王曉紅

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)是深入貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)，保障和改善民生的有效形式。

一、土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村一家一戶經(jīng)營(yíng)土地已有二十多年的歷史，土地在農(nóng)民心中已經(jīng)根深蒂固，加之流轉(zhuǎn)后續(xù)保障等問(wèn)題影響和制約，土地流轉(zhuǎn)工作在開(kāi)展過(guò)程中還存在著一定的困難。一是思想不解放，影響流轉(zhuǎn)。由于多年“靠地為生”的傳統(tǒng)觀念，農(nóng)民戀土情結(jié)比較嚴(yán)重，加上近幾年國(guó)家不斷出臺(tái)各種支農(nóng)惠農(nóng)政策，土地產(chǎn)出效益日益增加，使農(nóng)民更加珍惜土地，部分農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)期限滿后，選擇了收回原有承包地自己耕種。同時(shí)，部分農(nóng)民思想保守，缺乏“闖”勁， 滿足于自己的“一畝三分地兒”，不愿從事二、三產(chǎn)業(yè)，一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)民就業(yè)難，制約流轉(zhuǎn)。由于全市工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)模還不夠，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限。加上農(nóng)民文化程度較低，創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)不強(qiáng)等因素影響，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度還比較大，農(nóng)村種植業(yè)收入仍是許多農(nóng)民家庭的主要收入來(lái)源。三是流轉(zhuǎn)不規(guī)范，阻礙流轉(zhuǎn)。目前全市土地流轉(zhuǎn)工作運(yùn)行還不夠規(guī)范，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行開(kāi)展，規(guī)范化、程序化、制度化的流轉(zhuǎn)體制還沒(méi)有完全建立。如：部分轉(zhuǎn)讓形式的土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有經(jīng)發(fā)包方批準(zhǔn)就已私下流轉(zhuǎn)、部分土地流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有報(bào)鄉(xiāng)政府備案、口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議仍然存在、土地流轉(zhuǎn)合同或協(xié)議條款不全等等。四是保障不完善，不敢流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，國(guó)家不斷加大農(nóng)村社會(huì)保障的投入，但就目前看，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制還不夠完善，保障層次仍比較低、覆蓋面還不夠大，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題，部分農(nóng)民不敢流轉(zhuǎn)土地。

二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

1、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第二，培育和發(fā)展各種類(lèi)型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。第三，建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)有序管理。

2、加強(qiáng)土地管理，夯實(shí)基礎(chǔ)。

土地流轉(zhuǎn)工作有效開(kāi)展，必須以穩(wěn)定農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制為前提，以農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為重心。為此，我們確定了“夯實(shí)基礎(chǔ)、循序漸進(jìn)”的工作思路，著重抓好土地管理的基礎(chǔ)工作。一是摸清底數(shù)，建立臺(tái)賬。我縣建立健全了規(guī)范的賬簿管理體系，即：土地資源臺(tái)帳、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)臺(tái)帳和其他承包經(jīng)營(yíng)臺(tái)帳，三者相輔相成，互為補(bǔ)充，相互制約。為全盤(pán)掌握全縣的土地?fù)碛?、分布和分配情況提供了準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)。二是清理合同，排除隱患。實(shí)際工作中，由于書(shū)面合同意識(shí)淡薄，致使書(shū)面合同少、口頭合同多；合同文本不規(guī)范、內(nèi)容不完善、權(quán)責(zé)不清晰等問(wèn)題比較明顯，在土地管理過(guò)程中留下了隱患。為此，我縣從合同簽訂入手，狠抓合同簽訂關(guān)，消除隱患。三是發(fā)放證書(shū)，明晰權(quán)屬。通過(guò)前兩項(xiàng)工作的開(kāi)展，對(duì)于臺(tái)帳規(guī)范、底數(shù)清晰、合同規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰的村屯和農(nóng)戶現(xiàn)行發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，對(duì)于不符合上述條件的村屯和農(nóng)戶暫緩發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。

3、為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度的同時(shí)，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

4、構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化服務(wù)。全縣按照“擇優(yōu)選點(diǎn)、典型示范、無(wú)償服務(wù)、便民利民”的基本原則，全面開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)的建設(shè)工作。搭建了縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，即縣級(jí)成立了土地流轉(zhuǎn)辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村級(jí)設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，確定了固定辦公場(chǎng)所、配備了流轉(zhuǎn)服務(wù)設(shè)施、明確了專人負(fù)責(zé)、健全了管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)職能。

5、政策扶持，鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是加大財(cái)政投入。農(nóng)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，為激發(fā)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)大戶從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的積極性，財(cái)政在安排農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金實(shí)行單列，并制定相應(yīng)的扶持政策。二是信貸支持。資金短缺是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大因素，金融部門(mén)本著支持新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)有效益的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，允許業(yè)主用租賃的土地上的附作物作為抵押，向銀行申請(qǐng)貸款。

6、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系

當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最大障礙便是土地依然是農(nóng)民生活的基本保障，它已不是單純的生產(chǎn)資料而成為了農(nóng)民的生活資料，因此，要推進(jìn)農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)就必須在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)建立健全社會(huì)保障制度，以代替土地對(duì)農(nóng)民的保障功能。建立健全社會(huì)保障制度就必須抓緊完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，增強(qiáng)適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力有農(nóng)民離開(kāi)土地后的安全感，健全社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)互助制度，深入推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋，從而弱化土地的保障功能。以此逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能。

（作者單位：157600黑龍江省林口縣古城鎮(zhèn)經(jīng)管站）