摘 要 ISO 9000質(zhì)量管理體系是世界各國質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，其“提高效率、持續(xù)改進(jìn)、保證質(zhì)量”的核心價(jià)值正切合政府部門提高行政效能的要求。但在引入這一體系的過程中，容易出現(xiàn)因?qū)ζ湔J(rèn)識(shí)不足而導(dǎo)致的不恰當(dāng)引進(jìn)，為使這一體系在推動(dòng)政府部門行政效能中發(fā)揮實(shí)際作用，應(yīng)注意構(gòu)建管理文化環(huán)境，準(zhǔn)確轉(zhuǎn)換必要的概念，并堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)，才能提升政府管理的生命力。

關(guān)鍵詞 ISO 9000 行政效能 政府部門

作者簡介：黃璐，華東政法大學(xué)行政管理碩士研究生，研究方向：政府理論及非營利組織理論。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-151-02

隨著行政現(xiàn)代化和政治民主化的深入發(fā)展，民眾對(duì)政府部門發(fā)揮其效能的期待程度也逐漸增強(qiáng)，并對(duì)政府處理公共事務(wù)以及提供公共服務(wù)的能力、效率和質(zhì)量都提出了更高的要求。然而，傳統(tǒng)行政管理學(xué)中以“效率”為標(biāo)準(zhǔn)衡量政府績效的缺陷也日益凸現(xiàn)出來了，事實(shí)上，僅依靠這種簡單標(biāo)準(zhǔn)并不能實(shí)現(xiàn)政府部門的自我提升，由此便提出了使用“行政效能”替代“行政效率”的觀點(diǎn)。“行政效能”是指國家機(jī)關(guān)及工作人員為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)，從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)，發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效益、效果的綜合體現(xiàn)。它強(qiáng)調(diào)保證服務(wù)質(zhì)量、體現(xiàn)核心價(jià)值、手段簡單高效和及時(shí)完成目標(biāo)等多種內(nèi)涵，它包含行政效率但又超出行政效率所能指代的含義。因此，不少行政管理部門及地方政府選擇了使用“效能”替代“效率”。這一行為體現(xiàn)了政府部門在不斷發(fā)展的過程中對(duì)自我提升的注重。然而，意識(shí)到這一問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，提升行政效能的目標(biāo)還需通過一定的途徑進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，政府部門追求效能的趨勢(shì)與全球管理熱潮息息相關(guān)。在西方行政管理實(shí)踐中，“效率運(yùn)動(dòng)”早已被“質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”所取代，效率與質(zhì)量的地位發(fā)生了轉(zhuǎn)換。以提高質(zhì)量為核心、強(qiáng)調(diào)過程方法的ISO 9000質(zhì)量管理體系為我國政府部門強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、提高服務(wù)質(zhì)量帶來了先進(jìn)的理念和工具。這一質(zhì)量管理體系在設(shè)置目的、提高效能方面對(duì)政府部門有極大的借鑒意義。近幾年來，包括北京市海淀區(qū)、浙江省寧波市和廣東省江門市在內(nèi)的諸多地方政府已率先嘗試引入ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)，并取得了相關(guān)認(rèn)證及具體的工作成效。值得注意的是，一些問題也隨之產(chǎn)生，且阻礙了標(biāo)準(zhǔn)的引入和使用。在具體運(yùn)用的過程中到底存在哪些方面的問題？如何解決這些問題以提升政府部門的行政效能？這兩個(gè)問題構(gòu)成了本文的研究重點(diǎn)。

一、政府部門引入ISO 9000質(zhì)量管理體系的適用性探討

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的ISO 9000質(zhì)量管理體系國際標(biāo)準(zhǔn)，囊括總結(jié)論了世界各國質(zhì)量管理理論的精華，并在全球不同類型組織的實(shí)踐運(yùn)用中都取得了一定成效。盡管ISO 9000質(zhì)量管理體系更多的被運(yùn)用于制造業(yè)及企業(yè)，但其在加強(qiáng)政府部門行政效能方面同樣具有適用性。任何一個(gè)單位要規(guī)范管理、提高效率都可以按照ISO 9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的要求建立和實(shí)施科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密和可行的文件化管理體系，促進(jìn)管理的制度化、規(guī)范化和程序化。

一方面，ISO 9000質(zhì)量管理體系的運(yùn)用利于理順政府組織內(nèi)部管理，提升運(yùn)行效率。ISO 9000質(zhì)量管理體系強(qiáng)調(diào)運(yùn)用過程的方法、系統(tǒng)的方法、持續(xù)改進(jìn)的方法和基于事實(shí)的決策方法來管理組織，并強(qiáng)調(diào)在組織內(nèi)制定具體可行的質(zhì)量方針和簡明實(shí)用的規(guī)定，同時(shí)也注重對(duì)文件的保存和統(tǒng)計(jì)技術(shù)的運(yùn)用。這對(duì)政府部門來說是理順其內(nèi)部管理、規(guī)范組織運(yùn)作流程的重要手段，對(duì)提高政府部門工作效率、規(guī)范辦公程序以及理順其內(nèi)部管理都行之有效，是增強(qiáng)組織行政效能的必要改革步驟。另一方面，ISO 9000質(zhì)量管理體系強(qiáng)調(diào)質(zhì)量管理，利于提升政府公共部門的服務(wù)質(zhì)量。質(zhì)量管理原則是組織管理的普遍原則，ISO 9000質(zhì)量管理體系共有八項(xiàng)基本原則：以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)；領(lǐng)導(dǎo)作用；全員參與；過程方法；管理的系統(tǒng)方法；持續(xù)改進(jìn)；基于事實(shí)的決策方法；與供方互利的關(guān)系。這八項(xiàng)原則是長期以來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論歸納，一般要求該系列原則應(yīng)在具體工作中予以體現(xiàn)。盡管政府部門的具體工作事務(wù)與普通企業(yè)并不完全相同，例如政府公共部門所服務(wù)的對(duì)象并不是“顧客”而是社會(huì)公眾，其所提供的產(chǎn)品大多也以各種公共產(chǎn)品和服務(wù)為主，但體系所強(qiáng)調(diào)的質(zhì)量管理是政府部門一直以來的改革要點(diǎn)和提升目標(biāo)，其與公眾的“互利關(guān)系”往往直接體現(xiàn)在產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量上。

此外，我們也可以欣喜的發(fā)現(xiàn)，ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)本身的修訂、發(fā)展也適應(yīng)公共部門、政府部門的管理要求。

二、政府部門引入ISO 9000質(zhì)量管理體系存在的問題

從我國各地地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，盡管政府部門通過引入ISO 9000質(zhì)量管理體系已取得一定成就，但在施行過程中也存在一些問題：

第一，對(duì)ISO 9000質(zhì)量管理體系認(rèn)識(shí)不足。首先，盡管從企業(yè)到政府部門都掀起了一股質(zhì)量管理熱潮，但很多地方政府熱衷于引入體系的目的卻僅僅出于營造政府形象、創(chuàng)建政府政績的目的，他們對(duì)體系本身并不重視，以至于引進(jìn)ISO 9000質(zhì)量管理體系很可能僅是一項(xiàng)門面工程。其次，也有很多政府部門將質(zhì)量認(rèn)證外包給咨詢公司進(jìn)行，在獲得認(rèn)證后就將質(zhì)量管理置之一旁，打破其持續(xù)改進(jìn)的基本管理要求。最后，不少政府部門員工缺乏相關(guān)培訓(xùn)，更缺乏足夠認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致員工在工作中無法執(zhí)行體系標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，不僅不能使質(zhì)量管理體系起到改進(jìn)部門效能的作用，反而使編寫流程文件成為政府部門內(nèi)繁瑣的文書工作。政府部門的實(shí)際工作與質(zhì)量管理體系相脫節(jié)，就失去了建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系的意義，降低了質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)在政府工作人員心目中的威信和地位。

第二，不恰當(dāng)?shù)囊雽?dǎo)致體系實(shí)施無法取得成效。一方面，ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)體系來源于對(duì)企業(yè)管理的總結(jié)，其中的一些專用術(shù)語、目標(biāo)和流程與政府部門并不完全對(duì)應(yīng)。錯(cuò)誤的應(yīng)用或是基于錯(cuò)誤的理解后再進(jìn)行運(yùn)用都無法推動(dòng)政府部門提升行政效能。例如，企業(yè)以利益為追求目標(biāo)，其盈利可以數(shù)據(jù)來體現(xiàn)，而政府部門以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等為目標(biāo)，目標(biāo)上的差距要求政府部門不能直接生搬硬套。另一方面，來源于企業(yè)管理的ISO 9000質(zhì)量管理體系強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，而政府部門始終以公民為服務(wù)對(duì)象。公民與顧客的在概念上就存在一定差異，顧客指的是接受產(chǎn)品或服務(wù)的人，他們可以被企業(yè)所吸引，而政府提供服務(wù)需要面對(duì)這樣一些公民：等待服務(wù)的人，沒有積極地尋求服務(wù)但可能需要服務(wù)的人，服務(wù)受益者的后背，直接受益者的親友等。而這種差異將直接影響具體運(yùn)作。此外，政府部門提供的公共服務(wù)難以用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，這與以業(yè)績?yōu)橹匾獏⒖贾笜?biāo)的企業(yè)又有所不同。因此，政府部門引入ISO 9000質(zhì)量管理體系時(shí)必須轉(zhuǎn)換術(shù)語概念、構(gòu)建恰當(dāng)流程，與政府部門的實(shí)際管理相結(jié)合，才能確保體系的建立能夠推動(dòng)政府部門的行政效能。

第三，質(zhì)量管理體系建立后停止改進(jìn)更新。ISO 9000質(zhì)量管理體系的靈魂即是持續(xù)改進(jìn)，但是不少政府部門在取得認(rèn)證后便將此體系擱置一旁，很少再進(jìn)行更新工作。作為組織的一項(xiàng)戰(zhàn)略，ISO 9000質(zhì)量管理體系追求的不是短期效益，而是長久效用。獲得認(rèn)證只是管理走向規(guī)范化的開端。政府部門的行政效能提升需要持續(xù)推動(dòng)的力量，而質(zhì)量管理體系的持續(xù)改進(jìn)要求正與此不謀而合。正因?yàn)橘|(zhì)量管理是螺旋上升、循序漸進(jìn)、不斷改進(jìn)的過程，面對(duì)體系建立后停止改進(jìn)、停止更新的現(xiàn)象，正是政府部門放棄管理“工具”的反映，不失為一種遺憾。

三、政府部門有效建立質(zhì)量管理體系的可行路徑

事實(shí)上，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織在2005年頒布了《IWA 4：2005質(zhì)量管理體系——ISO 9001：2000在地方政府的應(yīng)用指南》。這一指南正是針對(duì)質(zhì)量管理體系運(yùn)用于政府部門而相應(yīng)誕生的。它在一定程度上解決了ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)在政府部門中的轉(zhuǎn)換問題，簡化更改了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了適用性。此外，與需要消耗大量資金進(jìn)行認(rèn)證審核的ISO 9000質(zhì)量管理體系相比，IWA 4：2005質(zhì)量管理體系無需認(rèn)證，能夠節(jié)省政府部門的資金投入。為使ISO 9000質(zhì)量管理體系更好的運(yùn)用于政府部門，加強(qiáng)組織行政效能，可以適當(dāng)結(jié)合IWA 4：2005質(zhì)量管理體系以解決以上問題。此外，ISO 9001：2015《質(zhì)量管理體系要求》（CD版本）也已面向全球征集意見，為使《質(zhì)量管理體系要求》更好的運(yùn)用于公共部門，新版本進(jìn)行了一定程度的更改，并在一定程度上減少了量化要求、文檔記錄的要求。有些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至已根據(jù)該版本的更新作出了課程調(diào)整，這意味著政府部門也能通過購買培訓(xùn)課程，獲得適合政府機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理體系的培訓(xùn)。這在現(xiàn)實(shí)層面上，為政府部門通過有效建立質(zhì)量管理體系增強(qiáng)行政效能提供了培訓(xùn)平臺(tái)。但是，要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還需以下幾個(gè)方面的改進(jìn)：

第一，轉(zhuǎn)變員工觀念，構(gòu)建管理文化環(huán)境。ISO 9000質(zhì)量管理體系的引入需要組織成員的共同認(rèn)識(shí)作為保證。質(zhì)量管理體系的建立意味著一種新的變革，新體系必然會(huì)與傳統(tǒng)的行政管理模式、文化存在沖突和差異。對(duì)員工進(jìn)行基礎(chǔ)知識(shí)和理念的培訓(xùn)、構(gòu)建良好的管理文化使質(zhì)量管理的管理理念、規(guī)范深入員工心中，成為其認(rèn)可的工作準(zhǔn)則，才是解決問題的根本。使員工養(yǎng)成注重程序、注重記錄、注重改進(jìn)的工作習(xí)慣，樹立起效率觀念、質(zhì)量意識(shí)才能使ISO 9000的質(zhì)量管理要求內(nèi)化為政府部門的管理文化。

第二，準(zhǔn)確轉(zhuǎn)換術(shù)語概念及相關(guān)流程。術(shù)語概念和流程的轉(zhuǎn)換是成功建立和實(shí)施ISO 9000質(zhì)量管理體系的基礎(chǔ)，政府部門尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的“顧客”有充分認(rèn)識(shí)。在具體實(shí)踐中，政府部門需面對(duì)不同“顧客”，“顧客”可能是普通民眾，也可能是利益集團(tuán)，這種多元性使得政府部門在滿足其要求時(shí)難以權(quán)衡，甚至導(dǎo)致政府行為偏離維護(hù)公共利益的基本目標(biāo)。例如在地方政府招商引資的過程中，常因不恰當(dāng)?shù)恼袨橐l(fā)群體性事件，而矛盾往往又難以得到合適的解決，暴露出政府部門行政效能的低下。因此，準(zhǔn)確界定政府部門的“顧客”，始終以公共利益作為管理的核心準(zhǔn)則，才能保證公共服務(wù)的質(zhì)量。而政府部門的具體流程與企業(yè)相比同樣存在差異，利用簡易實(shí)用的流程體系替代繁復(fù)的手續(xù)是提高行政效率、增強(qiáng)行政效能的重要前提保證，政府部門的內(nèi)外管理都需經(jīng)歷流程重構(gòu)的過程才能改變目前效率低下、行事散漫的現(xiàn)狀。流程重構(gòu)和界定基本概念是保證ISO 9000質(zhì)量管理體系在政府部門行之有效的關(guān)鍵之一，更是提升行政效能的基礎(chǔ)步驟。

第三，注重持續(xù)改進(jìn)，提升政府管理的生命力。建立和實(shí)施質(zhì)量管理體系是沒有終點(diǎn)的長期連續(xù)的過程。政府部門應(yīng)使服務(wù)產(chǎn)品、工作流程和體系的持續(xù)改進(jìn)成為組織內(nèi)所有人的目標(biāo)。通過培訓(xùn)加強(qiáng)成員的改進(jìn)意識(shí)，使員工參與到體系的優(yōu)化和完善中去，以確保體系的持續(xù)改進(jìn)，才能煥發(fā)體系的生命力。不論是來自經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，還是建設(shè)服務(wù)型政府的需求，“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”已成為我國行政體制改革的核心和目標(biāo)，而政府職能履行的狀況決定于政府組織體系效率的高低，是政府管理結(jié)果的表現(xiàn)。ISO 9000質(zhì)量管理體系正是實(shí)現(xiàn)政府部門行政管理制度化、規(guī)范化、程序化，建立服務(wù)型政府的有效途徑，它對(duì)質(zhì)量和持續(xù)改進(jìn)的注重使其在政府部門的應(yīng)用具有前景，值得深入研究探討。

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