陳 輝

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

一、問題的提出：地方政府政策執(zhí)行力弱化的現(xiàn)實(shí)困境

“執(zhí)行力”這一概念最早出現(xiàn)于行政法學(xué)領(lǐng)域，指某項(xiàng)具體行政行為予以執(zhí)行的強(qiáng)制效力和法律效力。我國(guó)學(xué)者把執(zhí)行力概念引入政策科學(xué)實(shí)踐領(lǐng)域，形成了政策執(zhí)行力這一術(shù)語(yǔ)。對(duì)于“政策執(zhí)行力”這一概念，不同的學(xué)者有不同的定義，但是主流的觀點(diǎn)都傾向于用“政策執(zhí)行的能力和效力”來(lái)加以解釋，這種定義較好地解釋了公共政策執(zhí)行力的基本內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)具有研究的可行性，且基本上符合學(xué)術(shù)界對(duì)政策執(zhí)行研究的主導(dǎo)思想。實(shí)際上政策執(zhí)行力是從內(nèi)在意志到外在行動(dòng)、由自身行為到公眾形象所構(gòu)成的政府張力系統(tǒng)，是指公共政策執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，在執(zhí)行公共政策的過程中展現(xiàn)出來(lái)的政策執(zhí)行意志力、政策執(zhí)行規(guī)劃力、政策執(zhí)行組織力、政策執(zhí)行文化力和政策執(zhí)行公信力組成的復(fù)雜系統(tǒng)。就我國(guó)現(xiàn)階段的情況而言，我國(guó)地方政府政策執(zhí)行力的梗阻主要包括：上有政策、下有對(duì)策；曲解政策，為己所用；擴(kuò)大執(zhí)行，搞“土政策”；消極執(zhí)行，機(jī)械執(zhí)行。

二、整體性治理：地方政府政策執(zhí)行力研究的新范式

1.整體性治理理論的緣起、理論觀點(diǎn)

隨著社會(huì)生活秩序的變遷以及西方政府改革向縱深方向發(fā)展，20世紀(jì)70年代末，西方各國(guó)先后進(jìn)行以“政府再造”、“分權(quán)化政府”、“民營(yíng)化政府”為內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，新公共管理理論日漸式微，在實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的局限性與弊端（新公共管理的濫觴導(dǎo)致的基層治理的“碎片化”和“分散化”問題）愈發(fā)明顯，遭受到越來(lái)越廣泛的批判與質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代末，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂?、帊卻克·登力維提出整體性治理理論，既是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落以及新公共管理運(yùn)動(dòng)所造成的碎片化和分散化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，也是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的復(fù)興。這一理論因其強(qiáng)大的理論解釋力與富有實(shí)踐的指導(dǎo)性而備受關(guān)注，“可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論”［1］。

根據(jù)佩里·?？怂沟亩x，所謂整體性治理就是“以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和整合，不斷從‘分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式”［2］。其主要理論觀點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

（1）公共利益作為基本的價(jià)值取向。

整體性治理注重公民導(dǎo)向理念，強(qiáng)調(diào)“將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目”［3］，以“公共問題的有效解決”作為政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，“通過集中、恒穩(wěn)的管理為社會(huì)提供整體、連貫的公共服務(wù)，確保滿足公民的需求”［4］，追求實(shí)現(xiàn)公共問題的合作、良性治理，增進(jìn)公共價(jià)值，使公共利益得到良好的實(shí)現(xiàn)。

（2）結(jié)構(gòu)關(guān)系的重塑。

整體性治理一改新公共管理運(yùn)動(dòng)濫觴導(dǎo)致的分散、競(jìng)爭(zhēng)性組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的沉疴，主張建立起權(quán)威化、合作性的結(jié)構(gòu)關(guān)系。與新公共管理運(yùn)動(dòng)也有所不同，它強(qiáng)調(diào)重新建立起政府的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，擯棄無(wú)政府主義；以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化作為追求目標(biāo)，“對(duì)功能相近或相同的機(jī)構(gòu)、部門和組織進(jìn)行重新整合”［5］，實(shí)行大部門式治理；整體性治理的基本旨意強(qiáng)調(diào)各治理主體間的合作共治，推進(jìn)面向治理層級(jí)、治理功能以及公私部門的三大治理面向?qū)用嫔先〉靡恢滦裕七M(jìn)政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督四種整體性治理的關(guān)鍵活動(dòng)的整合，擴(kuò)大公共事務(wù)的治理范圍和強(qiáng)化治理的持續(xù)性。

（3）整體性運(yùn)作。

整體性治理理論立足于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間與部門之間的整體性運(yùn)作，為公眾提供“一站式”的公共服務(wù)。對(duì)此，整體性治理十分重視信任、責(zé)任感和制度化，以在主體間建立信任、培育責(zé)任感以及制度化規(guī)范推進(jìn)治理的整體性；主張?jiān)诨?dòng)的信息搜集與供給基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而使治理主體對(duì)復(fù)雜的公共問題有個(gè)整體的把握而促進(jìn)治理主體決策的科學(xué)化；明確公共利益的核心位置，建構(gòu)治理各個(gè)主體的目標(biāo)與總目標(biāo)，跨越組織邊界，整合各自獨(dú)立的稀缺資源，解決公共問題。

（4）注重信息技術(shù)的運(yùn)用。

整體性治理強(qiáng)調(diào)，通過利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化，通過精簡(jiǎn)政府管制層次、基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的整合，從而在某些敏感的政策領(lǐng)域制止多重管理現(xiàn)象。在登力維看來(lái)，“政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。”［6］數(shù)字化時(shí)代下現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展極大地推動(dòng)了政府的電子化改革，使得傳統(tǒng)政府上下層級(jí)之間、部門與部門之間、政府與社會(huì)之間的關(guān)系得以編織成一張治理公共問題的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化轉(zhuǎn)型，密切了各個(gè)主體間的聯(lián)系，運(yùn)行流程更加緊密。所以，強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向理念、組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的整合、整體性運(yùn)作與無(wú)縫隙服務(wù)的整體型政府運(yùn)作圖式在技術(shù)手段上極為重視信息技術(shù)的運(yùn)用。

2.整體性治理與地方政府政策執(zhí)行力的理論契合

整體性治理是針對(duì)新公共管理的濫觴而提出的治理理論，由于新公共管理帶來(lái)了“碎片化”的局面，進(jìn)而造成地方政府政策執(zhí)行力困乏，運(yùn)用整體性治理理論實(shí)現(xiàn)地方政府政策執(zhí)行力提升研究具有一定的適切性。

（1）價(jià)值觀念契合。

傳統(tǒng)官僚制的弊病在于過于追求機(jī)械效率而致使公務(wù)員的“非人格化”、制度僵化遵守、程序重復(fù)繁瑣。整體性治理的價(jià)值譜系正是在于一改政府本位的沉疴：整體性治理把“公共問題的解決”作為邏輯起點(diǎn)，“通過集中、恒穩(wěn)的管理為社會(huì)提供整體、連貫的公共服務(wù)，確保滿足公民的需求”［7］。由此可見，以公民為導(dǎo)向、追求公共利益是整體性治理的價(jià)值內(nèi)核。這種價(jià)值導(dǎo)向與地方政府政策執(zhí)行力提升研究具有適切行。毋容置疑，公共政策的執(zhí)行是政府實(shí)現(xiàn)管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)職能的主要手段，具有無(wú)可爭(zhēng)議的“公共性”特征，都是為了滿足公眾需求、追求公共利益的最大化。只有樹立起“滿足公民需求、追求公共利益”的價(jià)值導(dǎo)向觀念，才能為地方政府政策執(zhí)行力提升找到恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)。

（2）研究方法契合。

整體性治理理論是對(duì)新公共管理的濫觴導(dǎo)致的基層治理的“碎片化”和“分散化”問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是對(duì)個(gè)體主義方法的反思，對(duì)合作理論和整體主義思維方式的復(fù)興。事實(shí)證明，迪爾凱姆的整體主義方法是兼具深刻解釋力與廣泛適用性的社會(huì)科學(xué)研究方法?？梢哉f，整體性治理在某種程度上復(fù)興了整體主義的研究，它強(qiáng)調(diào)要擯除“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化思維，而要在協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任的系統(tǒng)思維中探索治理的新路徑。這種整體性研究方法對(duì)地方政府政策執(zhí)行力提升研究具有深刻的方法論啟示。地方政府政策執(zhí)行力是一個(gè)涉及府際關(guān)系、政府職能、制度規(guī)范、文化氛圍、標(biāo)的群體等多方面的系統(tǒng)工程。那種“只見樹木、不見森林”的研究是妨礙地方政府政策執(zhí)行力研究發(fā)展的重要因素。只有以一種整體性思維進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，才能使地方政府政策執(zhí)行力研究和思考更系統(tǒng)、設(shè)計(jì)更周全、方法更前瞻。

（3）治理框架契合。

作為反思與批判新公共管理范式的新型理論，整體性治理對(duì)公共治理框架作了深刻的闡釋。整體性治理認(rèn)為，公共治理應(yīng)通過重新整合功能來(lái)實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值與公共利益，并試圖構(gòu)建一個(gè)以治理層級(jí)整合為高、治理功能整合為寬、公私部門整合為長(zhǎng)的長(zhǎng)方體治理結(jié)構(gòu)模型（如圖一）。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理涉及四大治理“作為”，即政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督四種活動(dòng)作為的整合［8］。這些“作為”的整體性運(yùn)作要求在三大治理“面向”上取得一貫性:一是面向治理層級(jí)的整合（Y軸），將不同層次的治理或同一層次的治理進(jìn)行整合，比如中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)之間，地方機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門之間的治理整合，所需整合的層級(jí)越多y值越大；二是面向治理功能的整合（X軸），在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，也可以在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，比如公共政策的有效執(zhí)行涉及財(cái)政、人事、行政部門的整合，所需整合的功能越多x值越大；三是面向公私部門的整合（Z軸），即整合可以在公共部門內(nèi)進(jìn)行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行，所需整合的部門越多z值越大。坐標(biāo)點(diǎn)A（x，y，z）為任意治理目標(biāo)?？梢?，整體性治理在處理政府內(nèi)部關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系上有著明確的指向，就是通過功能整合建構(gòu)起有效的公共治理框架。

整體性治理倡導(dǎo)的功能整合型治理框架與地方政府政策執(zhí)行力研究存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，具有高度的適切性。將任意一個(gè)復(fù)雜且棘手的政策目標(biāo)（公民需求）置于圖一的整體性治理長(zhǎng)方體治理結(jié)構(gòu)中，經(jīng)過政策執(zhí)行層級(jí)間（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府）、政策執(zhí)行部門間（財(cái)政、規(guī)劃、行政、人事等功能）、政策執(zhí)行所需公私部門間的整合即可得到圖二——整體性治理框架下地方政府政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)模型。顯而易見，圖二中政策目標(biāo)A（x，y，z）的實(shí)現(xiàn)必須通過多種時(shí)空結(jié)構(gòu)、多種方式、多方參與，在各個(gè)治理層級(jí)、職能、公私部門之間進(jìn)行整體性運(yùn)作，將各個(gè)分散部分整合成一個(gè)整體，才能實(shí)現(xiàn)整體回應(yīng)公眾需求的目標(biāo)?？梢哉f，這一整體性運(yùn)作過程中政府功能是決定政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素，政府政策執(zhí)行力的強(qiáng)弱歸根結(jié)底指向政府整體功能的發(fā)揮。因此，為了使政策執(zhí)行更為有效，就必須準(zhǔn)確定位治理政策目標(biāo)所需要整合各方力量的具體時(shí)空結(jié)構(gòu)位置（合理確定實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需的整合結(jié)構(gòu)點(diǎn)A（x，y，z）在長(zhǎng)方體治理結(jié)構(gòu)模型中的位置，正確整合政府層級(jí)功能、內(nèi)部功能、政府與社會(huì)的功能，才能把準(zhǔn)地方政府政策執(zhí)行力研究的邏輯，從根本上找到提升政府政策執(zhí)行力的路徑。

圖一：整體性治理長(zhǎng)方體治理結(jié)構(gòu)模型

圖二：整體性治理框架下政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)模型

三、小結(jié)

作為新型的公共治理研究途徑與分析框架，整體性治理不僅揭示了公共治理的內(nèi)在邏輯，而且反映了未來(lái)公共治理的趨勢(shì)，由于整體性治理理論與地方政府政策執(zhí)行力研究之間價(jià)值觀念的契合、研究方法的契合和治理框架的契合，可以為地方政府政策執(zhí)行力提升提供借鑒與思路啟發(fā)。

［1］［3］彭錦鵬.全觀型治理與制度化治理：理論策略［J］.政治科學(xué)論叢（臺(tái)灣），2005，（23）：63，76.

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［4］［7］彭輝安．困境與出路：我國(guó)跨域危機(jī)治理治理的現(xiàn)狀考察---以整體性治理為視角［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（4）：24，24.

［5］曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.25-27.

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