高曉梅
(山東社會科學(xué)院,山東濟(jì)南250002)
魯粵蘇浙城市化發(fā)展比較
高曉梅
(山東社會科學(xué)院,山東濟(jì)南250002)
進(jìn)入21世紀(jì),我國的城市化已被公認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的兩大驅(qū)動因素之一。城市化是一個國家或地區(qū)繼工業(yè)化之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段,也是我國當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)面臨的重要課題。作為東部四個重要的沿海開放省份,魯粵蘇浙工業(yè)化程度較高,工業(yè)化水平旗鼓相當(dāng),但我省城市化發(fā)展水平卻相對落后,客觀正確地認(rèn)識城市化,分析差距所在,有助于我省對癥下藥,更加科學(xué)地推進(jìn)城市化進(jìn)程。
城市化;城鎮(zhèn)化;城市化率;城市發(fā)展質(zhì)量
經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程是工業(yè)化與城市化互動發(fā)展的過程,工業(yè)化為城市化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),推動城市化進(jìn)程,城市化為工業(yè)化提供優(yōu)質(zhì)要素和廣闊的市場,進(jìn)一步提升工業(yè)化水平。一般來說,隨著工業(yè)化水平的提高,城市化水平會相應(yīng)提高。城市化是一個國家或地區(qū)繼工業(yè)化之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段,也是我國當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)面臨的重要課題。作為東部四個重要的沿海開放省份,魯粵蘇浙工業(yè)化程度較高,工業(yè)化水平旗鼓相當(dāng),但城市化水平卻有差異,我省城市化發(fā)展水平相對落后,既落后于工業(yè)化水平,也落后于其他三省。2012年我省城市化率與工業(yè)化率比值為1.12,低于1.16的全國平均水平。客觀正確地認(rèn)識城鎮(zhèn)化,分析差距所在,有助于我省對癥下藥,更加科學(xué)地推進(jìn)城市化進(jìn)程。
“城市化”一般是指城市人口占總?cè)丝诒戎氐脑黾?,城市和?zhèn)的人口增加,城市和鎮(zhèn)的建成區(qū)面積擴(kuò)大,城市生活的社會和行為特征在整個社會擴(kuò)展?!俺擎?zhèn)化”一詞出現(xiàn)晚于“城市化”,這是我國學(xué)者創(chuàng)造的一個新詞匯,國外并無“城市化”與“城鎮(zhèn)化”的區(qū)分?!俺擎?zhèn)化”與“城市化”在本質(zhì)上為同一個概念,之所以區(qū)分“城市化”與“城鎮(zhèn)化”,主要是那些強(qiáng)調(diào)此概念者認(rèn)為,當(dāng)前我國大中城市發(fā)展取向比較明顯,“鎮(zhèn)”的發(fā)育不足,城和鎮(zhèn)的級別也不一樣,雖然兩者均受制于“下管一級”體制?!俺擎?zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)于1991年,學(xué)者型官員辜勝阻在其論文《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”概念,得到眾多研究者的響應(yīng)?!俺擎?zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)在我國最高官方文件中是在中共十五屆四中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》。應(yīng)該說,城鎮(zhèn)化的提法緣于我國特有的國情。在我國,村,鎮(zhèn),市既是一個區(qū)域概念,又有對權(quán)利的界定,還有大小的差別。市比鎮(zhèn)不但自主權(quán)大,規(guī)模也大。在中國這樣的語境下,“城”與“市”或“鎮(zhèn)”的組合,就出現(xiàn)了不同的衍生意義。通常認(rèn)為“城市”比較大,級別高;而“城鎮(zhèn)”則比較小,級別低,故有“大城市”、“小城鎮(zhèn)”之稱謂。稱之為“城鎮(zhèn)化”,實際上是加入了價值的取向,其背后隱含著希望人口更均衡地聚集,不要一窩蜂涌向大城市的初衷。實際上,城鎮(zhèn)化的說法并不見得科學(xué),可謂是仁者見仁智者見智。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生認(rèn)為,國際上都稱城市化,我國城市規(guī)劃法中說明城市已包括鎮(zhèn),故城鎮(zhèn)化是生造出來的病詞。當(dāng)初用城鎮(zhèn)化似乎為重視中小城鎮(zhèn),其實這個提法恰好限制了鎮(zhèn)的發(fā)展。也有觀點認(rèn)為,城市化只強(qiáng)調(diào)城市,城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市與鎮(zhèn),至此脫離英文原意。也有人稱地區(qū)間甚至國家間的競爭就是核心城市間的競爭,因為級別越高的城市,如倫敦、紐約等全球城市掌控著世界生產(chǎn)的組織和調(diào)配。所以近來沿海的一些省份如廣東,已經(jīng)又用“城市化”替代了“城鎮(zhèn)化”,希望把發(fā)展的重點轉(zhuǎn)到城市質(zhì)量的提高上。實際上,在城市化較為成熟的后期階段,人口的流動已不再是由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的流動,而是非農(nóng)人口在城市間的重新聚集。
無論“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”,都是對社會發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移這一現(xiàn)象的描述,都是對urbanization這一名詞的翻譯,它描述的是一種客觀的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象,沒有必要刻意進(jìn)行主觀區(qū)分,也不宜加入政策的取向。本文更傾向于城市化的提法,作為經(jīng)濟(jì)社會綜合變遷的結(jié)果,城市化既是農(nóng)業(yè)活動向非農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的經(jīng)濟(jì)變遷過程,也是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口以及城鎮(zhèn)文化、生活方式和價值觀念向農(nóng)村擴(kuò)散的社會變遷過程,還是各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集及聚集后再擴(kuò)散的空間變遷過程。城市化發(fā)展水平關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面,既包括城市化率水平指標(biāo),也包括城鎮(zhèn)化速度指標(biāo),還包括反映城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平和城鄉(xiāng)一體化水平的質(zhì)量指標(biāo),牽涉到一個復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程和一系列質(zhì)量指標(biāo)。
從國家層面看,城市化滯后于工業(yè)化一直存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中。到2012年,以人均國民收入水平衡量,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)處于中上等收入國家水平,但用城鎮(zhèn)化率衡量,我國城鎮(zhèn)人口占全社會人口比重只有52.6%,還處于中等收入國家水平,城市化明顯滯后于工業(yè)化。即使是這樣的城市化水平,我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀淮嬖诤艽蟮摹疤摳摺背煞?。一是農(nóng)村地區(qū)“被城鎮(zhèn)化”。上世紀(jì)90年代我國許多地、縣改為市后,將大量周邊農(nóng)村劃為市區(qū),同時大中城市為了實現(xiàn)城市空間擴(kuò)張,也將大量郊區(qū)縣歸并為市區(qū),但這些被劃歸為市區(qū)的農(nóng)村,有相當(dāng)一部分并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,這里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是農(nóng)村水平,農(nóng)民的生活消費方式也沒有發(fā)生實質(zhì)轉(zhuǎn)變。二是農(nóng)村人口“被市民化”。按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計口徑,2012年我國城鎮(zhèn)人口7.1億人,但實際享受城鎮(zhèn)化制度安排的人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該數(shù)據(jù),其中大量(約1.6億人)農(nóng)民工由于戶籍限制,無法真正享受城鎮(zhèn)化成果,但卻被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口,僅考慮這一項因素,我國的城市化率就會大打折扣。顯然,與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相比較,我國的城市化不是超前了,而是明顯落后了。
從省域?qū)用婵矗陙?,魯粵蘇浙四省城市化發(fā)展無論水平還是質(zhì)量都有很大的提升,但仍有差異。我省與粵蘇浙城市化發(fā)展的差距表現(xiàn)在城市化率、城市化發(fā)展速度和城市化發(fā)展質(zhì)量三個方面。既有數(shù)量上的差距,也有質(zhì)量上的差距,既有靜態(tài)差距,也有動態(tài)差距,既有整體差距,也有個體差距。
首先是四省城市化率逐年提高,但差距趨于擴(kuò)大。為了便于數(shù)據(jù)的獲取和比較,城市化率均按常住人口占總?cè)丝诘谋戎赜嬎恪娜》秶?,改革開放以來,我省城市化率一直呈穩(wěn)步提高趨勢。城市化率從1978年的8.7%提高到2012年的52.4%,大致經(jīng)歷了起步發(fā)展、穩(wěn)定階段以及加速發(fā)展三個階段,34年間我省城市化率提高了43.7個百分點。同期,全國城市化率提高34.7個百分點,我省與全國平均水平的差距由1978年的9.2%縮小到0.2%。但除個別年份超過全國平均水平外,我省城市化率基本是落后于全國平均水平的,在全國各省(市、區(qū))城市化率排名中居第14位。同期,粵蘇浙城市化率分別提高了 51.1、49.3、48.7 個百分點,我省差距從改革初期的 7.6、5.0、5.8 個百分點分別擴(kuò)大至2012年的15.0、10.6、10.8個百分點,均呈擴(kuò)大趨勢,城市化率一直是四省中最低的。我省城市化率2011年首次突破50%大關(guān),比廣東、浙江、江蘇分別晚了13年、10年和6年。
1978~2012年魯粵蘇浙四省及全國城市化率變化情況(單位:%、百分點)
圖1 1978~2012年魯粵蘇浙四省及全國城市化率變動趨勢
就城市個體城市化率看,差距更大。2012年,珠三角的城市化率為83.84%,南京為80.23%,杭州也達(dá)74%,而濟(jì)南只有65.75%,不及70%,綜合城市化水平更低,在省內(nèi)僅排第六。目前,廣東省21個地級市中有8個城市城市化率超過80%,深圳、珠海、佛山城市化率達(dá)100%;浙江11個設(shè)區(qū)市中有6個城鎮(zhèn)人口比重超過60%;江蘇境內(nèi)13個地級市均超過50%,最低的宿遷也已達(dá)到51%,實現(xiàn)了全域城市化,而我省17個地級市中只有4個城市化率超過60%,8個城市化率超過50%,地處四省交界的菏澤城市化率還不及40%。
二是四省增長速度高于全國平均水平,但我省慢于粵蘇浙。改革開放以來,魯粵蘇浙四省的城市化發(fā)展速度都比較快,年均提高均超過1個百分點,高于全國平均水平。具體來看,廣東省的城市化發(fā)展速度最快,改革開放以來的年均增幅最高,達(dá)1.5個百分點,但進(jìn)入新世紀(jì)以來,廣東省的發(fā)展速度有所放緩,特別是近五年來年均增幅僅有0.85個百分點,在四省中最低。江蘇省的城市化發(fā)展速度次之,改革開放以來的年均增幅是1.45個百分點,但呈逐漸加速趨勢,特別是新世紀(jì)以來年均增幅達(dá)到1.79個百分點,在四省中是最高的。浙江省的城市化發(fā)展速度位居第三,改革開放以來的年均增幅是1.43個百分點,但近三年發(fā)展速度較快,年均增幅達(dá)到1.77個百分點。我省的城市化發(fā)展速度最慢,改革開放以來的年均增幅僅有1.29個百分點,分別比廣東、江蘇和浙江省低0.21、0.16和0.14個百分點,雖然進(jìn)入新世紀(jì)以來,年均增速超過廣東省,但發(fā)展水平依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于廣東省??偟目?,從改革開放至今,其它三省城市化增長速度都快于我省,廣東增長速度最,也最平穩(wěn),近10年尤其是近5年以來,江蘇后來居上,增長速度超過廣東躍居第一。若以這樣的發(fā)展態(tài)勢下去,我省城市化發(fā)展差距只會越拉越大。
三是城市發(fā)展質(zhì)量還不高,城市體系仍有待完善。合理的城市結(jié)構(gòu)和城市布局是城市發(fā)展水平的重要標(biāo)志,也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保證。從城市規(guī)模構(gòu)成看,我省城市布局還不盡合理,城市規(guī)模缺乏層次,既缺乏特大型城市,目前還沒有400萬以上的城市,江蘇、浙江和廣東都有1到2個,也缺乏20-50萬的小型城市,浙江有1個、廣東有4個。另外,我省17個地級城市中有8個規(guī)模在100-200萬之間,江蘇13個地級城市中有7個規(guī)模在200-400萬之間,浙江11個地級城市中有5個集中于50-100萬之間,廣東21個地級城市中有7個和6個分別集中于100-200萬和50-100萬??傮w看,我省城市規(guī)模缺乏層次性,缺乏特大城市和小型城市;江蘇省的各城市規(guī)模較大,200萬以上的占了8/13;浙江省的各城市規(guī)模偏小,100萬以下的占了9/11;廣東省的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)性較好,各級規(guī)模城市分布富有層次性。(如下圖)
在組織關(guān)系比較弱散的農(nóng)村,各級政府的資金、政策等無法直接對接分散的村民,需要村干部將政策學(xué)習(xí)領(lǐng)會以后,再傳達(dá)給村民,因此,村干部的素質(zhì)和人格魅力決定了村民對政策理解的程度,進(jìn)而影響村民對閑置宅旅游開發(fā)的意愿和積極性。
從城區(qū)建設(shè)情況來看,我省城區(qū)面積最大,但建成區(qū)面積小于廣東省,且建成區(qū)面積占城區(qū)面積的比例在四省中是最小的。就城市人口密度來講,我省為1349人/平方公里,也低于其他三省。廣東省的城區(qū)建設(shè)程度以及人口容納度在四省中明顯處于領(lǐng)先地位。就四省省會城市的情況看,濟(jì)南與廣州、南京、杭州在這些指標(biāo)方面的差距更大。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、居民生活水平和生活環(huán)境及一體化等質(zhì)量指標(biāo)也是衡量城市化發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展水平的重要因素,我省這些指標(biāo)與粵蘇浙也存在較大差距。
與城市化率的差距相比,這些方面關(guān)系到人的城鎮(zhèn)化水平,更能反映深層次的矛盾和問題,更加關(guān)鍵,值得引起我省高度重視。
城市化發(fā)展水平主要體現(xiàn)在城市化率、城市化發(fā)展速度和城市化發(fā)展質(zhì)量三個方面。就理論上講,“三高”組合無疑是最優(yōu)的組合,但從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展看,“高低高”不失是具有現(xiàn)實意義的次優(yōu)選擇,高高低和三低則都是不經(jīng)濟(jì)、不可取的組合。根據(jù)納瑟姆曲線描述的城市化發(fā)展規(guī)律,魯粵蘇浙四省目前均處于30%—70%城市化快速發(fā)展階段,粵蘇浙均已進(jìn)入60%—70%城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段,廣東已步入中后期穩(wěn)定發(fā)展階段,江蘇和浙江處于中后期快速發(fā)展階段。總的看,四省城市化普遍存在重發(fā)展速度輕發(fā)展質(zhì)量的傾向,都面臨發(fā)展與轉(zhuǎn)型的雙重任務(wù)。我省基本屬于“三低”型,還處于中期加速發(fā)展階段,城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程,大力提高城市化發(fā)展水平是我省當(dāng)前面臨的一項重要任務(wù)。
2012年四省城市建設(shè)情況
與工業(yè)化發(fā)展差距和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不同,城市化發(fā)展差距體現(xiàn)的是綜合性差距。我省城市化滯后原因是多方面的,有客觀的,也有主觀的,表面的差距好解決,藥到就能除病,比如只要調(diào)整一下統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn),把符合特定條件的新型農(nóng)村社區(qū)人口劃為城鎮(zhèn)戶口,人口城鎮(zhèn)化率就會大幅度提高。內(nèi)在的差距卻非一日之寒,是日積月累長期積淀形成的,需要時間慢慢去改善,只有具體問題具體分析,才能找到病根,對癥下藥,促進(jìn)我省城市化健康發(fā)展。具體來說,原因主要有以下方面:
一是省情特點決定的。我省是人口大省、農(nóng)業(yè)大省,人口基數(shù)大,農(nóng)村人口多。2012年我省常駐人口達(dá)9685萬人,而江蘇和浙江分別只有7920萬和5477萬,廣東雖總?cè)丝诔^我省,但很大部分是外來流動人口,流動人口占到全國的1/3,而且外來人口中相當(dāng)部分是來自全國各地的、具有一定技能或?qū)W歷的、素質(zhì)較高的勞動力,多數(shù)是流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市,廣州戶籍人口與非戶籍人口比例相當(dāng),而深圳流動人口是本地人口的5倍之多。而我省流動人口中來自省外的高層次、高素質(zhì)人才卻較少,大多是來自西部落后地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動力,這些人多數(shù)沒有職業(yè)技能、學(xué)歷不高,甚至沒有高中畢業(yè),就業(yè)機(jī)會少,只能在周邊從事一些簡單的體力勞動,對城市的貢獻(xiàn)小。這就意味著我省城鎮(zhèn)化每提高一個百分點,需要比江蘇和浙江多轉(zhuǎn)移17萬和42萬人,成本和代價更大,提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平更難。不僅如此,我省是農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村人口達(dá)5559萬,農(nóng)村人口比重大,農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低,就業(yè)比重偏大。2010年我省農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)比例為35.5%,而廣東、江蘇、浙江分別只有26.6%、22.3%、16.0%,僅農(nóng)民工就有2330萬人,占全省總?cè)丝诘慕?/4,大約占到全國農(nóng)民工總數(shù)的9%。
二是受傳統(tǒng)文化和地域文化的影響大。人的思維模式和行為方式受到地域文化的深刻影響。與深受嶺南文化和吳越文化影響的粵蘇浙不同,我省是儒家文化的發(fā)源地,齊魯文化影響深遠(yuǎn)。老百姓自古以來就有離土不離鄉(xiāng)和父母在不遠(yuǎn)行的故鄉(xiāng)情結(jié),故形成了本地城鎮(zhèn)化、縣域城鎮(zhèn)化為主的發(fā)展模式,全省流動人口中有85%在省內(nèi)流動,50%在本縣內(nèi)流動,人口鄉(xiāng)——城流動和省外流動性弱,人口流動對城鎮(zhèn)化率提高的貢獻(xiàn)較小。從地域來講,齊魯文化分屬兩大文化系統(tǒng),齊屬開放的海洋文化,多進(jìn)取而少保守,魯屬封閉的農(nóng)耕文化,多保守而少進(jìn)取,尤其是受魯文化影響較大的魯西南地區(qū),官本位情結(jié)比較濃厚,相對缺乏闖蕩天下、勇于創(chuàng)新、敢為人先、擔(dān)當(dāng)風(fēng)險的膽氣和魄力。這些與市場經(jīng)濟(jì)和時代精神不相吻合的傳統(tǒng)觀念是前進(jìn)道路上的思想障礙,會阻礙城市化的進(jìn)程,畢竟城市化的本質(zhì)是人的城市化。
三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,第三產(chǎn)業(yè)比重低。城鎮(zhèn)化水平低與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)落后有直接關(guān)系。第二產(chǎn)業(yè)是集聚、配套和帶動能力最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè),我省第二產(chǎn)業(yè)比重在四省當(dāng)中是最高的。但我省重工業(yè)比重過大,特別是重工業(yè)和煤炭、石油等初級原材料工業(yè)占比很高,大大高于其他省份。這類產(chǎn)業(yè)對增加就業(yè)和吸納農(nóng)村勞動力的貢獻(xiàn)較小,對資源的消耗和環(huán)境的污染較大,我省萬元工業(yè)增加值創(chuàng)造的就業(yè)崗位大大低于其他省份,第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例與浙江和江蘇的差距在10個百分點以上,也低于廣東,與工業(yè)大省的地位極不相稱。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量一般是工業(yè)的兩倍,就業(yè)彈性大,在吸納勞動力就業(yè)方面具有獨特優(yōu)勢,能夠吸納各種不同素質(zhì)的勞動者就業(yè),通過大力發(fā)展服務(wù)業(yè)增加就業(yè)是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗?;浱K浙三產(chǎn)就業(yè)比重都高于一產(chǎn)就業(yè)比重,而我省第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重目前仍沒有超過33%,是四省中比例最低的,低于一產(chǎn)就業(yè)比重,直接延緩了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移過程。
四是制度創(chuàng)新不足,行政效率低,民營企業(yè)和外資企業(yè)少,經(jīng)濟(jì)缺乏活力。非公經(jīng)濟(jì),尤其是民營企業(yè)和外資企業(yè)是重要的經(jīng)濟(jì)成分,它具有政府投資和國有經(jīng)濟(jì)無法替代的功能和作用。但民營企業(yè)和外資企業(yè)等非公經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展壯大,離不開寬松的營商環(huán)境和必要的政策支持,這就要求政府在制度方面有所突破和創(chuàng)新,并因此可能要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)甚至是政治風(fēng)險,而現(xiàn)行的追求顯績的政績考核導(dǎo)向機(jī)制,不能產(chǎn)生有效的激勵,行為主體自然會降低制度創(chuàng)新的積極性和主動性。而創(chuàng)新不足,導(dǎo)致我省行政辦事效率低下,制約了民營企業(yè)和外資企業(yè)的更快發(fā)展,造成經(jīng)濟(jì)活力不足。我省民營企業(yè)和外資企業(yè)無論在數(shù)量、規(guī)模和實力方面都無法與粵蘇浙匹敵。此外,我省在土地制度、戶籍制度、社會保障制度、行政管理制度等方面缺乏開創(chuàng)性的改革舉措,創(chuàng)新力度小,城鄉(xiāng)分割狀況沒有得到有效扭轉(zhuǎn),現(xiàn)有的土地制度、戶籍制度阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城市市民的轉(zhuǎn)化,要素流動不暢通,行政成本高,一體化程度低,都在一定程度上阻礙了城市化進(jìn)程。
五是缺乏有影響力的增長極帶動,大城市和城市群實力不強(qiáng),輻射帶動作用弱。大城市和城市群在城市化進(jìn)程中有著不可或缺的地位和作用。國內(nèi)外的經(jīng)驗證明,城市發(fā)展較快的國家和地區(qū)一定有實力強(qiáng)大的城市或城市群。濟(jì)南、青島作為我省兩大中心城市,無論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)實力與廣東的深圳、廣州,江蘇的蘇州、南京,浙江的寧波、杭州都不在一個層級上。當(dāng)然,城市與城市的競爭,不是單純GDP的競爭,實際上,它們在增長效益、輻射功能、生態(tài)環(huán)境、文化制度、營商環(huán)境、公共服務(wù)水平、民生幸福等綜合指標(biāo)方面也存在不少差距。此外,我省雖然地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和京津冀經(jīng)濟(jì)帶,但與接受珠三角和長三角輻射帶動的粵蘇浙無法相提并論,省內(nèi)雖有山東半島城市群的拉動,但其實力和影響力也無力與珠三角城市群、蘇錫常城市群、杭州灣城市群、溫臺城市群相抗衡。
六是小城鎮(zhèn)實力較弱,對就地城鎮(zhèn)化支撐不足。小城鎮(zhèn)作為城市體系的重要組成部分,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。目前,我省共有1224個小城鎮(zhèn),平均每個鎮(zhèn)建成區(qū)只有2.5平方公里、1萬人,發(fā)展水平較低,綜合實力較弱。小城鎮(zhèn)承載能力較弱,人口產(chǎn)業(yè)集聚能力不足,與我省經(jīng)濟(jì)大省的地位極不相符。據(jù)測算,如果把小城鎮(zhèn)建設(shè)抓上去,每個鎮(zhèn)多吸納1萬人,我省城鎮(zhèn)化率就可提高到60%以上。小城鎮(zhèn)發(fā)展慢也是我省城市化發(fā)展水平低的重要原因。
以上原因既是造成我省城市化發(fā)展落后的原因,也是制約我省城市化發(fā)展的因素,城市化不只是城市規(guī)模的擴(kuò)張、城市面積的擴(kuò)大、城市數(shù)量的增加,更重要的是城市質(zhì)量的提升和功能的完善。城市化是有成本的,城市化水平的提高應(yīng)該是一個循序漸進(jìn)的過程,不能急于求成,拔苗助長。即便不能實現(xiàn)理想的三高型或高低型城市化,也不能在降低城市發(fā)展質(zhì)量的基礎(chǔ)上來提高城市化率和增長速度,城市化率可以低一點,發(fā)展速度也可以慢一點,但發(fā)展質(zhì)量不能低。
新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征,大中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化,不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”,重在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,著眼于改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式,解決好他們的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)和社會保障等方面的問題,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。相比蘇浙粵三省來說,我省城鎮(zhèn)化率要低約10個百分點,而且近些年來差距不斷擴(kuò)大,城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平相對較低。今后我省城鎮(zhèn)化既要加快發(fā)展速度,又要提高發(fā)展質(zhì)量。一是要真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。我省有2千多萬農(nóng)民工沒有享受到與城市居民同等的福利待遇,城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是解決好他們在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會保障等方面的問題,推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是要走生態(tài)、集約型的城鎮(zhèn)化道路。我省重工業(yè)比重大,環(huán)境污染較為嚴(yán)重,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)時要特別注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境,積極淘汰落后產(chǎn)能,鼓勵高科技、低能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,走生態(tài)、集約型的城鎮(zhèn)化道路。三是要制定科學(xué)的城市化發(fā)展規(guī)劃。城市化發(fā)展規(guī)劃有別于城市發(fā)展規(guī)劃,規(guī)劃必須注重科學(xué)性、前瞻性,為我省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供科學(xué)指導(dǎo)。目前,各地市的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃正在編制過程中,調(diào)研發(fā)現(xiàn),規(guī)劃編制過程中還存在諸多問題,如以區(qū)域規(guī)劃、空間布局為重點,對人的城鎮(zhèn)化關(guān)注不夠;論證不充分,科學(xué)性、權(quán)威性不夠強(qiáng)等。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)以人為本,圍繞人的城鎮(zhèn)化進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計,并且應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃的法律效力和執(zhí)行效力,確保規(guī)劃落到實處。
目前沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級主要有通過自主創(chuàng)新驅(qū)動、“騰籠換鳥”推動、以重大發(fā)展平臺支撐帶動、以重大產(chǎn)業(yè)項目帶動、完善相關(guān)服務(wù)配套保障轉(zhuǎn)型升級等多種形式,在我省不同地區(qū)可以因地制宜加以應(yīng)用,其中,自主創(chuàng)新驅(qū)動是根本性的,也是終極目標(biāo),要大幅度提升自主創(chuàng)新能力,著力推進(jìn)原始創(chuàng)新,必須有具體的制度保障,為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供相應(yīng)的引導(dǎo)、支持等。具體說,推進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級應(yīng)做好以下幾個方面:一是要按照布局集中、生態(tài)環(huán)保的原則,完善城市功能分區(qū)。發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)要提高項目落戶標(biāo)準(zhǔn),提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平,著力扶持產(chǎn)業(yè)集群,支持競爭力強(qiáng)、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的大企業(yè)集團(tuán)加快發(fā)展,引導(dǎo)中小企業(yè)向“專、精、特、新”方向發(fā)展。在裝備制造、紡織服裝、化工醫(yī)藥、電子信息及家電、食品和農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)中,重點培育營業(yè)收入過100億元的產(chǎn)業(yè)集群,促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中集聚。二是要提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級并不意味著消滅勞動密集型產(chǎn)業(yè)。勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染之間并沒有直接聯(lián)系。改造、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主要是做大做強(qiáng)裝備制造業(yè),調(diào)整原材料產(chǎn)業(yè),提升改造消費品工業(yè)。立足我省優(yōu)勢領(lǐng)域,以重大建設(shè)項目為載體,重點發(fā)展新能源、新信息、新醫(yī)藥、新材料、海洋開發(fā)等五大產(chǎn)業(yè)。三是要著力發(fā)展服務(wù)業(yè),為城鎮(zhèn)化拓寬就業(yè)空間。目前發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會,服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的90%。我省2012年三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比例為33.1:34.2:32.7,在服務(wù)業(yè)就業(yè)的人數(shù)僅占全部從業(yè)人員約三分之一,中小企業(yè)和民營企業(yè)數(shù)量少且實力弱,創(chuàng)造的就業(yè)崗位不足,從根本上制約了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。為此,我省應(yīng)優(yōu)先發(fā)展金融保險、信息服務(wù)、節(jié)能環(huán)保等服務(wù)業(yè),積極發(fā)展農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村金融等服務(wù)業(yè),支持中小企業(yè)、民營企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展,為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供就業(yè)支撐。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局從點到線到面發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、省會城市群經(jīng)濟(jì)圈、西部經(jīng)濟(jì)隆起帶是我省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大板塊,與此相適應(yīng),我省一是應(yīng)在發(fā)展布局上,圍繞“一群一圈一區(qū)一帶”城鎮(zhèn)空間布局,積極構(gòu)建兩圈兩區(qū)(帶)組成的四個城鎮(zhèn)密集區(qū),即濟(jì)南都市圈、青島都市圈和黃河三角洲城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū),西部經(jīng)濟(jì)隆起帶。同時,加快構(gòu)建以城市群、區(qū)域性中心城市、縣域中心城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為節(jié)點的城鎮(zhèn)體系。堅持因地制宜,實施多元化、差異化發(fā)展戰(zhàn)略,在東、中部地區(qū),著力打造大城市和城市群,加快發(fā)展中小城市,建設(shè)城鎮(zhèn)密集區(qū);在西部地區(qū),重點培育區(qū)域中心城市,突出縣城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展,增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。二是要做大、做強(qiáng)濟(jì)南、青島等大城市,提高大城市首位度。濟(jì)南、青島兩城市市區(qū)人口規(guī)模與廣州、深圳、杭州、南京等地差距較為明顯,輻射帶動能力不強(qiáng)。適度提高濟(jì)南、青島市區(qū)的人口規(guī)模和城市密度,提高大城市的輻射帶動能力,青島要努力建設(shè)區(qū)域性貿(mào)易中心、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中心、東北亞航運中心、旅游中心等,濟(jì)南要充分發(fā)揮省會城市優(yōu)勢,建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科技文化中心等,進(jìn)一步增強(qiáng)輻射帶動能力;加快地級市、中心城市崛起。其他設(shè)區(qū)城市要完善城市功能,壯大發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力,爭取早日跨入特大城市或大城市行列。三是要提高縣域中心城市發(fā)展水平??h城是承接農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要陣地,縣域中心城市要主動承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,優(yōu)化資源配置,推動產(chǎn)業(yè)集聚,促進(jìn)簇群經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,推動技術(shù)創(chuàng)新,提升縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。有條件的強(qiáng)縣(市)要率先加快發(fā)展,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,逐步發(fā)展成為功能完善的大中城市。相對弱的縣(市)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,盡快壯大經(jīng)濟(jì)實力。各縣(市)根據(jù)已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦,發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè),使不同城市成為各具特色、功能完善的城市。四是要著力推進(jìn)小城鎮(zhèn)率先突破。與四川、安徽、江西、河南等省大量農(nóng)民跨省打工不同,我省不少農(nóng)民在縣城及鎮(zhèn)區(qū)買房落戶,縣域城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為承載農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的主陣地,對城鎮(zhèn)化發(fā)展有重要作用。近兩年來,省委、省政府高度重視小城鎮(zhèn)的地位,加大對小城鎮(zhèn)的扶持力度,先后對全省200個鎮(zhèn)予以重點扶持,各地市也加強(qiáng)了對小城鎮(zhèn)建設(shè)的扶持力度,出臺多種政策加快小城鎮(zhèn)建設(shè),小城鎮(zhèn)建設(shè)速度明顯加快。今后,要全面推進(jìn)示范鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)建設(shè),使其成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,吸納附近農(nóng)村人口就業(yè)的重要載體。同時,改革城鎮(zhèn)管理體制,支持?jǐn)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn),培育和支持一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)大規(guī)模,向小城市發(fā)展。大力培育中心鎮(zhèn),提升小城鎮(zhèn)的綜合實力,提高其帶動周邊農(nóng)村發(fā)展的能力。
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平關(guān)系到城市化水平,為此,我省應(yīng)努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋、均等化。一是有序推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè),穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集中居住。實踐證明,新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的有效模式,是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)一體化的必然選擇。根據(jù)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,在農(nóng)村地區(qū)積極穩(wěn)妥推進(jìn)遷村并點,以中心村為核心,按照5-6個村莊,1500戶左右,3000-5000人的基本規(guī)模,建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū),配備超市、衛(wèi)生服務(wù)中心、幼兒園等公共服務(wù),同時進(jìn)行行政建制,完善基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù),推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化布局。二是以“路、水、電、氣、醫(yī)、學(xué)”為重點,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展。積極推進(jìn)村鎮(zhèn)道路、垃圾處理、供排水、照明等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對農(nóng)村公路修建的財政補(bǔ)貼水平,協(xié)調(diào)抓好鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、村與村之間的道路以及村莊與公路干線之間的銜接,提高農(nóng)村公路等級水平;深入開展村莊整治,鼓勵地方政府為經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊免費或優(yōu)惠地提供水泥等物資,以幫助村莊實現(xiàn)道路綠化和硬化;逐步改善農(nóng)村飲水、用水條件,實施農(nóng)村飲水安全工程,保障農(nóng)民飲水安全;積極推進(jìn)城市公交、燃?xì)?、垃圾處理向周邊村、社區(qū)覆蓋,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。三是引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、商貿(mào)物流等公共資源向農(nóng)村地區(qū)流動。引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、信息等要素向農(nóng)村流動,鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)項目、商貿(mào)企業(yè)、連鎖超市等進(jìn)駐農(nóng)村地區(qū);促進(jìn)人才、資源等要素在城鄉(xiāng)之間的無障礙流動;逐步提高新農(nóng)保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和新農(nóng)合報銷比例,完善農(nóng)村居民在上學(xué)、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的機(jī)制,讓發(fā)展成果普惠共享。
土地、戶籍是制約農(nóng)村人口向城市遷移的制度因素,我省在這方面的改革已經(jīng)啟動,今后仍需進(jìn)一步深化改革。一是在全面放開中小城市、縣域和城鎮(zhèn)的戶口的基礎(chǔ)上,逐步放寬大城市的落戶條件,讓有合法穩(wěn)定職業(yè)的流動人口能及時落戶。濟(jì)南、青島等特大城市在外來人員購房、引進(jìn)人才、投資創(chuàng)業(yè)、接收大中專畢業(yè)生落戶等方面應(yīng)帶頭放寬條件,同時使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民能夠有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。二是向農(nóng)民工全面開放廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等城鎮(zhèn)住房保障政策,建立和完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會保障體系,推行以個人賬戶為核心的養(yǎng)老、醫(yī)療保險辦法,建立社會保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制,使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。逐步剝離附著在戶籍上的各種職能,為隨遷子女受教育提供便利條件。三是尋求土地制度創(chuàng)新,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。通過“確權(quán)頒證”,發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心等中介服務(wù)機(jī)構(gòu),推動農(nóng)村土地有序、有償流轉(zhuǎn),使土地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工安家立業(yè)的資本。將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決農(nóng)民就業(yè)等方面有機(jī)結(jié)合起來,讓農(nóng)民過上現(xiàn)代文明的生活。四是建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制,擴(kuò)大地方政府的財權(quán),破除地方財政依賴賣地籌措資金、維持地方發(fā)展的困局,調(diào)動地方政府推動新型城鎮(zhèn)化的積極性。借鑒、學(xué)習(xí)國外地方政府先進(jìn)的融資方式,鼓勵和推動民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和準(zhǔn)公益性項目建設(shè),促進(jìn)地方政府多元化融資,緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方政府的融資壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。
[注釋]
①左正:《中國城市化要以大城市發(fā)展為主》,《中國社會科學(xué)報》,2011年8月9日
②葉裕民:《中國城市化之路-經(jīng)濟(jì)支持與制度創(chuàng)新》,北京:商務(wù)印書館,2001年版。
③黃漢權(quán),李華剛,胡擁軍:《四大體制障礙制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展》,《中國發(fā)展觀察》,2013年第9期。
④顧朝林:《中國城鎮(zhèn)體系——歷史、現(xiàn)狀、展望》,北京:商務(wù)印書館,1996年版。
⑤【美】布賴恩·貝利:《比較城市化——20世紀(jì)的不同道路》,北京:商務(wù)印書館,2010年版。
⑥《金融危機(jī)背景下的區(qū)域發(fā)展——廣東、江蘇、山東、浙江應(yīng)對國際金融危機(jī)的政策措施及其比較研究》,黑龍江人民出版社,2010年版。
⑦周其仁:《城鄉(xiāng)中國》,北京:中信出版社,2013年版。
F29
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1003-8353(2014)07-0099-07
高曉梅(1965-),女,山東社會科學(xué)院省情研究中心研究員。