孫茜

近年來(lái)，隨著政府信息的公開(kāi)化、透明化，三公經(jīng)費(fèi)成為公眾關(guān)注的話題。筆者從行政事業(yè)單位審計(jì)監(jiān)督角度出發(fā)簡(jiǎn)要分析三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)所暴露出的問(wèn)題和不足，提出針對(duì)性的建議，以期提高行政事業(yè)單位的管理效益，提高財(cái)政資金使用的合理性。

三公經(jīng)費(fèi)是指財(cái)政撥款支出安排的出國(guó)（境）費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在2013年政府工作報(bào)告中，三公經(jīng)費(fèi)躍然紙上，成為了歷屆政府工作報(bào)告中首提的一個(gè)名詞。與此同時(shí)各地區(qū)各部門也相繼公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)，接受輿論和公眾的監(jiān)督。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年北京市市級(jí)部門三公經(jīng)費(fèi)等一般性支出壓縮1.27億元；重慶市市級(jí)三公經(jīng)費(fèi)壓縮25%；河北省省直機(jī)關(guān)三公經(jīng)費(fèi)支出比上年壓減6%左右；浙江省三公經(jīng)費(fèi)支出下降15%；福建省三公經(jīng)費(fèi)支出下降13.5%；西藏自治區(qū)三公經(jīng)費(fèi)支出下降25%；陜西省省級(jí)部門三公經(jīng)費(fèi)支出下降11.3%；青海省省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)壓減5%；河南省省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)壓減12.2%；甘肅省壓縮三公經(jīng)費(fèi)20%以上；遼寧省省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)支出同比下降17%；寧夏回族自治區(qū)公務(wù)接待下降35%。此外，多地政府表態(tài)在2014年要對(duì)三公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)一步壓縮。

從民眾的角度來(lái)看，限制三公經(jīng)費(fèi)支出的成效也是顯而易見(jiàn)的——不少公款消費(fèi)場(chǎng)所因客源寥寥都在平民化，鋪張浪費(fèi)得到了遏制。但個(gè)別地區(qū)和部門的看似完美的數(shù)據(jù)，使公眾有了懷疑和猜測(cè)。如某國(guó)家部委決算數(shù)據(jù)中，2011年公務(wù)接待費(fèi)支出是31.71萬(wàn)元，2012年是14.59萬(wàn)元。而在該部委2013年預(yù)算中，這項(xiàng)支出被進(jìn)一步縮減為13.95萬(wàn)元。該部委此項(xiàng)支出的注釋是對(duì)外合作與交流發(fā)生的接待支出，包括會(huì)場(chǎng)租賃費(fèi)、工作餐費(fèi)等。透過(guò)這些少得可憐的支出，公眾一方面看到的是壓縮三公經(jīng)費(fèi)決心和力度，另一方面是對(duì)數(shù)字真實(shí)性的擔(dān)憂。在當(dāng)前物價(jià)水平下，一年十幾萬(wàn)元的公務(wù)接待費(fèi)對(duì)于某些省內(nèi)的二級(jí)預(yù)算單位尚且緊巴巴，更何況是業(yè)務(wù)量、接待量遠(yuǎn)超地方的國(guó)家部委。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政公開(kāi)特別是公務(wù)支出公開(kāi)的透明度非常高。在我國(guó)，自2003年審計(jì)風(fēng)暴以來(lái)，政府多是重點(diǎn)項(xiàng)目資金和民生資金的使用。而三公經(jīng)費(fèi)則是在2011年才由國(guó)務(wù)院首先提出，各地區(qū)各部門逐年逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)的。其歷時(shí)較短，目前僅僅停留在公開(kāi)的層面上，審計(jì)監(jiān)督的力度不夠，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也鮮見(jiàn)整改措施。隨著中央改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)，勤儉節(jié)約已成為政務(wù)活動(dòng)的基本要求。在這種形式下各類形式的公務(wù)消費(fèi)都在不斷削減，但也存在著一定的問(wèn)題：

一是模糊三公經(jīng)費(fèi)的界限和統(tǒng)計(jì)口徑。目前已經(jīng)公布的諸多數(shù)據(jù)中，有的部門數(shù)據(jù)包含了直屬機(jī)構(gòu)的開(kāi)支，有些則只包括本機(jī)關(guān)的開(kāi)支。此外，目前統(tǒng)計(jì)的三公經(jīng)費(fèi)支出，主要是財(cái)政撥款中的三公經(jīng)費(fèi)支出。而事業(yè)收入、非稅收入中用于三公經(jīng)費(fèi)的部分并不在統(tǒng)計(jì)范疇。

二是將三公經(jīng)費(fèi)的支出列支項(xiàng)目，擠占項(xiàng)目支出。目前三公經(jīng)費(fèi)支出原則上控制在各部門的預(yù)算數(shù)，管理較嚴(yán)格。但有些部門特別是科研部門、基建部門每年都會(huì)獲得大量的項(xiàng)目資金。個(gè)別部門就在資金預(yù)算不細(xì)、管理也相對(duì)松散的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上做文章，將部分出國(guó)經(jīng)費(fèi)、公車運(yùn)行費(fèi)以及公務(wù)招待費(fèi)列支到項(xiàng)目中，擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。這幾年，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于招待、購(gòu)買汽車等情況在項(xiàng)目審計(jì)中也時(shí)有被查出。

三是轉(zhuǎn)移列支。有的部門下屬單位較多，將一些超標(biāo)準(zhǔn)列支的，不方便在本級(jí)列支的三公經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到下級(jí)單位列支。先以撥款形式給下屬單位撥付相關(guān)經(jīng)費(fèi)，再在下屬單位列支相關(guān)費(fèi)用。

四是改頭換面，混淆科目。部分部門將原本屬于三公經(jīng)費(fèi)支出范圍的發(fā)票換成辦公用品、培訓(xùn)費(fèi)發(fā)票，將三公經(jīng)費(fèi)改換成其他科目列支。

五是從賬外賬中列支三公經(jīng)費(fèi)。賬外賬又稱小金庫(kù)，個(gè)別單位私設(shè)小金庫(kù)，就是為了這些超標(biāo)“不宜下賬”支出。

由此可見(jiàn)三公經(jīng)費(fèi)也不應(yīng)再局限于簡(jiǎn)單的“曬數(shù)字”。比公開(kāi)進(jìn)度更重要的是這些數(shù)字的本身價(jià)值。所以提高財(cái)政資金的使用績(jī)效成為政府部門目前提到最多的話題，而公眾最關(guān)心的也從政府“花了多少錢”變成“怎么花”、“應(yīng)該不應(yīng)該花”。在這種情況下，三公經(jīng)費(fèi)的審計(jì)和監(jiān)督成為了對(duì)財(cái)政資金使用情況檢查的工作重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，針對(duì)三公經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，審計(jì)部門在相關(guān)的審計(jì)過(guò)程中應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)。充分關(guān)注“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編報(bào)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算效果等各個(gè)環(huán)節(jié)，完善三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使之更加經(jīng)濟(jì)化、合理化和標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于預(yù)算數(shù)與上年決算數(shù)實(shí)際列支數(shù)與預(yù)算數(shù)、差距較大的情況應(yīng)予以關(guān)注，了解差距較大的原因。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目資金的審計(jì)。目前在財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的要求下，專項(xiàng)資金的預(yù)算逐步細(xì)化。審計(jì)部門在執(zhí)行項(xiàng)目審計(jì)的過(guò)程中，應(yīng)特別關(guān)注被審計(jì)單位項(xiàng)目資金管理制度是否完善、項(xiàng)目資金支出方向和數(shù)額是否和預(yù)算相一致、是否做到專款專用，有沒(méi)有超支三公經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目資金的情況。

三是在審計(jì)部門支出時(shí)，對(duì)該部門下屬單位進(jìn)行延伸審計(jì)。對(duì)于一些下屬單位多、管理鏈條長(zhǎng)的部門，審計(jì)部門在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)適當(dāng)開(kāi)展下屬單位延伸審計(jì)來(lái)揭露主管部門存在的問(wèn)題。根據(jù)主管部門的撥款情況延伸到相關(guān)使用部門，檢查其資金使用流向，看有無(wú)承擔(dān)上級(jí)部門超標(biāo)三公經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為。

四是審查各項(xiàng)支出是否按照會(huì)計(jì)制度的規(guī)定進(jìn)行了記賬和反映。目前，在我國(guó)的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位全面已全面實(shí)施政府采購(gòu)，其日常所需設(shè)備、耗材和服務(wù)大多數(shù)都在政府采購(gòu)范圍內(nèi)。因此，在審計(jì)過(guò)程中不妨從政府采購(gòu)執(zhí)行情況入手，重點(diǎn)檢查在政府采購(gòu)范圍內(nèi)而未執(zhí)行政府采購(gòu)的列支。預(yù)算部門零余額賬戶的使用也在逐步規(guī)范化，資金用途不能混淆，去向也更加清晰，并且該賬戶和審計(jì)部門聯(lián)網(wǎng)，不僅加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)預(yù)算部門資金的監(jiān)管，也方便了審計(jì)部門的監(jiān)督。此外，財(cái)政部門對(duì)各部門培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等科目列支情況要求進(jìn)一步細(xì)化，比如培訓(xùn)費(fèi)列支需提供人次等數(shù)據(jù)，會(huì)議費(fèi)列支需要提供會(huì)議相關(guān)資料、出席人數(shù)、簽到記錄等。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)對(duì)比數(shù)量金額相關(guān)數(shù)據(jù)，檢查其是否有將三公經(jīng)費(fèi)改頭換面轉(zhuǎn)換成其他科目列支的情況。

五是加大小金庫(kù)的專項(xiàng)治理力度。近年來(lái)，財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門不斷下大力度打擊小金庫(kù)行為。各預(yù)算單位所使用的銀行賬戶均需通過(guò)財(cái)政部門的審批、登記，對(duì)不符合規(guī)定的賬戶進(jìn)行清理銷戶。小金庫(kù)的清理加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)預(yù)算單位資金使用的控制，對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的管理無(wú)疑也是一大利好消息。在這種形式下，也不排除個(gè)別部門頂風(fēng)作案，以現(xiàn)金、個(gè)人存折等方式設(shè)立小金庫(kù)以列支超標(biāo)的三公經(jīng)費(fèi)。因此，審計(jì)部門在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)關(guān)注被審計(jì)單位收支中的異常情況，看有無(wú)設(shè)立小金庫(kù)以掩蓋其不合理支出的情況。

三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)僅僅是一個(gè)開(kāi)始。在已經(jīng)公開(kāi)的數(shù)據(jù)當(dāng)中，個(gè)別地區(qū)、部門數(shù)目偏高的，被認(rèn)為花費(fèi)大，數(shù)目偏低的又飽受質(zhì)疑。公眾和輿論關(guān)注的已經(jīng)不僅僅是數(shù)目字的本身和降低了多少百分點(diǎn)。大家更關(guān)心的是財(cái)政資金使用的合理性，數(shù)目多不代表支出不合理，數(shù)目少也未必都是合理支出。因此開(kāi)展三公經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提高財(cái)政資金使用績(jī)效是當(dāng)務(wù)之急。下一步國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范三公經(jīng)費(fèi)的管理，對(duì)三公經(jīng)費(fèi)審計(jì)中暴露出來(lái)的違紀(jì)違法行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)和整改。

（作者單位：天津藝術(shù)職業(yè)學(xué)院）