施立奎

摘要：人類的一切活動應(yīng)以滿足人的需要為中心，其目的應(yīng)是為人類能更好地生存與發(fā)展。城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展基礎(chǔ)上生產(chǎn)要素重新組合的過程，必須帶來生產(chǎn)效率的提高、經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步、人的自由而全面地發(fā)展，而實踐中存在的問題則制約著我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效實施。我們認(rèn)為，不能過分強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化對于擴(kuò)大內(nèi)需等的作用，因為城鎮(zhèn)化是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，主要還是一個自組織過程。如果把城鎮(zhèn)化功能化為一種手段，則在實踐中很容易背離城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地流轉(zhuǎn) 生態(tài)環(huán)境保護(hù) 文化傳承 城鎮(zhèn)化功能化

當(dāng)前我國正在加緊實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城鎮(zhèn)化為著力點(diǎn)推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，實現(xiàn)中國民族的偉大復(fù)興。為此，國家還專門制訂了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確未來我國城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、發(fā)展路徑和戰(zhàn)略任務(wù)。 本文不想就城鎮(zhèn)化的路徑、城鎮(zhèn)化中的土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局等內(nèi)容做泛泛而談，而是對城鎮(zhèn)化的最高目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)論述，并就城鎮(zhèn)化過程中的關(guān)鍵問題提出建議，以期對我國新型城鎮(zhèn)化的實踐提供參考。

一、城鎮(zhèn)化是在生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)上生產(chǎn)要素重新組合的過程

城鎮(zhèn)化（Urbanization），有學(xué)者也稱之為“城市化”、“都市化”，是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中必須經(jīng)歷的一個階段，實踐證明，世界上的發(fā)達(dá)國家都先后走過這樣一個階段。目前，我國正在大力實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，而從理論上弄清楚城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵非常具有必要性，同時也是對有關(guān)城鎮(zhèn)化問題開展學(xué)術(shù)研究的基本前提。

關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念，其內(nèi)涵非常豐富，國內(nèi)外學(xué)者有很多不同的表述。一般認(rèn)為城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過程，我國很多學(xué)者都做如此表述，但這種說法顯然局限于對城鎮(zhèn)化特征的描述，沒有揭示出城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。從現(xiàn)有研究來看，不同學(xué)科對城鎮(zhèn)化給出了不同的定義，例如把城鎮(zhèn)化看做農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程是人口學(xué)的概念，人口學(xué)家威爾遜在《人口學(xué)辭典》中就說，城鎮(zhèn)化是居住在城鎮(zhèn)的人口比重不斷上升的過程。社會學(xué)則認(rèn)為城鎮(zhèn)化是人的生活、行為和社會活動由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪^程，地理學(xué)認(rèn)為城鎮(zhèn)化是勞動地域分工條件下農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程，生態(tài)學(xué)認(rèn)為城鎮(zhèn)化是人及生存環(huán)境由農(nóng)村向城市演化的過程，系統(tǒng)論認(rèn)為城鎮(zhèn)化是物質(zhì)、能量、信息和廢物等輸出由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的從無序到有序的過程等。[1]我們認(rèn)為，各學(xué)科基于自己的研究視角給出的城鎮(zhèn)化定義是合理的，同時若想給出一個既內(nèi)涵豐富又能全面揭示出城鎮(zhèn)化本質(zhì)的定義也是很困難的。盡管如此，我們還是提出自己的看法：城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展基礎(chǔ)上的生產(chǎn)要素向城市集聚、人口向城市轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)活動空間分布發(fā)生變化的過程。我們認(rèn)為，談城鎮(zhèn)化問題首先必須突出“生產(chǎn)力發(fā)展”這個前提。生產(chǎn)力發(fā)展是城鎮(zhèn)化的根本動力。正是社會生產(chǎn)力的發(fā)展才引起農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、才有了各產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上的對勞動力的需求，才有了產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張基礎(chǔ)上的生產(chǎn)要素的重新配置。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化的過程必然會伴隨著對生態(tài)環(huán)境的影響、人居環(huán)境的改善、行為方式和價值觀等的改變。有學(xué)者把城鎮(zhèn)化看作一種手段，通過城鎮(zhèn)化來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、增加農(nóng)民收入等，但這并不能被認(rèn)為是過分強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化對于擴(kuò)大內(nèi)需等的作用，因為城鎮(zhèn)化是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，主要還是一個自組織過程。如果把城鎮(zhèn)化功能化為一種手段，則在實踐中很容易背離城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，很可能為了經(jīng)濟(jì)增長而不顧一切，大搞房地產(chǎn)、強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城等。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是在生產(chǎn)力發(fā)展基礎(chǔ)上各種生產(chǎn)要素向現(xiàn)有城鎮(zhèn)集聚的過程，表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移為非農(nóng)勞動力、城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城鎮(zhèn)地域規(guī)模擴(kuò)大。

二、城鎮(zhèn)化要始終圍繞有利于實現(xiàn)人的更高層次發(fā)展而展開

人類的一切活動應(yīng)以滿足人的需要為中心，其目的應(yīng)是為人類能夠更好地生存與發(fā)展。當(dāng)然，人類在進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動時必須正確處理好眼前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益、物質(zhì)利益與非物質(zhì)利益等重大關(guān)系，否則就會背離人類經(jīng)濟(jì)活動的宗旨。我國實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須以有利于實現(xiàn)人的更高層次的發(fā)展為基本價值取向。

（一）土地流轉(zhuǎn)過程中要充分尊重農(nóng)民意愿、有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

城鎮(zhèn)化過程必然同時伴隨著農(nóng)村集體所有土地的流轉(zhuǎn)。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地使用制度在改革開放以后由于適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到前所未有的發(fā)展。但是，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端也漸漸地暴露出來。鄧小平在1992年曾指出：農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展會有兩個飛躍，第一個飛躍是廢除人民公社實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，第二個飛躍是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。僅是一家一戶的耕作，不向集體化集約化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)是不可能的。就是過一百年二百年，最終還是要走這條路。[2]所以，土地流轉(zhuǎn)一方面是由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移引起的，一方面也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的內(nèi)在要求。根據(jù)土地的用途將土地流轉(zhuǎn)分為兩種，一是農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)，二是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。在這里主要談農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)時，相關(guān)各方要堅持“依法自愿有償”的原則，“依法”就是要按照《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行，“自愿”就是土地是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)取決于土地承包者的意愿，“有償”就是在土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。尤其要根據(jù)土地承包戶的意愿，堅決不能搞強(qiáng)迫、誤導(dǎo)等。我們進(jìn)行城鎮(zhèn)化，一方面是基于生產(chǎn)力的發(fā)展要求，一方面要明確城鎮(zhèn)化的目的是為了讓農(nóng)民增加收入，生活得更加美好。

（二）在城鎮(zhèn)建設(shè)方面要做到節(jié)約集約利用土地，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，以人為本的基本理念

土地是人類生產(chǎn)生活最基本的生產(chǎn)要素之一，它不僅僅為人類提供生存空間，而且是人類的基本生產(chǎn)資料。但是，全球土地資源狀況卻令人堪憂?！笆澜珀懙孛娣e由于人類和自然的共同作用，僅有1/10適合耕種。其余的陸地不是氣候不宜，就是由巖石沙粒組成。但是，這1/10的耕地也在逐年減少?！盵3]據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計，全球每年農(nóng)田沙化的面積為2700萬公頃，其中完全變?yōu)樯衬臑?00萬公頃。我國人均土地面積約為12畝，不到世界人均水平的1/3。如果單看耕地資源的話，耕地資源大約為20.27億畝，約占土地總面積的14.3%，人均耕地僅1.5畝。從圖1也可以看出，2012年全國土地總量中耕地部分所占的份額較小。

加上近些年生態(tài)環(huán)境惡化，水土流失，土地鹽堿化、酸化、沙漠化，土壤污染，導(dǎo)致可耕地數(shù)量不斷減少。圖2直觀地反映出2009—2012年我國耕地面積的變化情況，從2009—2012年呈下降態(tài)勢，據(jù)有關(guān)研究，這種變化趨勢正直接沖擊著我國的18億畝耕地的紅線。

（三）要顧及生態(tài)環(huán)境的承載能力，做好環(huán)境保護(hù)工作

城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間有一種交互脅迫的關(guān)系，即一方面城鎮(zhèn)化會給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響，例如造成資源緊張、大氣污染、土地供給短缺、交通擁堵等；一方面生態(tài)環(huán)境制約城鎮(zhèn)化過程的發(fā)展，例如環(huán)境惡化導(dǎo)致人的生活質(zhì)量下降從而排斥城鎮(zhèn)化、需要安排更多的資源用于治理環(huán)境污染從而延緩城鎮(zhèn)化步伐等。[4]本文根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，把城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系表述為如下兩點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)向環(huán)境子系統(tǒng)索取資源，二是經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)向環(huán)境子系統(tǒng)排放廢棄物。 在上述兩個方面中，任何一方面處理不好都會引起生態(tài)環(huán)境的惡化，危及人類自身的生存和發(fā)展。所以，在城鎮(zhèn)化過程中，人們必須從兩方面入手，即節(jié)約資源、減少排放，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，人與自然的和諧相處。“倡導(dǎo)一種尊重自然、善待自然的倫理態(tài)度將是人類文明持續(xù)的基礎(chǔ)”。[5]

不考慮環(huán)境承載能力，忽視環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，最終會受到自然界的懲罰。歷史上，人類曾有過非常深刻的教訓(xùn)。埃及文明、巴比倫文明、印度文明、瑪雅文明等古老文明均是由于生態(tài)環(huán)境的破壞而在輝煌繁榮十多個世紀(jì)之后毀滅掉的，今天的人們只有通過考古才能發(fā)現(xiàn)它們曾經(jīng)存在過。

（四）把文化傳承和推進(jìn)城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來

中華民族擁有輝煌燦爛的歷史、博大精深的傳統(tǒng)文化。在城鎮(zhèn)化過程中，我們應(yīng)當(dāng)把傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化作為城鎮(zhèn)化的一個重要方面，而不是忽視它，更不是消滅它。有研究者指出，我們的城鎮(zhèn)化建設(shè)，無論是硬件建設(shè)還是軟件建設(shè)，都要有一個“文化城鎮(zhèn)化”意識。首先，傳統(tǒng)文化是一個民族在長期生產(chǎn)生活中所創(chuàng)造出來的賴以生存的文明成果，其歷史意義和現(xiàn)實意義自不待言，也是一個民族主體性的標(biāo)志。其次，城市代表現(xiàn)代文明，鄉(xiāng)村代表傳統(tǒng)文明，城鎮(zhèn)化反映出人類對現(xiàn)代文明的美好向往，通俗地說，就是人們希望生活得更加幸福。但是，實現(xiàn)這個目標(biāo)不僅僅仰賴充裕的物質(zhì)產(chǎn)品，亦需要精神上的滿足。在城鎮(zhèn)化過程中如果我們能夠有效地傳承保護(hù)好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，則既能延續(xù)中華民族的血脈又可以為滿足人民多樣化的精神需求提供必要條件。從本文角度來看，城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)的關(guān)系應(yīng)該是：一方面，傳承保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是提高我國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的根本，因為在城鎮(zhèn)化過程中必定會發(fā)生現(xiàn)代文化對于傳統(tǒng)文化的沖擊，極有可能導(dǎo)致傳統(tǒng)文化的邊緣化。如果在城鎮(zhèn)化過程中不注重對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承保護(hù)，則是對民族文化的極大不自信。另一方面，城鎮(zhèn)化為優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承保護(hù)開辟出新途徑，將傳統(tǒng)文化的傳承保護(hù)融入城鎮(zhèn)化過程能實現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的有機(jī)結(jié)合，從而使優(yōu)秀傳統(tǒng)文化具有更強(qiáng)大的生命力。

（五）著眼于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

長期以來，我國為實現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)而采取犧牲農(nóng)業(yè)的做法，致使國民經(jīng)濟(jì)形成“二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展受到制約，農(nóng)民利益受到損害。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距在進(jìn)一步縮小。從表1可以看出，2006—2012年間我國城鄉(xiāng)居民收入之比依次為3.28∶1、3.33∶1、3.31∶1、3.33∶1、3.23∶1、3.13∶1、3.10∶1，呈下降趨勢。城鎮(zhèn)化是由于社會生產(chǎn)力發(fā)展而出現(xiàn)的生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中，國民經(jīng)濟(jì)活動在空間布局上的重新調(diào)整。但是，城鎮(zhèn)化不是要消滅農(nóng)村農(nóng)業(yè)，亦非所有農(nóng)村人都到城里居住，相反，農(nóng)業(yè)必須得到進(jìn)一步加強(qiáng)，有一部分農(nóng)村人必須留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。由此，看出城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不僅僅是建設(shè)高樓大廈、多修馬路、多建城市廣場、提高城市人口在總?cè)丝谥械谋戎氐?，也不是要維持傳統(tǒng)的“二元結(jié)構(gòu)”模式，而應(yīng)當(dāng)有利于“所有人”的自由而全面地發(fā)展，追求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)國民生活質(zhì)量的更大提高。

三、當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化過程中存在的問題

2013年，我國的城鎮(zhèn)化率按常住人口統(tǒng)計是53.7%，按戶籍人口統(tǒng)計是36%左右。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率超過37%，其城鎮(zhèn)化將進(jìn)入快速發(fā)展時期。顯然，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于這樣一個階段。但是問題同樣很多，而且關(guān)乎我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。我們認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化的主要問題有下述幾個方面：

（一）城市容積率低，土地浪費(fèi)嚴(yán)重

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化普遍存在著盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象。國際上一般把平均每平方公里居住10000人作為城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)。而有關(guān)資料顯示，我國的人均城市建設(shè)用地為130多平米，

遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家的人均82.4平米和發(fā)展中國家的83.3平米。[6]圖3是近些年日本、中國香港、中國臺灣和我國內(nèi)地的城市容積率的對比，很明顯，我國內(nèi)地城市容積率最低。

（二）土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)

一些地方打著公共利益的旗號征用農(nóng)民的土地，擅自將農(nóng)民的土地賣給開發(fā)商用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻很少。

（三）不理解城鎮(zhèn)化的精神和內(nèi)涵，局限于“攤大餅”式的城市規(guī)模擴(kuò)張

一些地方政府在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長觀的支配下，借著“招商引資”大搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、房地產(chǎn)開發(fā)，城市規(guī)模幾乎無限度地擴(kuò)張。筆者曾在一個城市生活過幾年，二十多年后故地重游，當(dāng)年的那種感覺幾乎蕩然無存，所見到處是高樓大廈、交通擁堵，甚至一些具有重大歷史價值的名勝古跡盡皆湮沒在濃郁的商業(yè)化氛圍之中。這樣做的結(jié)果是，一定會出現(xiàn)西方國家出現(xiàn)過而在后發(fā)國家本可以避免的“城市病”，同時會忽略小城鎮(zhèn)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化不是要消滅農(nóng)村，不是必須讓農(nóng)民“進(jìn)城”，而應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)居民在生活水平、工作方式、政治參與意識、價值觀等方面的趨同。仇保興在其所著《中國城鎮(zhèn)化—機(jī)遇與挑戰(zhàn)》一書中說，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是“把田園的寬裕帶給城市，把城市的活力帶給田園”。[7]