/國家發(fā)改委能源研究研究員時 王景麗/

我國風(fēng)電政策分析

/國家發(fā)改委能源研究研究員時 王景麗/

編者按：中國風(fēng)電的政策從2006年頒布《可再生能源法》之后逐步完善。在2014年6月7日舉辦的第八屆中國新能源國際高峰論壇上國家發(fā)改委能源研究研究員時王景麗從規(guī)劃目標(biāo)、項(xiàng)目管理、經(jīng)濟(jì)激勵、并網(wǎng)調(diào)度、司空消納和市場開拓等方面對我國風(fēng)電政策進(jìn)行了分析。

一、規(guī)劃目標(biāo)

按照“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)，2015年我國風(fēng)電規(guī)模將達(dá)到1億千瓦，2020年達(dá)到2億千瓦。從現(xiàn)在項(xiàng)目儲備的情況看實(shí)現(xiàn)1億的目標(biāo)是沒有任何問題的。

在“十二五”規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)了風(fēng)電多元化的市場發(fā)展，包括大型的風(fēng)電基地、內(nèi)陸的資源豐富區(qū)的開發(fā)以及海上風(fēng)電的發(fā)展。

從現(xiàn)在的情況來看，國內(nèi)的風(fēng)電資源以及風(fēng)機(jī)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)支撐實(shí)現(xiàn)2015年或是2020年目標(biāo)是沒問題的，中國氣象局在今年上半年又做了一版新的風(fēng)能資源詳查圖，跟2012年比沿海沒有什么太大的變化，最大的變化是東中部地區(qū)。考慮到低風(fēng)速風(fēng)機(jī)進(jìn)展的情況，對風(fēng)能的資源做了更相近的評估，又放大出來數(shù)億千瓦風(fēng)電資源量。目前看來風(fēng)電開發(fā)的準(zhǔn)備項(xiàng)目的數(shù)量也是比較充足的，發(fā)展時序和空間的數(shù)量均需考慮。

二、項(xiàng)目管理

為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，風(fēng)電項(xiàng)目的管理政策最近幾年有所變化，最主要的變化是從中央核準(zhǔn)制度轉(zhuǎn)為地方核準(zhǔn)制度，也就是說風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)下放到省，其中有接近一半的省份又把核準(zhǔn)的程序下放到了地州一級的能源主管部門，也是簡政放權(quán)政策的貫徹落實(shí)。

國家能源主管部門國家能源局負(fù)責(zé)風(fēng)電在全國范圍內(nèi)的總體布局，從前年到今年上半年核準(zhǔn)了四批，每批規(guī)模都是2700萬千瓦、2800萬千瓦這樣的規(guī)模，也提出核準(zhǔn)的項(xiàng)目一定要考慮電網(wǎng)的送出條件和消納條件，棄風(fēng)限電很嚴(yán)重的地區(qū)一點(diǎn)新增都不放。從四批風(fēng)電項(xiàng)目容量的總結(jié)來看，三北地區(qū)核準(zhǔn)項(xiàng)目逐步地減少，東中部地區(qū)逐步地增加。第一批三北地區(qū)包括了原來的三北地區(qū)六大基地，以及黑龍江、遼寧、山西、陜西等地區(qū)，所占比例是四分之三左右，第三批東中部地區(qū)超過了一半，占了三分之二的份額。

三、經(jīng)濟(jì)激勵

促進(jìn)我國風(fēng)電市場的發(fā)展，最主要的政策是上網(wǎng)固定電價(jià)政策，從2009年制定，現(xiàn)已實(shí)施了五年的時間。當(dāng)時按照20年經(jīng)營期考慮成本以及合理的利潤確定的0.51～0.61元/度的水平，這是考慮當(dāng)時風(fēng)電的單位千瓦投資的情況以及不同地區(qū)風(fēng)能資源的情況、建設(shè)條件的情況確定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，也一直強(qiáng)調(diào)要根據(jù)發(fā)展形勢和成本變化不斷進(jìn)行調(diào)整。這樣的大原則效果非常明顯地促進(jìn)了我國風(fēng)電市場和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是也導(dǎo)致了前幾年三北地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目過于集中地開發(fā)。這兩年因?yàn)橄揠?，投資成本不斷地變化，市場已經(jīng)開始主動地向東中部地區(qū)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。

政策設(shè)計(jì)之初是根據(jù)形勢變化不斷地調(diào)整，但是五年一點(diǎn)沒有動，也不能說政策不愿意動，主要是現(xiàn)在的形勢發(fā)生了變化。從2012年開始能源研究所連續(xù)三年，每年要做風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)政策執(zhí)行情況以及政策調(diào)整方案的綜合性的評估工作，2014年的正在進(jìn)行。主要是考慮到風(fēng)電經(jīng)濟(jì)性的影響有多種因素，風(fēng)電機(jī)組造價(jià)變化很大，2009年到2012年風(fēng)電機(jī)組的價(jià)格直線下降，2013年后進(jìn)行了小范圍的波動，但是也是在一些地區(qū)風(fēng)電開發(fā)商招標(biāo)的時候投資商投出的價(jià)格，如果要按照同類型的機(jī)組總體上價(jià)格是略有走低的情況。

風(fēng)電場單位投資在持續(xù)下降，不像風(fēng)電機(jī)組開始下降得很明顯然后波動，它一直是進(jìn)行持續(xù)下降的情況。并且對不同的地區(qū)，比如說西北地區(qū)、東部或者是內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)條件是差距是很大的?？傮w上，西北地區(qū)現(xiàn)在風(fēng)電單位千瓦投資前年決算成本已經(jīng)達(dá)到了不到7700元的水平，2009年制定電價(jià)的時候是9000元以上水平，降低了15%左右，這影響是很顯著的。

運(yùn)營成本變化不確定性比較大，大家開始做的時候經(jīng)驗(yàn)不足，根據(jù)國外的情況進(jìn)行了預(yù)估。對于單個項(xiàng)目隨著風(fēng)電場運(yùn)營時間的推移，運(yùn)營的成本在不斷上升。對于整個風(fēng)電行業(yè)，未來隨著人工成本的上升以及技術(shù)成本的下降，可能技術(shù)水平的提高受多重因素的影響，整個的運(yùn)維成本不會有太大的變化，也有可能是略有上升的。

過去三年做風(fēng)電電價(jià)評估考慮的是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提升，近幾年隨著風(fēng)電接入電網(wǎng)的比例逐步擴(kuò)大，電網(wǎng)對風(fēng)電場提出了越來越多的技術(shù)要求，這樣的技術(shù)要求包括風(fēng)功率預(yù)測預(yù)報(bào)甚至包括消防安全以及運(yùn)行的技術(shù)監(jiān)督，各個方面都有可能使未來風(fēng)電場的投資和運(yùn)維的成本有所提高。還有一些地方上的要求，比如說除了土地的新增費(fèi)、每年名目繁多的土地使用費(fèi)和其他各個部門合理不合理的費(fèi)用?？傮w說考慮到2020年可能使風(fēng)電場的單位千瓦的投資要上升300～700元，風(fēng)電機(jī)組也有可能略有下降，未來幾年總的投資水平會維持在相對穩(wěn)定的狀態(tài)，不會像過去那樣大幅度下降。

還有一個優(yōu)惠政策是增值稅優(yōu)惠政策，現(xiàn)在的政策是2008年制定的50%增值稅即征即退。這兩年尤其是2012年之后國內(nèi)風(fēng)電開發(fā)行業(yè)討論比較多的是關(guān)于可再生能源基金不含增值稅的政策，這是風(fēng)電開發(fā)企業(yè)的誤解，也就是說現(xiàn)在確定的0.51～0.61元/度上網(wǎng)電價(jià)是全含稅的電價(jià)，基金是不是含稅是基金運(yùn)行層面的，和風(fēng)電開發(fā)企業(yè)關(guān)系不大。

四、并網(wǎng)調(diào)度和司空消納

陸上風(fēng)電面臨最為緊迫的問題是限制出力的問題，最主要的原因是風(fēng)電開發(fā)的地區(qū)過去幾年過于的集中，從能源系統(tǒng)的角度是電網(wǎng)和其他電源與風(fēng)電的規(guī)劃之間的配套協(xié)調(diào)，根本上原因是我國電力體制沒有走入到歐美發(fā)達(dá)國家采用的市場化的競爭性的體制。

風(fēng)電消納也有很多的措施，2007年制定了節(jié)能調(diào)度管理辦法，在五個省進(jìn)行了試點(diǎn)，試點(diǎn)的效果不盡如人意。隨著棄風(fēng)限電現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，國家新能源司把解決棄風(fēng)限電作為風(fēng)電發(fā)展最主要的工作。表現(xiàn)在2011、2012、2014年年初都發(fā)布做好棄風(fēng)限電的指導(dǎo)意見， 2012年開始要求電網(wǎng)和所有的風(fēng)電場進(jìn)行分功率的預(yù)測預(yù)報(bào)和電網(wǎng)的協(xié)調(diào)性的工作。準(zhǔn)備實(shí)施的政策討論了幾年，包括配額制以及全額保障性的收購制度。配額制從2012年開始做，2013年初進(jìn)行了大規(guī)模征求意見，后來又放回來了，今年又開始對于草稿進(jìn)行了新一輪修改，但是何時可以實(shí)施牽扯的范圍比較大，配額制的實(shí)施還是希望能夠發(fā)揮更大的作用。發(fā)揮更大作用的措施最好可執(zhí)行度比較高，希望把配額制的指標(biāo)和正在討論中的合理控制能源消費(fèi)總量、碳減排的指標(biāo)和成功實(shí)施幾年的節(jié)能減排的考核指標(biāo)進(jìn)行掛鉤，這樣的掛鉤涉及到了多個政府部門間的協(xié)調(diào)，所以難度比較大，但是如果不掛鉤又很擔(dān)心配額制能不能真正起到這樣的效果?，F(xiàn)在總體上看配額承擔(dān)的主體，尤其是定量承擔(dān)的主體是地方政府以及地方的省級的電網(wǎng)企業(yè)。

能源局在并網(wǎng)消納中采取了多項(xiàng)的措施，其中一種措施是擴(kuò)大應(yīng)用市場，推動北方地區(qū)風(fēng)電供熱和制氫，2012年吉林開始了供熱示范項(xiàng)目的建設(shè)。供熱總體上看是不具備經(jīng)濟(jì)性的，雖然是極力推動大規(guī)模風(fēng)電供熱試點(diǎn)，但是二三四批核準(zhǔn)計(jì)劃沒有對吉林放開任何風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)。如果是存在冬季采暖的需求和氫氣供應(yīng)的需求，風(fēng)電供熱和制氫有一定的經(jīng)濟(jì)性。

解決風(fēng)電并網(wǎng)消納最關(guān)鍵的主體還是電網(wǎng)，或者是電力系統(tǒng)發(fā)揮作用。如果要看2013年為什么限電的比例能夠從17%降低到10.7%這樣的水平，最主要的原因是電網(wǎng)進(jìn)行了一些優(yōu)化調(diào)度，典型的是東北電網(wǎng)，沒有任何新建的線路，僅僅是通過優(yōu)化調(diào)度對火電要求在冬季的地方也要承擔(dān)一定的調(diào)控任務(wù)，吉林2013年限電的比例達(dá)到了20%多，2012年是達(dá)到了35%的水平，所以效果是非常顯著的。

新疆的線路過來了之后使新疆的風(fēng)電消納和輸送的問題得到了很大解決，這也是北方和新疆規(guī)模放得比較大的原因。今年張北3條500千伏通道已經(jīng)建設(shè)中，張北地區(qū)是去年唯一一個在全球所有的棄風(fēng)限電比例大幅度下降的情況下棄風(fēng)限電比例增加的地區(qū)，今年會有很大的好轉(zhuǎn)。

五、市場開拓

總體上布局調(diào)整，風(fēng)電的開發(fā)從集中開發(fā)到集中和分散開發(fā)并重。東中部地區(qū)接網(wǎng)條件比較好，單位補(bǔ)貼的資金的需求量確實(shí)是比較小，比如說廣東地區(qū)執(zhí)行的是0.61元/度的電價(jià)，但是每度電補(bǔ)貼的錢是0.1元，新疆的地區(qū)需要2.6元，所以說資金的補(bǔ)貼效率也是政策考慮的主要的因素。

風(fēng)電市場的擴(kuò)展，分散式風(fēng)電截至去年年底建成了71萬千瓦的規(guī)模，這個規(guī)模跟現(xiàn)在七千多萬千瓦并網(wǎng)裝機(jī)比是非常小的，主要的原因是大家覺得分散式風(fēng)電是主要的發(fā)展方向，低風(fēng)速風(fēng)機(jī)的開發(fā)也確實(shí)是提供了產(chǎn)業(yè)的支撐。但是沒有很大規(guī)模建設(shè)的原因，主要是因?yàn)檎吆完懮巷L(fēng)電的稅收政策和項(xiàng)目管理政策是一樣的，我們做了兩三萬千瓦的低風(fēng)速項(xiàng)目，為什么不做走通量的項(xiàng)目呢？要解決實(shí)際的問題需要出臺相應(yīng)的鼓勵分散式風(fēng)電發(fā)展的特殊政策。

風(fēng)電市場也是在可再生能源的其他綜合利用上，包括正在實(shí)施的新能源城市以及分布式能源的示范工程也會發(fā)揮一些作用。

六、海上風(fēng)電

我國從2010年海上風(fēng)電啟動了之后進(jìn)展相對緩慢，今年海上風(fēng)電的推進(jìn)也是被能源局新能源司作為今年的風(fēng)電工作的重點(diǎn)，企業(yè)也確確實(shí)實(shí)響應(yīng)得比較多，所以今年可以說是有望規(guī)模啟動。目前的進(jìn)展算上示范的機(jī)組以及大一些的風(fēng)電場，總機(jī)的項(xiàng)目是40萬千瓦左右的規(guī)模，核準(zhǔn)項(xiàng)目是183萬千瓦，主要分布在江蘇、上海和浙江。開展前期工作的項(xiàng)目累計(jì)容量是410萬千瓦，并且我國沿海十個省份都已經(jīng)完成了海上風(fēng)電的開發(fā)規(guī)劃。

海上風(fēng)電的政策，今年年初能源局發(fā)布了做好海上風(fēng)電開發(fā)管理工作文件的通知，把海上風(fēng)電作為今年工作的重點(diǎn)，海上風(fēng)電過去幾年進(jìn)展比較慢的主要原因比如說四個特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目主要是規(guī)劃銜接，當(dāng)初和海洋局的溝通，還有海上電纜和陸上登錄電纜的問題，造成了整個項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件的調(diào)整，四個特許權(quán)的項(xiàng)目對于不是很順利。

2012年做的2050年風(fēng)能路線圖的研究成果，當(dāng)時提出來風(fēng)電到2050年達(dá)到10億千瓦，在全國的電力供應(yīng)中占六分之一左右的水平，并且進(jìn)行了分區(qū)域的布局。

在能源基金會的2050年可再生能源高比例方案實(shí)踐的途徑，我們展示的是理想的前景，可再生能源比例在電力結(jié)構(gòu)中占80%，其中風(fēng)電無論是裝機(jī)量和發(fā)電量差不多占三分之一的份額，風(fēng)電在可再生能源的結(jié)構(gòu)中將扮演更為重要的角色。

（本文根據(jù)作者在第八屆中國新能源國際高峰論壇的講話整理，未經(jīng)作者審核。）

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