孔慶濤

摘 要：為了保障廣大市民的生命安全和穩(wěn)定的生活，增強(qiáng)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力和完善城市防災(zāi)體系是迫切需要開展的工作。通過對日本防災(zāi)體系的介紹，從中得到了啟示和借鑒，并對我國防災(zāi)體系的建設(shè)提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：防災(zāi)體系；日本；防災(zāi)體系建設(shè)

1 城市建設(shè)防災(zāi)體系所必要性

近年來，地震、洪水、臺風(fēng)等不可抗性災(zāi)難的頻發(fā)，使人們的生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，對社會(huì)的穩(wěn)定造成了巨大的破壞。城市作為人們生產(chǎn)生活的重要場所和空間，相應(yīng)的城市防災(zāi)體系建設(shè)就顯得非常重要。我國在城市防災(zāi)體系的建設(shè)上有了很大發(fā)展，但并沒有形成完整的體系和規(guī)劃。同時(shí)在城市規(guī)劃上對防災(zāi)工程不夠重視以及市民防災(zāi)意識的缺乏，使得城市的整體防災(zāi)減災(zāi)功能遠(yuǎn)滯后與城市建設(shè)。因此為了保障廣大市民的生命安全和穩(wěn)定的生活，增強(qiáng)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力和完善城市防災(zāi)體系是迫切需要開展的工作。

2 國內(nèi)外防災(zāi)體系建設(shè)的情況

就國內(nèi)來說，北京在防災(zāi)體系建設(shè)上較有代表性。北京元大都城垣遺址公園作為中國首個(gè)應(yīng)急避難公園，公園可用于地震避難場所面積38萬平方米，可同時(shí)容納25萬人應(yīng)急避難。元大都城垣遺址公園內(nèi)的應(yīng)急避難場所的規(guī)劃是從《北京中心城地震及應(yīng)急避難場所（室外）規(guī)劃綱要》提出的。“綱要”中主要對避難場所的分類、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施等方面作出了詳細(xì)的說明?！熬V要”在避難場所的相關(guān)數(shù)據(jù)上參考了國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)，使其更具科學(xué)性和通用性。

相較之下，日本在防災(zāi)體系及其相配套設(shè)施的建設(shè)上就做的十分出色。體系其中有相關(guān)的法律、規(guī)劃以及人民群眾強(qiáng)大防災(zāi)意識的支撐，使得民眾生命財(cái)產(chǎn)安全得到了最大的保障。下面從如下幾個(gè)方面來介紹日本在防災(zāi)體系建設(shè)上的特點(diǎn)。

（1）日本在防災(zāi)體系建設(shè)上有強(qiáng)有力的法律支撐，共由50多項(xiàng)法律構(gòu)成。包括《災(zāi)害對策基本法》、《消防法》、《災(zāi)害救助法》、《關(guān)于應(yīng)對重大災(zāi)害的特別財(cái)政援助法》、《消防組織法》等等。法律體系的建設(shè)給防災(zāi)體系各部位實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保障，使防災(zāi)減災(zāi)過程中的各個(gè)階段都有明確的法律規(guī)定。

（2）在管理體制上，各層級責(zé)任明確，使得防災(zāi)工作順利進(jìn)行。日本針對不同種類、不同程度的災(zāi)害都有對應(yīng)層級的官員負(fù)責(zé)。這種責(zé)任制度在一定程度上確保了防災(zāi)工作的順利實(shí)施。

（3）在規(guī)劃體系上，《防災(zāi)基本規(guī)劃》指導(dǎo)著各部分工作的有序進(jìn)行。該規(guī)劃和的城市規(guī)劃一致，將城市的土地利用和防災(zāi)體系結(jié)合，使避難場所更好地發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的作用。

（4）為了保障人民群眾在災(zāi)害來臨時(shí)順利進(jìn)行避難，日本組織了豐富多彩的宣傳科普活動(dòng)。日本政府對防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動(dòng)非常重視，每年的8月30日到9月5日為“防災(zāi)周”， 9月1日為“防災(zāi)日”。居民形成的防災(zāi)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍在此期間開展火災(zāi)的預(yù)防、地震疏散以及組織群眾避難等活動(dòng)。這對于增強(qiáng)居民的自救能力起到至關(guān)重要的作用，同時(shí)也是政府部門能夠順利實(shí)施防災(zāi)工作的強(qiáng)大助力。

3 對我國防災(zāi)體系建設(shè)的啟示

3.1 需要制定防災(zāi)減災(zāi)基本法

我國與防災(zāi)減災(zāi)工作有關(guān)的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等，這些法律與不同災(zāi)種的防災(zāi)減災(zāi)工作有關(guān)。但是，從建立城市防災(zāi)體系的角度來看，我們需要一部能統(tǒng)籌各個(gè)要素的綜合性的基本法?；痉ㄖ行枰鞔_各級政府和公民的責(zé)任和義務(wù)、應(yīng)對災(zāi)害的對策、防災(zāi)相關(guān)規(guī)劃等。在面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的災(zāi)害形勢和日趨嚴(yán)重的災(zāi)害損失的情況下，加快制定一部綜合性的基本法顯得十分必要。

3.2 健全應(yīng)急管理體系

我國專職防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)為“國家減災(zāi)委員會(huì)”，主要承擔(dān)減災(zāi)救災(zāi)的數(shù)據(jù)信息管理、災(zāi)害及風(fēng)險(xiǎn)評估、技術(shù)裝備和救災(zāi)物資研發(fā)、宣傳教育等多項(xiàng)職能。此機(jī)構(gòu)雖然在防災(zāi)減災(zāi)工作中起了非常重要的作用，但也缺乏了一些重要環(huán)節(jié)如對災(zāi)害的預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃的編制等。

市級各應(yīng)急指揮部應(yīng)進(jìn)一步明確職責(zé)，整合公安、消防、衛(wèi)生急救、氣象、交通、人防、安全生產(chǎn)、林水等管理平臺，統(tǒng)籌各部門的救災(zāi)資源，便于統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。各級政府要盡快建立機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員，明確任務(wù)，將應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，保證工作的順利進(jìn)行。

3.3 規(guī)劃層面

在城市規(guī)劃中，我們對各類用地和城市道路進(jìn)行合理布局的同時(shí)，也不能忽視對防災(zāi)體系的規(guī)劃。現(xiàn)在很多城市在規(guī)劃層面上缺少或輕視防災(zāi)體系的規(guī)劃，這必將會(huì)對專職部門在災(zāi)情發(fā)生時(shí)在履行其職責(zé)上帶來阻礙和不便，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全也不能夠得到有力保障。在城市規(guī)劃中不僅要對防災(zāi)體系進(jìn)行合理規(guī)劃和布局，也要對后續(xù)的具體實(shí)施工作進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收，保證防災(zāi)設(shè)施能夠正常使用。

3.4 加強(qiáng)宣傳普及，提高民眾的減災(zāi)自護(hù)能力

日本在關(guān)于防災(zāi)的宣傳相當(dāng)?shù)钠占?，可以說人人都有一定的防災(zāi)意識。而在我國，這方面的工作相對薄弱。汶川發(fā)生的里氏8.0級特大地震是新中國成立以來破壞性最強(qiáng)的大地震，僅四川全省就有68712人遇難、17912人失蹤。這場災(zāi)難不僅給全國人民帶來了哀痛，同時(shí)也反映出很多問題。防災(zāi)設(shè)施建設(shè)缺乏、群眾防災(zāi)意識薄弱等在災(zāi)害發(fā)生時(shí)都是致命因素，所以國家或地方非常有必要設(shè)立“防災(zāi)減災(zāi)日”。通過設(shè)立“防災(zāi)減災(zāi)日”定期舉辦防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)，有利于提升群眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，一定程度上從而減輕災(zāi)害損失。待日后成為常態(tài)化，形成“防災(zāi)”文化，造福于子孫后代。

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