張炳良

【摘要】在提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化之后，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系必定要進(jìn)行相應(yīng)的變革。我國(guó)尚處在轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)問(wèn)題明顯，社會(huì)的發(fā)展觀也產(chǎn)生了變化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也持續(xù)提高。在新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)重新審視城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃；管理；一體化

目前，通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃的正確引導(dǎo)，一些中等城市的規(guī)劃建設(shè)突飛猛進(jìn)，由原來(lái)的一個(gè)中小城市正逐步發(fā)展成一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、交通方便、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中等城市。城市的健康發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃功不可沒(méi)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理對(duì)于城市發(fā)展更是發(fā)揮了非常巨大的作用，但也有不少的問(wèn)題和矛盾急待研究和解決。

一、對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展的認(rèn)識(shí)

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和規(guī)劃范圍的變革

推進(jìn)我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，首先應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃體系的變革。傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃重點(diǎn)進(jìn)行中心城區(qū)的規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃僅僅涉及到發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)、職能分工和發(fā)展方向的定位、很少進(jìn)行全縣域統(tǒng)一的規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃雖然是全縣域統(tǒng)一規(guī)劃，但由于僅僅側(cè)重于土地類型劃分，用地預(yù)測(cè)等方面，對(duì)土地利用和規(guī)劃管理方面力度不夠。因此，應(yīng)該創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，進(jìn)行覆蓋整個(gè)行政地域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，把廣大鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)納入總體規(guī)劃，擴(kuò)大規(guī)劃范圍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供規(guī)劃指導(dǎo)和用地控制，從而成為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的主要依據(jù)。

2、土地所有權(quán)和土地規(guī)劃利用的變革

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化工作，都要落實(shí)到具體的地域上進(jìn)行。在當(dāng)前城鄉(xiāng)土地所有權(quán)歸屬不同的情況下，進(jìn)行一體化規(guī)劃管理的可操作性不強(qiáng)。因此，應(yīng)該在城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，在保證土地所有權(quán)不變的前提下，土地的使用必須依照城鄉(xiāng)總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一合理的利用和管理。集約利用鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的土地資源，做到城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃地域全覆蓋，并進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地審批和監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格制止各種亂用土地和浪費(fèi)土地的集體和個(gè)人行為，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地的合理集約利用，為城市空間的外向拓展預(yù)留充足的發(fā)展空間。

3、實(shí)施城鄉(xiāng)人口一體化管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，應(yīng)該有助于人口的合理轉(zhuǎn)移和有序流動(dòng)。對(duì)行政地域內(nèi)的廣大城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一的等級(jí)劃分，確定各城鎮(zhèn)未來(lái)的人口發(fā)展規(guī)模，并制定積極的產(chǎn)業(yè)政策和配套政策，推動(dòng)人口剩余勞動(dòng)力穩(wěn)步有序地向城鎮(zhèn)和各級(jí)城市轉(zhuǎn)移。改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的按照居住地登記戶口的制度，消除戶籍歧視，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，引導(dǎo)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)的一體化。

4、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)和協(xié)作

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，能夠以全局的視角評(píng)估規(guī)劃地域各種優(yōu)勢(shì)，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，挖掘內(nèi)在潛力，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)與共生，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)系密切的產(chǎn)業(yè)體系。要立足于城鄉(xiāng)的各種資源優(yōu)勢(shì)，建立高附加值的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品和各種生產(chǎn)要素，進(jìn)行城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作互補(bǔ)與配套，構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，充分發(fā)揮各村鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，以城帶鄉(xiāng)，以工哺農(nóng)，帶動(dòng)廣大農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展。

5、引導(dǎo)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效銜接

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，就要充分考慮聯(lián)系城鄉(xiāng)的交通體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，應(yīng)該建立便捷的交通系統(tǒng)和順暢的要素流通渠道。改變以往規(guī)劃中只重視城區(qū)交通建設(shè)的現(xiàn)象，建立覆蓋城鄉(xiāng)的交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效銜接和合理利用，讓城鄉(xiāng)都能便利地享受現(xiàn)代化的成果。結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，改善廣大農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件，營(yíng)造良好的人居環(huán)境。實(shí)現(xiàn)各村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的合理配置，提高各種資源的利用效率。

6、維護(hù)農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境

進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，可以合理利用廣大農(nóng)村地區(qū)的各種生產(chǎn)要素，優(yōu)化布局農(nóng)村的工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集中處理垃圾和三廢排放，維護(hù)農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境。設(shè)應(yīng)該尊重和悉心呵護(hù)自然環(huán)境，繼承村民們尊重周邊生態(tài)環(huán)境，與之共存的傳統(tǒng)思想，在新農(nóng)村的建設(shè)中遵循落實(shí)構(gòu)建環(huán)境友好型，資源節(jié)約型社會(huì)的要求。統(tǒng)籌安排分散的鄉(xiāng)村工業(yè)，適當(dāng)集中布局，統(tǒng)一集中處理各種廢棄物和生活垃圾，維護(hù)農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的方式

要改變目前城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理體系，建立一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，需要變革原來(lái)的規(guī)劃思維，整合現(xiàn)有的各類規(guī)劃，擴(kuò)大原來(lái)規(guī)劃區(qū)考慮的地域范圍，深化各類規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局。

1、建立覆蓋城鄉(xiāng)的地域規(guī)劃系統(tǒng)

堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，改革城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，從規(guī)劃上將農(nóng)村和城市發(fā)展一起統(tǒng)籌考慮。改變目前規(guī)劃中只側(cè)重城市建成區(qū)的習(xí)慣和規(guī)劃弊端，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，并由城市政府統(tǒng)一執(zhí)行管理權(quán)，統(tǒng)籌規(guī)劃安排整個(gè)行政地域，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的一體化。積極開(kāi)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，把整個(gè)行政地域看成一個(gè)相互聯(lián)系的人地關(guān)系地域系統(tǒng)，把它作為一個(gè)整體統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化城鄉(xiāng)各種資源和生產(chǎn)要素的配置和開(kāi)發(fā)利用，規(guī)范廣大農(nóng)村地區(qū)的土地利用，實(shí)現(xiàn)土地的集約化高效化利用。要重視研究和制定有關(guān)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的各項(xiàng)政策，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)人口分布，

產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，用地布局，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特別要加強(qiáng)村鎮(zhèn)的規(guī)劃和引導(dǎo)。結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)中心村，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和人居環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)村莊整治和農(nóng)用地整理，積極進(jìn)行空心村的改造，重視城鄉(xiāng)之間的交通銜接和基礎(chǔ)設(shè)施共享，建立城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的快速通道。

2、城鄉(xiāng)土地制度適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化

在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系下，城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有，土地的開(kāi)發(fā)和利用一般可以按照規(guī)劃進(jìn)行，而鄉(xiāng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，規(guī)劃則成為強(qiáng)加的干預(yù)手段，鄉(xiāng)村建設(shè)就必然成為農(nóng)民在自己土地上自行其事地盲目建設(shè)，土地利用混亂。因此，應(yīng)進(jìn)行城鄉(xiāng)土地制度的變革和創(chuàng)新，農(nóng)村土地的使用權(quán)必須納入政府的統(tǒng)一管理框架之下，接受政府和規(guī)劃管理部門的監(jiān)督管理。農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)利用必須符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，逐步規(guī)范農(nóng)村的土地利用，實(shí)行城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一規(guī)劃管理。

3、充分引進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)

我國(guó)正處于快速城市化時(shí)期，城市建設(shè)規(guī)模浩大，對(duì)土地的需求很強(qiáng)烈，另外，農(nóng)用地亂圈亂占的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，土地利用比較混亂。GIS 和 RS 為我們提供了非常有效的技術(shù)手

段，通過(guò)地圖化和空間分析可視化的形式，為我們提供城鄉(xiāng)規(guī)劃管理所需要的快速查詢、分析、統(tǒng)計(jì)、輔助決策和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的手段和方法。因此，應(yīng)積極引進(jìn)各種先進(jìn)的科技手段，如現(xiàn)代遙感技術(shù)，地理信息系統(tǒng)技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)共享技術(shù)等，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)制止各種違反規(guī)劃的建設(shè)行為。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的智能化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化已成為必然趨勢(shì)。對(duì)于城市規(guī)劃管理的過(guò)程，要正確把握好規(guī)劃管理權(quán)下放及統(tǒng)一的聯(lián)系，完成城市規(guī)劃與管理的有效連接。

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