江瑜盈

今年5月開始的地方債自發(fā)自還試點讓地方政府在政府舉債方面獲得更多主動權(quán)。8月21日，北京市完成了三期共105億元自發(fā)自還地方債發(fā)行。不過，地方債自發(fā)自還試點真的能夠讓地方政府以此化解財政危機么

渣打銀行一項最新的數(shù)據(jù)顯示，中國作為全球第二大經(jīng)濟體總債務(wù)與GDP之比在6月底之前，已經(jīng)超過250%，這個數(shù)字遠高于2008年底時的147%。部分外媒認(rèn)為，中國快速的債務(wù)積累速度，有可能招致不良后果。

預(yù)算法四審稿件公布

審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約11萬億元，而今年需要償還的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，這意味著，2014年地方政府需償還債務(wù)或高達近2.4萬億元。財政部副部長王保安此前曾表示：“在財政收入增速放緩而支出剛性強的背景下，地方政府償債壓力會進一步加大。”

全國人大常委尹中卿則于8月表示，目前地方債的實際規(guī)模很可能超過30萬億元。尹中卿認(rèn)為，許多地方往往還有一些比較隱蔽的債務(wù)并沒有全部審計到，地方債的實際規(guī)模有可能比審計數(shù)據(jù)多一倍左右。

毫無疑問，今年是地方政府償債壓力相當(dāng)大的一年。就是在這樣的背景下，8月25日，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案四審稿提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議?，F(xiàn)行法律共計79條，草案四審稿增加至101條，并在全口徑預(yù)算、預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算審查制度、地方債等方面有諸多亮點。

“全國人大法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，草案三審稿已經(jīng)對地方政府債務(wù)管理作出了比較嚴(yán)格的規(guī)范，明確了地方政府今后舉借的全部債務(wù)都應(yīng)納入國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)的限額內(nèi)，并編入預(yù)算，建議在此基礎(chǔ)上，為與中央批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案做好銜接，對相關(guān)規(guī)定進一步修改完善?！比珖舜蠓晌瘑T會副主任委員安建在作草案說明時說。

草案四審稿進一步明確地方政府舉債只能用于公益性資本支出；明確政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按照基金項目編制；國有資本經(jīng)營預(yù)算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。同時增加規(guī)定，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處理機制以及責(zé)任追究制度。

地方債自發(fā)自還試點

國家審計署通過去年6月數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高，部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。北京、重慶、貴州、云南、湖北、上海、吉林等地債務(wù)壓力最大，總債務(wù)率均超過80%，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過70%。

今年4月30日，國務(wù)院通過并印發(fā)《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，其中明確指出，規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

此后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。

8月21日，北京市完成了三期共105億元自發(fā)自還地方債發(fā)行，5年期、7年期、10年期品種的中標(biāo)收益率分別為4.00%、4.18%、4.24%，投標(biāo)倍數(shù)依次為2.78倍、2.68倍和2.62倍。

至此，今年試點的10個地區(qū)中已經(jīng)有8個完成發(fā)債，僅剩下上海和深圳尚未發(fā)債。本輪試點的特點是引入了市場評級和信息披露制度，這有助于限制地方投融資活動的過度擴張。但從已發(fā)行債券來看，試點?。ㄊ校┢毡椴扇〉母咴u級、低利率方式遭到質(zhì)疑，專家認(rèn)為，“市場化發(fā)行方式”卻未獲得“市場化價格”，因此市場約束力還需進一步加強。

“這只是暫時現(xiàn)象，因為地方債自發(fā)自還剛開始試點，各省市的額度都很小，占地方財政的比重都不大。可以認(rèn)為，試點階段的地方債本身都是沒有問題的，所以可以拿到比較低的價格?！闭行锌傂薪鹑谑袌霾扛呒壏治鰩焺|亮表示，債券發(fā)行利率是否合理，主要看是否采取了公開透明的市場化發(fā)行方式，而不是簡單地看利率水平的高低。

自發(fā)自還解債務(wù)隱憂？

近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴張，潛在風(fēng)險加大。這輪試點采取地方政府債券自發(fā)自還被認(rèn)為是解決方案之一。試點地區(qū)不但要自行發(fā)行債券，而且要承擔(dān)債券還本付息責(zé)任，而不像之前一樣由財政部代還。這也意味著中央不再為地方信用做最后的兜底。表面看來，短期內(nèi)地方債的風(fēng)險可能增高，但這種變革所帶來的是地方債體系更加健康的發(fā)展，地方政府信用等級更加明晰，同時，地方的投資和管理方式也需要更加務(wù)實高效。而這背后最根本的要求是，地方債也要遵守市場規(guī)律。

雖然試點地區(qū)的債券發(fā)行工作進展順利，但是指望自發(fā)自還試點全面解決地方債務(wù)風(fēng)險問題還不現(xiàn)實。相關(guān)報道指出，地方債發(fā)行能否做到真正的風(fēng)險定價、第三方評級機構(gòu)能否做到獨立、客觀的評級、地方政府能否建立穩(wěn)定償債資金來源……諸多問題的解決還需要配套制度的進一步完善和市場約束的加強。

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委認(rèn)為，在地方政府預(yù)算尚無硬約束情況下，如何給地方政府信用評級仍是挑戰(zhàn)，陽光舉債改革是循序漸進過程。

財政部部長樓繼偉28日向十二屆全國人大常委會第十次會議作今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告。報告指出，今年以來，財政部門在深化財稅體制改革的同時，切實加強預(yù)算執(zhí)行管理，較好地服務(wù)了經(jīng)濟社會發(fā)展大局。下一步，財政部門將建立健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財政金融風(fēng)險。對地方政府性債務(wù)實行限額控制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機制。

報告介紹，財政部門下一步將研究出臺加強地方政府性債務(wù)管理的意見，建立地方政府性債務(wù)管理統(tǒng)一制度框架。完善地方政府債券自發(fā)自還制度，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。endprint