文/劉宇鋒

（作者就職于上海紫竹高新區(qū)有限公司）

上個(gè)世紀(jì)50年代，伴隨以微電子為核心的信息技術(shù)的快速發(fā)展，以美國硅谷為代表的一大批科技園區(qū)紛紛成立，為國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要的支撐作用。作為一種新的空間組織形式和產(chǎn)業(yè)載體，科技園區(qū)自創(chuàng)建以來就引起了極大關(guān)注。關(guān)于科技園區(qū)的開發(fā)管理體制等也成為近年來社會各界的熱點(diǎn)話題。

我國科技園區(qū)的開發(fā)管理體制

1988年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化科學(xué)技術(shù)體制改革若干問題的決定》，第一次提出鼓勵(lì)地方政府探索建設(shè)科技園區(qū)，為發(fā)揮地方政府的積極性、創(chuàng)造性，釋放了巨大空間。同年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)北京市建立新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)試驗(yàn)區(qū)。由此，我國建設(shè)科技園區(qū)的“序幕”被拉開。由于這種園區(qū)以政府為主導(dǎo)，推動(dòng)科技園區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，因此，我國科技園區(qū)開發(fā)管理體制基本可以歸納為三種基本類型：

（1）科技園區(qū)與行政區(qū)管理合一的開發(fā)管理體制。其特點(diǎn)是科技園區(qū)就是行政區(qū)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。

（2）單一管委會體制。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，并同時(shí)具有管理者與開發(fā)商的雙重功能，除進(jìn)行土地規(guī)劃、開發(fā)和項(xiàng)目管理，以及為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)外，還擁有一定的行政審批權(quán)。

（3）管委會和國有開發(fā)公司開發(fā)管理體制。在這種模式中，科技園區(qū)管委會只負(fù)責(zé)行政審批和制定政策，而開發(fā)主體是由政府出資設(shè)立國有開發(fā)公司，負(fù)責(zé)對科技園區(qū)進(jìn)行規(guī)劃、投資開發(fā)和管理。

以上三種開發(fā)管理體制，在我國科技園區(qū)設(shè)立以來，對加快我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。

但與國際知名科技園區(qū)相比，我國的科技園區(qū)在資源利用效率、產(chǎn)業(yè)國際競爭、國際化人才聚集等方面還有不小的差距。其原因從管理體制角度而言，有以下幾點(diǎn)：

（1）開發(fā)管理體制行政化不利于科技園區(qū)專業(yè)化能力的形成；

（2）政府對科技園區(qū)開發(fā)管理的過度干預(yù)；

（3）在資源配置中，行政化手段導(dǎo)致效率不高；

（4）由資金壓力、政府換屆等因素帶來的短視效應(yīng)。

此外，行政化的管理體制也不利于區(qū)域創(chuàng)新文化的形成。即便在美國，如128公路地區(qū)的形成機(jī)制使得有關(guān)管理機(jī)構(gòu)一直致力于建立并保持與政府之間的密切關(guān)系，而不是著力尋求通過自身知識、能力求發(fā)展的道路。以至于在上世紀(jì)80年代，由于依賴程度過深，該地區(qū)缺乏自我生存機(jī)制和造血功能，遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場的變化需求。最明顯的例子便是當(dāng)時(shí)該地區(qū)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)和計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)的由興轉(zhuǎn)衰。

紫竹高新區(qū)的開發(fā)建設(shè)機(jī)制及其成效

2001年，上海市政府批準(zhǔn)設(shè)立紫竹高新區(qū)，并首次采納開放式多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)理念，搭建了由政府、民營企業(yè)和大學(xué)共建的高新區(qū)組織架構(gòu)，這種“三結(jié)合”的開發(fā)模式，是在政府引導(dǎo)下，以民間投資為主，堅(jiān)持“政府搭臺、企業(yè)唱戲”，運(yùn)用市場化運(yùn)作的方式，本著向股東、向社會、向員工創(chuàng)造價(jià)值的信念，自主開發(fā)、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，最大限度地提高了社會經(jīng)濟(jì)資源的總體運(yùn)營效率。通過市場化、混合所有制這種全新的高新區(qū)運(yùn)作模式，確保了高新區(qū)在經(jīng)營決策、開發(fā)建設(shè)上的科學(xué)性、靈活性和一貫性，保證了高新區(qū)從規(guī)劃到建設(shè)、從決策到落實(shí)過程中強(qiáng)大的執(zhí)行力，取得了高質(zhì)高效的成果。同時(shí)，創(chuàng)新的理念帶來了創(chuàng)新的體制和創(chuàng)新的團(tuán)隊(duì)，為高新區(qū)建設(shè)提供了不竭的發(fā)展動(dòng)力。紫竹高新區(qū)公司內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)完全按照市場化需要設(shè)置，管理團(tuán)隊(duì)更年輕化、專業(yè)化、市場化，管理方式更加務(wù)實(shí)、靈活、高效。

經(jīng)過10年的開發(fā)建設(shè)，紫竹高新區(qū)形成以集成電路與軟件、航空、新能源、數(shù)字內(nèi)容、新材料和生命科學(xué)為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)了中國航空無線電電子研究所、中國商用飛機(jī)客戶服務(wù)有限公司、中航通用民機(jī)航電系統(tǒng)基地、中國廣東核電集團(tuán)上海研發(fā)中心、東軟集團(tuán)汽車電子研發(fā)中心、英特爾亞太研發(fā)中心、微軟上?？萍紙@（全球技術(shù)亞太區(qū)支持中心和中國云計(jì)算創(chuàng)新中心）等一批國、內(nèi)外產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目，這些項(xiàng)目承擔(dān)著民用客機(jī)航電系統(tǒng)、發(fā)動(dòng)機(jī)、新一代信息技術(shù)和新能源等國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵部件的研制任務(wù)，推動(dòng)了相關(guān)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在高新區(qū)的集聚。

同時(shí)，紫竹高新區(qū)通過引入上海交通大學(xué)和華東師范大學(xué)，給予兩所高校10多億的學(xué)科建設(shè)資金，逐步打造了高新區(qū)賴以生存發(fā)展的科研人才高地，使區(qū)位優(yōu)勢和核心競爭力得以突顯。

更重要的是，自2001年批復(fù)設(shè)立以來，除一些局部細(xì)節(jié)略作調(diào)整之外，紫竹高新區(qū)基本按照原先規(guī)劃實(shí)施開發(fā)建設(shè)，保證了整個(gè)園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，也給入駐企業(yè)很大的信心。除行政干預(yù)減少外，政府通過制度安排，設(shè)立紫竹專項(xiàng)發(fā)展資金及簡化行政審批、提高行政效能，一方面促進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集聚，另一方面也以這種激勵(lì)機(jī)制，使高新區(qū)開發(fā)公司的經(jīng)營目標(biāo)和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一?？梢哉f，經(jīng)過這10年的實(shí)踐和發(fā)展，這一創(chuàng)新體系已經(jīng)證明了它的效率和活力，也得到了社會各界的充分肯定。

對今后我國科技園區(qū)開發(fā)管理體制發(fā)展方向的思考

黨的十八屆三中全會明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。因此，如果把科技園區(qū)作為一種特殊商品，那么建設(shè)好、發(fā)展好科技園區(qū)就需要從市場和政府的不同角度，研究其特點(diǎn)和屬性。

從市場的角度來看，科技園區(qū)開發(fā)的對象是土地，客戶是高技術(shù)企業(yè)，產(chǎn)出是土地開發(fā)收入和租金收入等（廣義上還包括稅收），以及如項(xiàng)目孵化、投資等增值收入。因此，配置這些資源、實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出的最有效的手段就是市場，即選擇優(yōu)勢區(qū)位，選擇優(yōu)勢客戶，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出?？萍紙@區(qū)在市場化經(jīng)營過程中提升專業(yè)化能力，形成核心競爭力。上世紀(jì)50年代，硅谷的形成也是從斯坦福大學(xué)周邊土地的房地產(chǎn)開發(fā)開始的。

但是從政府的角度，由于區(qū)域發(fā)展的需要，政府往往在那些按照地理（空間）經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、現(xiàn)代區(qū)位理論來分析，不具備區(qū)位優(yōu)勢（如不是智密區(qū)或者比較優(yōu)勢不明顯）的地方建設(shè)科技園區(qū)，最后只能通過低價(jià)格的設(shè)施以及指令性的資源配置才能吸引科技企業(yè)來落戶。因此，在沒有特殊的制度安排下，科技園區(qū)的資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)還不能完全按照以盈利為目的普通公司模式運(yùn)作，當(dāng)然民營資本也不愿進(jìn)入，這也是使得地方政府背負(fù)了很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。很多時(shí)候由于資金的壓力，不可避免的出現(xiàn)急功近利、“拉到籃子都是菜”，導(dǎo)致了科技園區(qū)名不副實(shí)。

可見，在市場化、去行政化的前提下，還需根據(jù)各科技園區(qū)的區(qū)位現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)性質(zhì)、特點(diǎn)對開發(fā)管理體制進(jìn)行不同的制度安排：

（1）政府已經(jīng)規(guī)劃的、大規(guī)模集中開發(fā)的，但區(qū)位向心力不足的科技園區(qū)，由于其開發(fā)管理機(jī)構(gòu)要能夠執(zhí)行政府規(guī)劃的意圖，政府與科技園區(qū)開發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上形成委托和被委托的關(guān)系，因此政府需要通過控股、參股形式來規(guī)范和約束開發(fā)管理機(jī)構(gòu)（采用現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)管控，而不是直接干預(yù)其經(jīng)營）。同時(shí)政府通過一定的財(cái)政、稅收和用地等特殊制度安排，保障民營資本的利益。

（2）一些商業(yè)性較強(qiáng)的小型科技園，由于優(yōu)越的地理位置、完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施具備天然的區(qū)位粘性，因此，除在發(fā)展初期，政府給予鼓勵(lì)和扶持外，政府一般可不持有開發(fā)管理機(jī)構(gòu)股份，開發(fā)管理機(jī)構(gòu)完全商業(yè)化運(yùn)營。

此外，隨著國內(nèi)民營資本的不斷壯大，在條件成熟的前提下，也可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)民營資本以非盈利的基金會模式，作為科技園區(qū)的開發(fā)管理機(jī)構(gòu)。