佟慶　周劍　張文婷

2014年1月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于組織開展重點企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報告工作的通知》，提出了實行重點企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報送制度的要求，開展溫室氣體排放報告的責任主體為2010年溫室氣體排放達到13000噸二氧化碳當量或綜合能源消費總量達到5000噸標準煤的企（事）業(yè)單位，由省級應(yīng)對氣候變化主管部門確定本地報告主體的具體名單并匯總上報。因此，如何在省級和國家層面建立企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報送制度，成為了一項亟待解決的問題。

一、制度屬性

目前我國各級政府部門涉及企業(yè)經(jīng)濟、能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計和溫室氣體排放報告的制度屬性可分為兩大類，即直接報送制度和第三方盤查制度。

（一）直接報送制度

直接報送制度又可進一步分為完全意義上的直接報送和結(jié)果數(shù)據(jù)直接報送兩類。

1、完全意義上的直接報送制度

從國內(nèi)外已有經(jīng)驗看來，最具可靠性和公平性的是完全意義上的直接報送制度，即首先由主管部門委托專門機構(gòu)開發(fā)出統(tǒng)計報告的一系列標準、指南、技術(shù)規(guī)范文件和直接報送系統(tǒng)軟件，相關(guān)企業(yè)按要求填報原始數(shù)據(jù)；由系統(tǒng)內(nèi)嵌的公式和鏈接自動計算并生成目標數(shù)據(jù)的報表；在生成初步結(jié)果報表之后的一定期限內(nèi)，由各級主管部門或被授權(quán)的第三方機構(gòu)進行審核；通過審核之后，形成最終報表。

目前，我國已實施的完全意義上的直接報送制度主要包括：

（1）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的網(wǎng)上直報

主管部門是國家統(tǒng)計局，已實現(xiàn)了國家、省、市、區(qū)縣統(tǒng)計局的聯(lián)網(wǎng)，各級統(tǒng)計局具有不同的數(shù)據(jù)查看和審核權(quán)限，報送頻率包括年報、半年報、季度報、月報等。

（2）重點用能單位能源利用狀況報告

主管部門是省、自治區(qū)、直轄市管理節(jié)能工作的部門。例如北京市的節(jié)能主管部門是北京市發(fā)改委，已實現(xiàn)了北京市轄區(qū)內(nèi)將近600家重點用能單位的能源數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報，北京市節(jié)能環(huán)保中心得到北京市發(fā)改委的授權(quán)，進行能源數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報的審核工作，報送頻率是年報。報告的指標定義與國家的統(tǒng)計標準保持了一致性，但由于主管部門不同，采用獨立的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，報表形式也與統(tǒng)計直報系統(tǒng)不盡相同。

（3）溫室氣體排放網(wǎng)上直報

目前全國7個碳排放權(quán)交易試點地區(qū)中的北京市和上海市均已成功建立并使用了企業(yè)級別的溫室氣體排放網(wǎng)上直報制度。其中，北京市對用于確定重點排放單位（經(jīng)初步核算二氧化碳排放量年平均值在1萬噸以上的排放單位）既有設(shè)施二氧化碳排放配額分配基數(shù)的2009—2012年歷史數(shù)據(jù)，以及接受配額核定的2013年、2014年、2015年數(shù)據(jù)，均采用網(wǎng)上直報制度，是目前為止我國報告年份覆蓋得最為完全的企（事）業(yè)單位溫室氣體排放網(wǎng)上直報制度；上海市是全國最早開市的碳排放權(quán)交易試點地區(qū)，可能由于受到時間所限，僅對2012年的歷史數(shù)據(jù)以及接受配額核定的2013年、2014年、2015年數(shù)據(jù)進行網(wǎng)上直報，對于2009—2011年的歷史排放數(shù)據(jù)則采用第三方盤查制度。

北京市碳排放權(quán)交易試點的主管部門是北京市發(fā)改委，報送頻率是年報，納入的重點排放單位接近500家，選聘了包括中國質(zhì)量認證中心在內(nèi)的第一批15家第三方核查機構(gòu)。“北京市節(jié)能降耗及應(yīng)對氣候變化數(shù)據(jù)填報系統(tǒng)”于2013年上半年開始試運行，大多數(shù)重點排放單位都在2013年9月前完成了2009—2012年歷年數(shù)據(jù)的初次填報，并于2014年3月底前完成了2013年數(shù)據(jù)的初次填報；各重點排放單位完成二氧化碳排放報告的初次報送后，由北京市發(fā)改委指定的第三方核查機構(gòu)開展核查工作，形成第三方核查報告；經(jīng)第三方核查后，重點排放單位按照核查意見，對初次填報數(shù)據(jù)進行修正和補充；再經(jīng)自動化的系統(tǒng)數(shù)據(jù)比對及專家抽查確認無誤后，形成最終的“核查填報”數(shù)據(jù)報表和報告。截至2014年6月，北京市重點排放單位100%都完成了核查填報工作。

上海市碳排放權(quán)交易試點覆蓋了將近200家企業(yè)，僅對2012年以來的溫室氣體排放數(shù)據(jù)進行網(wǎng)上直報，主管部門是上海市發(fā)改委，報送頻率是年報，已開發(fā)和運行了“上海市碳排放報告直報系統(tǒng)”，試點企業(yè)填報2012年度數(shù)據(jù)的截止日期是2013年3月15日，上海市發(fā)改委按照規(guī)定對各試點企業(yè)報送的《企業(yè)2012年碳排放狀況報告》進行了書面審核。上海市發(fā)展改革委于2014年1月中旬印發(fā)了《關(guān)于報送本市碳排放交易試點企業(yè)2013年碳排放狀況報告的通知》，要求相關(guān)單位按時報送2013年度碳排放報告；組建了專門工作小組，對各試點企業(yè)在碳排放報告和報送中遇到的問題進行技術(shù)指導(dǎo)和政策咨詢，并根據(jù)工作時間節(jié)點和推進情況，通過電話、郵件、書面通知等形式提醒、督促各單位按時提交報告。截至2014年3月31日，上海市全部碳排放交易試點企業(yè)都按時提交了企業(yè)2013年度碳排放報告，報告工作完成率達到100%。

2、結(jié)果數(shù)據(jù)直接報送制度

天津市的碳排放權(quán)交易試點建設(shè)初期曾嘗試使用這種溫室氣體排放報告制度，即首先由主管部門委托專門機構(gòu)開發(fā)出企業(yè)溫室氣體排放核算與報告的方法學(xué)指南，而后要求納入試點的企業(yè)按照方法學(xué)指南各自核算其排放量，編寫企業(yè)溫室氣體排放報告，提交給主管部門。由于各企業(yè)對于方法學(xué)指南的理解有偏差，提交的溫室氣體排放報告結(jié)果普遍存在問題和錯誤，因此天津市發(fā)改委最終放棄了這種報告制度，轉(zhuǎn)而采用第三方盤查制度。

（二）第三方盤查制度

上海市對于碳排放權(quán)交易試點納入企業(yè)在2009—2011年的歷史排放數(shù)據(jù)采用第三方盤查制度，即首先由主管部門委托專門機構(gòu)開發(fā)出企業(yè)溫室氣體排放核算與報告的方法學(xué)指南；而后選聘一批第三方盤查機構(gòu)，按照方法學(xué)指南要求分別核算納入試點的企業(yè)在2009—2011年歷年的排放量，出具盤查報告，提交給主管部門。

由于第三方盤查制度可以避免直報系統(tǒng)的開發(fā)成本，籌備期也遠遠短于直報制度，因此目前天津、湖北等試點地區(qū)也傾向于采用這種溫室氣體排放報告制度。

從國際經(jīng)驗來看，第三方盤查制度比較適用于大中型企業(yè)摸清自身的能源利用狀況和溫室氣體排放情況，通過提高管理水平而實現(xiàn)其自愿的節(jié)能減排目標。然而，如果把第三方盤查制度應(yīng)用到真金白銀的碳排放權(quán)交易體系之中，會出現(xiàn)一個突出的問題，就是如何防止第三方盤查機構(gòu)受到利益驅(qū)使而徇私舞弊。

二、建立溫室氣體直報制度的問題和障礙分析

（一）成本較高

相對于第三方盤查制度而言，直報制度需要額外增加軟件系統(tǒng)的開發(fā)成本。由于對網(wǎng)絡(luò)安全性的要求高，還會出現(xiàn)較高的運行維護成本。

（二）系統(tǒng)建設(shè)周期長

直報系統(tǒng)的軟件開發(fā)和運行調(diào)試時間周期較長，因此相對于第三方盤查制度而言，直報制度需要經(jīng)歷一個較長的準備期。

（三）體制障礙

我國的統(tǒng)計主管部門是國家和各級地方統(tǒng)計局，節(jié)能工作的管理部門是國家發(fā)展改革委、工信部和地方各級發(fā)改委、工信廳、經(jīng)信委，溫室氣體排放報告的主管部門是國家和各級地方發(fā)改委，以上三方面都涉及能源消費數(shù)據(jù)的報送。由于部門權(quán)限問題，現(xiàn)行體制下只能分別開發(fā)報送系統(tǒng)，報表形式不統(tǒng)一，企業(yè)需要針對同一個數(shù)據(jù)進行多次填報，既是重復(fù)勞動，又容易在數(shù)據(jù)復(fù)制過程中出錯，導(dǎo)致不同部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的不一致。

（四）企業(yè)填報人員能力不足

從北京、天津等試點地區(qū)的溫室氣體排放相關(guān)數(shù)據(jù)填報情況來看，各企業(yè)填報人員的水平良莠不齊，對于各項指標的理解有偏差，原始數(shù)據(jù)填報出錯或漏報的情況時有發(fā)生。例如，北京市僅要求報告發(fā)生在本市轄區(qū)內(nèi)的能耗數(shù)據(jù)，但有些企業(yè)卻填報了其京內(nèi)京外的能耗合計數(shù)。

三、政策建議

第一，從長遠效果來看，直接報送制度可以將溫室氣體排放報告結(jié)果的主觀性和人為干預(yù)程度降至最低，也是國際通用的重點企業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和溫室氣體排放報告制度，因此，無論各碳排放權(quán)交易試點地區(qū)的初始報告制度如何，我國各級溫室氣體排放報告制度必將最終過渡至網(wǎng)上直報制度。

第二，在國家層面上應(yīng)加強頂層設(shè)計，包括提供專項資金支持網(wǎng)上直報系統(tǒng)的設(shè)計、開發(fā)和維護；加強政府各部門統(tǒng)計工作的對接，加快推進各部門統(tǒng)計信息標準化建設(shè)，整合網(wǎng)上直報系統(tǒng)資源，并建立和完善統(tǒng)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理制度和長效工作機制。

第三，定期組織對各級主管部門、企業(yè)填報人員的培訓(xùn)和能力建設(shè)活動，保證填報數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

﹝本研究受到“十二五”國家科技支撐計劃課題“國際應(yīng)對氣候變化中行業(yè)減排與市場機制中關(guān)鍵問題的支撐技術(shù)研究”（2012BAC20B03）支持﹞

（佟慶，1977年生，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院高級工程師，長期從事應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。周劍，1971年生，博士，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院講師，長期從事應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。張文婷，1981年生，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院研究人員）