鐘一銘 ，俞建軍 ，王 磊 ，王莉紅

（1.浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，310058，杭州；2.浙江省有機污染過程與控制重點實驗室，310058，杭州；3.浙江省水文局，310009，杭州；4.浙江省水利廳水資源管理中心，310009，杭州）

規(guī)劃水資源論證從源頭協(xié)調(diào)水資源與規(guī)劃目標、布局的關(guān)系，是解決區(qū)域水資源問題的有效方法，即在規(guī)劃編制初期論證工作時介入，但這也會直接影響規(guī)劃水資源論證工作量；另一方面，規(guī)劃水資源論證工作還未取得相應(yīng)的法律地位，其介入的剛性不夠，一些規(guī)劃部門和規(guī)劃單位缺乏這方面的意識，不會主動向水資源管理部門提供有關(guān)規(guī)劃編制的需求信息，往往已經(jīng)到了規(guī)劃報批階段或規(guī)劃已經(jīng)通過報批后，水資源管理部門才獲得有關(guān)信息，在“木已成舟”后，水資源論證就成為一種形式、或稱為走過場的擺設(shè)。在分析規(guī)劃水資源研究基礎(chǔ)上，本文主要研究以下問題：規(guī)劃水資源論證工作與規(guī)劃類型關(guān)系，規(guī)劃水資源論證工作介入點時機，規(guī)劃不同階段論證介入的工作重點。

一、規(guī)劃類型與水資源論證的關(guān)系

1.規(guī)劃體系

在我國規(guī)劃體系中規(guī)劃一般分為“三級”，即國家級、省級、市縣級。不同層次級別的規(guī)劃因所覆蓋的區(qū)域范圍大小存在很大差異，即規(guī)劃的尺度和精度不同，水資源論證的深度不同；不同管理部門的職能不同，所涉及的規(guī)劃主題不同，則規(guī)劃功能、規(guī)劃方法與規(guī)劃表現(xiàn)形式都有很大不同，這直接關(guān)系規(guī)劃水資源論證的重點，必須加以區(qū)別對待。目前水利部開展規(guī)劃水資源論證的重點范圍主要有：①國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及其專項規(guī)劃，②城市總體規(guī)劃及其專項規(guī)劃，③重大建設(shè)項目布局規(guī)劃，④區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，⑤行業(yè)專項規(guī)劃。

以省級規(guī)劃為例，省級規(guī)劃既要服從上位的國家級規(guī)劃中所確立的目標和布局，同時又要對下位的市縣級規(guī)劃的編制起指導(dǎo)作用，針對這類規(guī)劃水資源論證中必須考慮規(guī)劃承上啟下的功效，在省級規(guī)劃關(guān)系中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)其他類型規(guī)劃，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃次之，城鄉(xiāng)規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局規(guī)劃等規(guī)劃處于同一級別，在水資源論證過程中需要注意與上位規(guī)劃目標和布局的服從性、同位規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性和對下位規(guī)劃的指導(dǎo)性。

2.規(guī)劃類型

根據(jù)上述規(guī)劃體系中所涉及的規(guī)劃屬性、功能、水資源配置特點，可以將規(guī)劃分為戰(zhàn)略類和綜合類。

①戰(zhàn)略類。此類規(guī)劃相當于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究，內(nèi)容側(cè)重于指定區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展或行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略方針等重點，確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向和產(chǎn)業(yè)布局，以及保證戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的措施和政策。戰(zhàn)略類規(guī)劃的特點是：重視區(qū)域所處的環(huán)境和區(qū)域發(fā)展條件的分析論證；注重經(jīng)濟發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策、規(guī)劃方案實施對策、政策的研究較深入，但對于水資源利用和需求配置方面的研究較為簡略。

②綜合類。具有一定的空間定位能力，比較規(guī)范性的區(qū)域規(guī)劃。綜合策略類規(guī)劃的特點是內(nèi)容系統(tǒng)全面，既有區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究的內(nèi)容，又有各個部門、各個系統(tǒng)完整的經(jīng)濟建設(shè)空間布局規(guī)劃的內(nèi)容，對水資源的配置和使用有一定的說明，在其水資源專項規(guī)劃中內(nèi)容較為詳盡。

3.規(guī)劃特點

不同類型的規(guī)劃服務(wù)于不同社會問題和規(guī)劃問題，表現(xiàn)在規(guī)劃目標、任務(wù)內(nèi)容和功能均不同，即規(guī)劃目標指標、影響因素不同。對其進行了梳理，匯總于表1，為在開展不同規(guī)劃水資源論證時，有效建立規(guī)劃與水資源論證內(nèi)容的關(guān)系提供參考。

二、論證原理與介入點

1.論證原理

規(guī)劃水資源論證工作是水資源監(jiān)管任務(wù)中的一項重要工作。在目前尚未得到相應(yīng)的法律保障情形下，首次介入的時機以協(xié)調(diào)會為主，其他時段介入主要方式有：部門間工作聯(lián)席會、規(guī)劃編制意見征詢會、重大工程討論會、規(guī)劃評審會等。上述四種介入方式或時機，所涉及的規(guī)劃進程與規(guī)劃內(nèi)容是完全不同的，為此水資源論證的內(nèi)容和深度也隨著規(guī)劃編制的進程而逐步明確及加深。

從理論上分析，規(guī)劃水資源論證最好與規(guī)劃編制工作同步進行，通過水資源論證的專業(yè)人士，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上以規(guī)劃區(qū)域的水資源分析結(jié)果作為一個重要的約束條件納入規(guī)劃編制者所設(shè)立的空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、社會布局、設(shè)施布局的規(guī)劃目標中，對規(guī)劃中涉及的水資源取、用、退水方案進行論證，更有效地發(fā)揮“源頭控制”的功效，真正發(fā)揮水資源論證的成效，而不讓水資源論證成為規(guī)劃成果中的一件擺設(shè)；在規(guī)劃后續(xù)編制過程中，水資源論證工作必須及時地持續(xù)跟進，隨著規(guī)劃輪廓的越來越明晰，規(guī)劃對水資源需求與區(qū)域水資源約束間實現(xiàn)反饋與基本平衡，以保證地區(qū)的水資源可持續(xù)利用和地區(qū)的生態(tài)安全。

2.論證介入節(jié)點

規(guī)劃水資源論證介入需要解決兩個問題。首先，給水資源論證單位增添了大量的工作，延長了水資源論證工作的時間；其次，目前所從事水資源論證的從業(yè)人員，主要都是基于項目水資源論證的技術(shù)支撐，通常對規(guī)劃的宏觀把握技能、知識層面等都比較欠缺，對規(guī)劃的分類、功能、目標的分析到不了位，往往以建設(shè)項目水資源論證方法替代了規(guī)劃水資源論證，從而失去了規(guī)劃水資源論證的意義，存在一定的片面性和局限性。因此，為保證論證工作的進度和質(zhì)量，論證工作需要與規(guī)劃編制工作同步進行，在論證過程中不斷與規(guī)劃編制部門或單位交流信息，結(jié)合論證單位的水資源論證技能和規(guī)劃編制部門的規(guī)劃思想以達到水資源論證工作的要求。規(guī)劃的一般編制程序可分為準備階段、綱要編制階段和行政審批階段，將水資源論證工作與規(guī)劃編制工作同步對應(yīng)分析，從而可形成相應(yīng)的介入節(jié)點，見表2。

表1 規(guī)劃類型與水資源論證的內(nèi)容

三、論證介入點內(nèi)容分析

基于表2的論證介入節(jié)點矩陣列式，與表1中“需關(guān)注的主要問題”作進一步對應(yīng)分析，論證的內(nèi)容根據(jù)規(guī)劃類型和規(guī)劃編制步驟兩個方面來確定。橫向按照規(guī)劃類型，論證過程中需要服從上級規(guī)劃、協(xié)調(diào)同級規(guī)劃和指導(dǎo)下級規(guī)劃，協(xié)調(diào)好相關(guān)資料中的信息，尤其是規(guī)劃尺度與精度不同時，規(guī)劃信息的偏差問題。縱向按規(guī)劃編制的基本6個步驟，針對不同步驟論證的重點和內(nèi)容不同。對應(yīng)不同介入節(jié)點的論證要素和內(nèi)容，詳見表3。

表2 規(guī)劃水資源論證介入點

表3 規(guī)劃水資源論證介入點及論證內(nèi)容

續(xù)表

四、結(jié) 語

規(guī)劃水資源論證開展對象主要是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、行業(yè)專項規(guī)劃五類規(guī)劃。五類規(guī)劃之間存在上下位和同位規(guī)劃等級關(guān)系，在論證過程中需要把握論證目標的協(xié)調(diào)性。

規(guī)劃水資源論證工作早期介入源頭控制并與規(guī)劃編制工作同步進行是保障論證工作科學(xué)性和有效性的重要手段。水資源論證準備工作應(yīng)和規(guī)劃準備工作同時啟動，并在規(guī)劃編制過程實現(xiàn)與規(guī)劃目標的動態(tài)反饋。

不同類型規(guī)劃論證重點不同，規(guī)劃水資源論證介入點的論證內(nèi)容與規(guī)劃的類型和特點相適應(yīng)，以保障規(guī)劃形成后其發(fā)展目標、布局與水資源相適應(yīng)。

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