樊鵬

○ 西方的一些學者認為，決策體制是隱藏在中國發(fā)展與崛起背后重要的動力機制。

○ 中國之所以能成功地應對挑戰(zhàn)，正是基于中國制度的優(yōu)勢：能迅速做出并實施重大且復雜的決策。

○ 中國決策體制的“分工式配合”機制，其優(yōu)勢在于盡量減少體制中的“否決點”，增加“協(xié)商點”。

○ 中國的決策中，立法議程和政策議程并不是先后關(guān)系，而是一個辯證的、相輔相成的系統(tǒng)。

品評制度優(yōu)劣，今天更傾向于比較不同政治體制的治理效能。改革開放30多年來，中國取得了舉世矚目的成就。今天中國的政治體制或許并不是西方標準下最“民主”的，但她到底通過何種機制維系最大多數(shù)人的認同并保持長期發(fā)展的呢？對此，西方的一些學者認為，決策體制是隱藏在中國發(fā)展與崛起背后重要的動力機制。事實上，中國之所以能成功地應對危機與挑戰(zhàn)，正是基于中國制度的優(yōu)勢：能迅速做出并實施重大且復雜的決策?？v觀世界，美國是最值得中國進行體制比較的國家。

美“意識形態(tài)分化”VS我“路線統(tǒng)一”

從意識形態(tài)聚合能力看中國制度優(yōu)勢

意識形態(tài)是一個國家決策體制的核心與靈魂。意識形態(tài)的選擇和定位，決定了國家的核心代表誰的利益，決策為誰服務。

為資產(chǎn)階級服務，是美國兩黨和政府的本質(zhì)特征。作為一項歷史傳統(tǒng)，美國的任何重大決策議程設(shè)定之前，都易引發(fā)廣泛的倫理、道德和意識形態(tài)論爭。戰(zhàn)后很長一段時期，美國所堅守的資本主義發(fā)展模式相對符合中產(chǎn)階級的利益，使國家決策始終圍繞一個主流意識形態(tài)，許多重大立法和決策較好地協(xié)調(diào)了國內(nèi)利益集團和廣大中產(chǎn)階級的訴求。

然而，隨著近20年來自由資本主義的發(fā)展，金融資本使美國精英集團更趨固化，社會分化程度更深。今天的美國，意識形態(tài)分化趨勢逐漸增強，凝聚傳統(tǒng)“美國夢”的核心意識形態(tài)一再受到挑戰(zhàn)。“占領(lǐng)華爾街”運動提出的“99%反對1%”的口號，實質(zhì)上是將矛頭指向美國自由資本主義的內(nèi)在痼疾。以克林頓和奧巴馬兩屆政府實施的醫(yī)療改革為例，反對黨攻擊克林頓的理由是：這項改革本質(zhì)上是“大政府、高稅收”，徹底違背“美國中產(chǎn)階級的道德觀”。奧巴馬的改革計劃提出后，反對派以美國傳統(tǒng)價值觀“選擇自由”為理由堅決抵制，也使奧巴馬政府的窘局持續(xù)到今。

對此，弗朗西斯·福山認為，這是由于“美國的決策機制變得過于松懈——也就是說太過民主了，有太多的行為方由此得以阻止政府去調(diào)整公共政策。”

同美國比較，中國決策體制顯示出另外一番景象。改革開放30多年來，中國政府在涉及絕大多數(shù)民眾福祉的最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、工傷保險、失業(yè)保險等方面，出臺一系列政策，其保障范圍越來越廣、保障水平越來越高。事實上，這些在其他國家往往需要數(shù)十年甚至上百年才可完成的改革，中國在短短十數(shù)年間就順利推進。英國權(quán)威醫(yī)學雜志《柳葉刀》稱贊，“中國在為全民提供平價且公平的基本醫(yī)療服務方面，已經(jīng)取得巨大的成就”。

今天，已經(jīng)很少有人會否認，中國所有成就的背后，都有一個重要的基石，這就是黨在不同時期堅持了正確的路線，黨政最高決策系統(tǒng)能夠就各類意識形態(tài)紛爭凝聚最大多數(shù)人的共識，以形成改革發(fā)展的決策和議程。在中國決策體制中，沒有出現(xiàn)類似于美國那樣的因意識形態(tài)之爭而使國家決策陷入泥沼的困境，而是憑借“路線統(tǒng)一”的優(yōu)勢，適時終止紛爭，快速形成改革議程，這是隱含在中國快速發(fā)展和崛起背后一個重要的體制密碼。

美利益集團主導“多元主義”VS我“有序集體決策”

從改革議程設(shè)置機制看中國制度優(yōu)勢

古今中外，所有政治體制都需要通過擬定議程推動施政，這包括改革議程、立法議程和政策議程。

今天在以美國為代表的西方民主體制下，圍繞國家改革議程的設(shè)置或優(yōu)先排序，遵循的是一種“多元主義”模式。它是由社會主要利益集團參與并主導國家改革的方向，由分散多元的集團分別提出改革議程，并進行相互之間的競爭。最終的結(jié)果往往是重大利益集團占據(jù)主導優(yōu)勢，形成對決策體制的綁架。

要看到，在美國的決策體制中，利益集團不僅通過游說決策部門或立法機構(gòu)來干擾改革議程，還會通過選派代表直接進入政府決策圈，從源頭上排除那些不符合他們利益的議程。目前，在奧巴馬新組建的150名過渡期的白宮班子成員中，至少有幾十人是名副其實的政府說客，他們幾乎都承擔著為背后那些試圖向政府施加影響的商業(yè)組織提供咨詢的任務。

以美國的槍支管制領(lǐng)域的立法和決策為例，盡管普通公眾對修改槍支管制法案呼聲很高，但是由于行業(yè)年產(chǎn)值約300多億美元，形成了龐大的商業(yè)利益鏈，控槍提案一直未能在國會通過。

對此，耶魯大學以研究決策理論著稱的查爾斯·林布隆教授提出，“利益集團是造成巨大政治不平等的來源，這些現(xiàn)象與民主規(guī)范不符合”。

相比而言，中國則受惠于長期的革命傳統(tǒng)、群眾路線和集體決策制度遺產(chǎn)，正在探索創(chuàng)造一種有序的集體決策模式。這一模式的特點是集體領(lǐng)導，通過一系列黨和國家重大的會議制度和咨詢、協(xié)商機制，形成廣泛、有序的參與。

與美國比較，中國的“有序集體決策”模式有諸多亮色。首先，中國的政治體系有黨、政府（國務院）、全國人大和全國政協(xié)四大班子組成，黨處在核心位置，最高政治議程的設(shè)置是由黨領(lǐng)導下的國家各組成機構(gòu)，經(jīng)過一系列民主集中制特點的最高會議機制做出的。

在中國政治議程中，還創(chuàng)造了以中央全會為核心的“全會式”決策。如，1978年十一屆三中全會以及四中全會啟動了農(nóng)村改革，全面推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制。這是中國經(jīng)濟體制改革的發(fā)動階段。再如，2013年的十八屆三中全會，制定了全面深化改革的總目標和2020階段性目標。隨后中央全面深化改革領(lǐng)導小組和辦公室先后成立，小組下設(shè)6個分組，涉及360多項改革計劃，堪稱人類歷史上前所未有的雄心勃勃、志在必奪的發(fā)展規(guī)劃。

中央全會反映出中國政治議程設(shè)置機制的特點，中國還有一系列類似的重要集體決策機制，他們既是政策的糾錯和升級機制，又是預期的制造和保障機制，更是國家發(fā)展和改革計劃的共識凝聚與構(gòu)建機制。從中不難看出，與美國式的“多元主義”相比，中國有序的集體決策議程設(shè)置模式更具有制度優(yōu)越性。

美“分權(quán)制衡”VS我“分工協(xié)作”

從政策產(chǎn)出模式看中國制度優(yōu)勢

在美國，三權(quán)分立制度很長一段時期曾因其較好的“制衡”功能而受到追捧甚至神化。近年來，隨著美國日趨嚴重的行政司法化現(xiàn)象加劇，立法和司法機關(guān)攥奪了大量行政職權(quán)，“分權(quán)制衡”機制逐漸演變?yōu)椤胺駴Q”機制，這為利益集團干擾決策甚至阻撓決策提供了便利的空間和條件。

美國三權(quán)分立的政治制度過于“碎片化”，使特殊利益集團有了可乘之機，得以長期阻礙政府批準大多數(shù)人所希望看到的政策出臺。這類現(xiàn)象在美國越來越多，無怪乎《紐約時報》專欄作家弗里德曼這樣說道：“今天美國的體制已經(jīng)稱不上是民主政體，而是‘否決政體”。

在現(xiàn)實中，美國的特殊利益集團可以通過各個擊破的方式，劫持整個決策過程。高鐵計劃的癱瘓就是一個很好例證。奧巴馬在2009年曾提出發(fā)展高鐵計劃。2011年初，他再次提到將建設(shè)高速鐵路網(wǎng)，在25年之內(nèi)覆蓋80%的美國人口。這不僅可以改善十分低效的鐵路網(wǎng)，還可刺激就業(yè)。然而，共和黨擔心奧巴馬此舉會成為“政治分肥”工程，同時高鐵網(wǎng)一旦建成，將對汽車和航空業(yè)構(gòu)成競爭。于是，龐大的利益集團不斷游說，使高鐵興建計劃無限期推遲。

同美式政治體制中的“分權(quán)制衡”相比，中國更重視體制各方面的“分工協(xié)作”，這一機制的優(yōu)勢在于盡量減少體制中的“否決點”，而盡量增加“協(xié)商點”。

中國的黨政決策系統(tǒng)分別由四大部分構(gòu)成，地方（主要是省級）稱為“四套班子”，即黨委、政府、人大和政協(xié)，中央則稱為“四大系統(tǒng)”，其中以中央政治局常委會為核心，另外包括國務院、全國人大和全國政協(xié)三大系統(tǒng)。在黨政領(lǐng)導體系頂層，貫穿著民主集中制原則，形成了一個以分工協(xié)作為特點的一個大系統(tǒng)。

在這個系統(tǒng)中，中央政治局把握整體改革走向，國務院制定重要領(lǐng)域的各項具體政策，全國人大履行相關(guān)的法定程序，全國政協(xié)則發(fā)揮重要的政策咨詢和協(xié)商功能。最高決策者則確保方向不動搖，確保政策制定與實施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性——十一屆三中全會之后成立的全面深化改革領(lǐng)導小組將在這方面發(fā)揮重要功能，在此基礎(chǔ)上，鼓勵大膽探索，也允許摸著石頭過河，推動各種實踐與試驗。例如，在中國影響巨大的五年規(guī)劃，就體現(xiàn)了中國體制各方面圍繞一個大目標，分工協(xié)作，自下而上和自上而下相結(jié)合，穩(wěn)步推進。

在深層次的政治體制方面，中美之間的差異十分明顯。中國形成了“部委—國務院—全國人大—黨中央”這樣一個縱向決策體系，各部分之間的分野在于對重大決策所負責的環(huán)節(jié)不同，但高度的政治共識和授權(quán)關(guān)系，使不同主體統(tǒng)一成為一個“決策共同體”。其目的是通過各層面的努力，落實改革議程目標，破解發(fā)展難題，回應人民訴求。

美“頂層設(shè)計”VS我“頂層設(shè)計”和“摸著石頭過河”

從決策實施和落實機制看中國制度優(yōu)勢

從議程設(shè)置和政策產(chǎn)出模式來看，美國顯然更加注重執(zhí)政的“頂層設(shè)計”，這使得多元化的利益集團可以不經(jīng)任何實踐檢驗，而順利地提出他們中意的議程或政策選項?？梢灾v，“頂層設(shè)計”是重大利益集團通過立法和司法干預行政的最好方式。

美國政策過程的一般特征可以描述為“先立法，后政策，再實施”。這一模式中，最重要的政策參與出現(xiàn)在立法階段，各方面的“玩家”圍繞立法過程展開互動和博弈。因此，我們可以理解，為什么在西方國家十分熱衷于“頂層設(shè)計”和“立法優(yōu)先”，其根源恰恰在于多元主義的參與模式和三權(quán)分立的政治體制，“頂層設(shè)計”和“立法優(yōu)先”體現(xiàn)的是重大利益集團的訴求。

美國決策過程還有另外一個特點，即所有改革，一旦成功進入立法階段，就會迅速以一系列的政策方式，將改革方案兜售給公眾。在這個過程中，有能力的利益集團方可進行干預甚至阻撓，但是，一旦政策由利益集團推動，符合他們的利益，普通公眾難有干預的能力。

相比而言，中國則更注重“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”相結(jié)合。不同于“立法優(yōu)先”，中國的改革議程通常極富彈性，往往先進行一系列的政策試點，逐步轉(zhuǎn)化為更大區(qū)域的政策試點，進而轉(zhuǎn)化為國家性的政策或立法。由于黨、政府、人大、政協(xié)四個方面協(xié)同參與，這一模式兼顧民主與集中，也兼顧民主與科學。更為關(guān)鍵的是，這種“先試點，后總結(jié)，先局部，后整體，先政策，后立法”的模式，其制度優(yōu)勢在于立法議程和政策議程并不是先后關(guān)系，而是一個辯證的、相輔相成的系統(tǒng)。

具體來說，中國的重大決策和政策實施機制主要建立在三個重要基礎(chǔ)之上：第一是廣泛而深入的調(diào)查研究；第二是聯(lián)系整體和局部的各類“政策試驗”；第三是橫跨黨政部門分野的綜合協(xié)調(diào)機制。

在中國最高領(lǐng)導集體的日常工作中，很大部分精力是用來搞調(diào)查研究的。據(jù)不完全統(tǒng)計，中央政治局常委每屆調(diào)研總數(shù)達到數(shù)百次，平均每位常委多達數(shù)十次，且調(diào)研的形式十分豐富。然而，如果對美國高層領(lǐng)導人的行政日程進行研究可發(fā)現(xiàn)，他們很少圍繞政策進行直接調(diào)研，而更多是與代表各種利益、尤其是社會重大利益的人物接觸。中國決策體制中重視調(diào)查研究和直接經(jīng)驗的傳統(tǒng)和特點，是中國重大決策得以有效推進和實施的重要因素。

在中國，政策的有效落實和實施還有賴于體制內(nèi)廣泛而有效的協(xié)調(diào)機制。設(shè)立“領(lǐng)導小組”實施組織管理、貫徹決策，是中國政治體制中的一項傳統(tǒng)。改革開放后，根據(jù)不同階段政府工作的任務，成立了各種形式的協(xié)調(diào)小組和領(lǐng)導小組。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國務院層面約有幾十個這樣的小組。這些小組，其縱向貫穿從中央到地方，橫向橫跨黨政分野，因此是一種覆蓋范圍廣、干預能力強的“立體式協(xié)調(diào)”機制。

總之，中國的各項改革，受惠于中國決策體制的優(yōu)勢，同樣，中國的決策體制也隨著中國的改革發(fā)展而革新，它將在中國持續(xù)的發(fā)展進步中，向人民證明中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的巨大歷史優(yōu)勢，也將向全世界彰顯中國政治制度的優(yōu)越性。 （責任編輯：翁淮南）