shè)作出評價(jià)。另一方面，要切實(shí)提高考評的結(jié)果應(yīng)用力度?？己私Y(jié)果由該第三方機(jī)構(gòu)向社會公開。外在的社會壓力對地方政府及其部門依法行政的觀念和能力無疑是一種巨大的考驗(yàn)；堅(jiān)持賞罰分明、獎懲并舉，對推進(jìn)依法行政工作不力的部門，要動真格、嚴(yán)肅追究部門一把手的責(zé)任。