文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展壯大和有效實(shí)現(xiàn)？農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系如何建立并得到法律保障？陳小君等數(shù)十位專家試圖在新近完成的課題研究報(bào)告中，一一揭示許多人都在尋找的答案

剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)，令外界對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革充滿憧憬。會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》特別提出，今后將“全面深化改革”。這實(shí)際上已為接下來相當(dāng)長的一段時(shí)間各領(lǐng)域的改革方向定下基本基調(diào)。

其中，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的相關(guān)內(nèi)容，引發(fā)了各界高度關(guān)注，《決定》明確提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。而在相關(guān)政策推出背后，是長達(dá)數(shù)年的調(diào)查與研究，相關(guān)工作的進(jìn)行一直如火如荼。

四年前的2009年12月，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)地法律制度研究中心接受了一項(xiàng)國家社科基金重大課題“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”。歷經(jīng)四年調(diào)研，以中心主任、著名民法學(xué)家陳小君教授為首的數(shù)十人組成的課題組，于2013年12月撰寫出《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究》的研究報(bào)告。

陳小君教授認(rèn)為，此項(xiàng)研究有利于從法律角度促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)問題的解決，并提供符合現(xiàn)實(shí)國情的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的立法思路與政策建議。該課題所做的大量調(diào)查研究工作及基于此得出的相關(guān)數(shù)據(jù)、結(jié)論，恰與十八屆三中全會(huì)的《決定》中有關(guān)堅(jiān)持“壯大集體經(jīng)濟(jì)”和“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”以及集體建設(shè)用地入市運(yùn)行的法律規(guī)則體系、農(nóng)民成員權(quán)、土地股份合作社等一系列重要問題相互印證。重點(diǎn)涵蓋了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中法律制度的作用如何發(fā)揮、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中各主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)如何規(guī)范、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中如何平衡公權(quán)與私權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營方式及其運(yùn)行機(jī)理的制度構(gòu)建等重要內(nèi)容。

這些內(nèi)容，均是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革長期以來面臨的一些難題和瓶頸，也是下一步改革深化的必答之題。

歷時(shí)四年的報(bào)告

黨和國家對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)的改革探索從未間斷，黨的十七大報(bào)告提出“探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)”，十七屆三中全會(huì)《決定》要求“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能”，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。

由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)是黨中央高度關(guān)注的重大戰(zhàn)略部署。陳小君教授主持的這項(xiàng)研究，正體現(xiàn)出此意。

陳小君教授在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，該項(xiàng)研究的主要目的是，在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)基本內(nèi)涵與價(jià)值目標(biāo)、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體及成員權(quán)制度的基礎(chǔ)上，以財(cái)產(chǎn)權(quán)利理論構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系、以財(cái)產(chǎn)權(quán)利之市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)理為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之實(shí)現(xiàn)提供有效的運(yùn)作方式和運(yùn)行規(guī)則，并探索、健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營運(yùn)作和配套法律制度，竭力為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)提供新的理論范式和制度規(guī)則。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)地法律制度研究中心承擔(dān)的本項(xiàng)研究，是國家社科基金重大課題，直接針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律制度進(jìn)行研究，其得出的結(jié)論將成為今后一段時(shí)間集體經(jīng)濟(jì)改革政策的重要參考。

陳小君教授認(rèn)為，該項(xiàng)研究的意義，首先在于從法律角度促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)問題的解決，有利于農(nóng)村集體主體性的充分彰顯，提供符合現(xiàn)實(shí)國情的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的立法思路與政策建議。

“該項(xiàng)目于2009年12月立項(xiàng)，歷時(shí)四年，最終成果為《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究》研究報(bào)告1冊(cè)、調(diào)研報(bào)告1冊(cè)，階段性成果有專著2本，公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文計(jì)64篇?！标愋【淌诮榻B說。

四年間，課題組的足跡遍布全國12個(gè)省份的72個(gè)村莊，還奔赴日本、我國臺(tái)灣地區(qū)、歐盟，分別就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度、農(nóng)會(huì)制度及農(nóng)地租賃和征收制度展開調(diào)研。課題組在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其有效實(shí)現(xiàn)的法律內(nèi)涵、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律再造、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其體系、堅(jiān)持并完善集體土地統(tǒng)一經(jīng)營制度等方面有新闡釋、新突破和新見解。期間所取得的理論突破與創(chuàng)新，得到業(yè)界認(rèn)可。

研究結(jié)束后，課題組部分調(diào)研成果及研究報(bào)告提交給全國人大常委會(huì)法工委，國務(wù)院法制辦、發(fā)展研究中心，湖北省人大常委會(huì)，湖北省委政研室、省政府法制辦等單位后均獲得反饋，且得到積極評(píng)價(jià)。

“農(nóng)地入市”破題

2013年11月12日閉幕的十八屆三中全會(huì)，被認(rèn)為是全面深化改革的新進(jìn)之舉。會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。

在這一理念之下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革也迎來新的生機(jī)，以集體土地上市流轉(zhuǎn)為代表的新的重大探索備受關(guān)注。

“在法律制度構(gòu)造的過程中，一切目標(biāo)模式或方案的科學(xué)性、合理性、有效性及其現(xiàn)實(shí)可行性，均取決于它們是否以對(duì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系的正確而全面的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)或前提。時(shí)有發(fā)生的制度無效、制度‘走樣’、制度多變等現(xiàn)象，都是與未獲得對(duì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)有關(guān)的?！标愋【诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時(shí)說。

在十八屆三中全會(huì)上通過的《決定》指導(dǎo)下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地將被允許出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這些前所未有的政策突破，拉開了中國農(nóng)村土地改革的新序幕。

集體土地上市流轉(zhuǎn)，被認(rèn)為是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的點(diǎn)睛之筆，該政策將賦予農(nóng)民對(duì)承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這一方面使得大量農(nóng)村閑置土地得以高效利用，另一方面則意味著集體土地將給農(nóng)民帶來更多的財(cái)富。

政策突破之后，很快迎來實(shí)踐案例。12月20日，深圳市首宗“農(nóng)地”入市拍賣成功，這塊最終成交價(jià)1.16億元的土地，盡管只有唯一競(jìng)價(jià)人，且土地性質(zhì)并非完全意義上的“農(nóng)地”，但仍被認(rèn)為具有標(biāo)本意義。

深圳在2004年左右基本實(shí)現(xiàn)土地國有化，但原農(nóng)村集體實(shí)際占用的大量土地，卻因土地權(quán)益不明晰、缺乏相關(guān)政策支持而無法入市。今年初，深圳市政府出臺(tái)相關(guān)政策助推此類集體土地入市交易。

深圳市的情況在全國頗具代表性，由于歷史遺留原因及政策限制，全國其他省市與深圳情況類似的大有人在。如何突破農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)瓶頸，是很多地方的當(dāng)務(wù)之急。

按照現(xiàn)行政策，我國土地所有權(quán)歸屬分為國有和集體所有兩類，農(nóng)村的集體土地歸集體所有。一般來說，如果農(nóng)村集體土地變?yōu)閲型恋?，?yīng)通過法定的征收程序，并給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償。

在被征收之后，土地性質(zhì)發(fā)生改變，通過出讓國有土地使用權(quán)，政府獲得財(cái)政收入。這意味著，增值的部分往往由政府所得，而原來的農(nóng)村集體組織及農(nóng)民不再獲取土地增值的利益。“政府吃獨(dú)食”也成為一直存在的質(zhì)疑。

不過，深圳的這個(gè)新事例盡管意義重大，但能否推向全國，仍存不確定因素。

“改革既要賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也要防止在執(zhí)行過程中走樣，侵蝕農(nóng)民權(quán)利。面對(duì)這個(gè)兩難選擇，三中全會(huì)《決定》有限制地開放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。”土地問題專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長劉守英在12月18日舉行的財(cái)新峰會(huì)上解讀土改新政時(shí)說。

在《決定》中關(guān)于“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的開放中，明確限定為“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，但有關(guān)具體操作細(xì)節(jié)，以及上市交易模式，利潤分配原則等重要內(nèi)容尚需進(jìn)一步完善。陳小君教授認(rèn)為，建立土地改革中的集體建設(shè)用地使用權(quán)法律規(guī)則體系，是集體建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵。

陳小君簡(jiǎn)介

陳小君，女，1956年出生，教授，民商法博士生導(dǎo)師，全國百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文指導(dǎo)教師。現(xiàn)任中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長，民商法研究中心主任、中國農(nóng)村土地法律制度研究中心主任；兼任中國民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、湖北省人大常委會(huì)立法顧問組組長、湖北省婦聯(lián)副主席、華中科技大學(xué)、西南政法大學(xué)兼職教授等。司法部首屆優(yōu)秀教師，湖北省有突出貢獻(xiàn)中青年專家、湖北省跨世紀(jì)學(xué)科帶頭人，享受國務(wù)院政府特殊津貼。參與國家《合同法》立法工作及《民法典》和《物權(quán)法》的起草研究工作。主要從事民法基本理論與實(shí)務(wù)以及財(cái)產(chǎn)法、農(nóng)村土地法律制度方向的教學(xué)與科研。近年來在《法學(xué)研究》、《中國法學(xué)》、《管理世界》、《法商研究》和《法律科學(xué)》等重點(diǎn)核心刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文十余篇，主持教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目和國家社科重大招標(biāo)課題各一項(xiàng)，主持科研團(tuán)隊(duì)出版專著4部，獲得多項(xiàng)省部級(jí)法學(xué)科研獎(jiǎng)。

許多農(nóng)地邊上已經(jīng)建起了樓房

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法制路徑

陳小君教授帶領(lǐng)的課題組撰寫的《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究》報(bào)告明確指出，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，一方面需要從農(nóng)村集體所有權(quán)、成員權(quán)和用益物權(quán)等法律權(quán)利的微觀角度對(duì)其加以檢討、完善與建構(gòu)，另一方面則需要在集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地與集體企業(yè)經(jīng)營運(yùn)作的宏觀制度層面予以集中研究和表達(dá)。

“集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)在于法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！标愋【淌谡J(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)離不開相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，即法律意義上財(cái)產(chǎn)權(quán)，而各主體在經(jīng)營農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)時(shí)一方面需要被賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是前提；另一方面需要保證其擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)有序運(yùn)行，即公平有效地運(yùn)用財(cái)富，提高財(cái)產(chǎn)利用效率，這亦是整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)制度的構(gòu)造及經(jīng)營運(yùn)行中必要的中間環(huán)節(jié)和載體。

財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)在我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中具有實(shí)質(zhì)性意義，包括集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)和集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)等多個(gè)方面的法律制度，均需進(jìn)一步完善。

陳小君認(rèn)為，通過其課題組長達(dá)四年的調(diào)查與研究得出的結(jié)論顯示，應(yīng)從法律上明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其有效實(shí)現(xiàn)的法律內(nèi)涵，再造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律主體，完善成員權(quán)制度，構(gòu)建較為系統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營運(yùn)作方式。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范化、法制化運(yùn)行，并需要健全的法律制度保駕護(hù)航，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展，最終有效實(shí)現(xiàn)。

從實(shí)踐情況來看，我國雖然沒有制定專門的法律、行政法規(guī)，但各地大多制訂了地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，如《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》等。但一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是，盡管各地在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中均重視地方性法規(guī)制度的作用。

課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性并不強(qiáng)，只有26.4%的受訪農(nóng)戶反映本村具有獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而73.1%的受訪農(nóng)戶反映本村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的功能合在一起，沒有獨(dú)立性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)在客觀上使村委會(huì)在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能時(shí)表現(xiàn)積極。法律制度的完善不僅能夠鞏固當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的已有成果，而且能夠進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的壯大。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度模式應(yīng)包含農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)的主體制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑的經(jīng)營運(yùn)作制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的配套制度等四個(gè)主要方面。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在此發(fā)展過程中，除自主內(nèi)在發(fā)展外，還應(yīng)強(qiáng)化國家財(cái)政金融支持，盡快完善土地管理制度，加快推進(jìn)土地征收制度改革等。”陳小君教授認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)保障體系的良性互動(dòng)，須在法律制度上進(jìn)一步有所作為。