文◎許永俊

基層院實施民事訴訟法一周年情況分析
——以海淀區(qū)人民檢察院民事檢察工作為范例的分析

文◎許永俊*

檢察機關貫徹實施修正后的民事訴訟法已經(jīng)一年有余，效果如何？在多大程度上實現(xiàn)了立法預期的目標，貫徹中有哪些問題，下一步應當如何改進，以期更好的實現(xiàn)司法改革預期目標。經(jīng)過一年的運行，海淀檢察院的民事檢察工作可以概括為四個特點，即多元化監(jiān)督格局下檢察建議占據(jù)半壁江山；執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督線索數(shù)量劇增；案件總量下降情況下自行發(fā)現(xiàn)案件成為重要來源；化解矛盾難度增加亟待配套解決。下一步工作，要圍繞提高司法公信力為重心，攻克信訪化解難，提高監(jiān)督效果難，違法行為調查難等三個難題，全面有序推進多元化監(jiān)督工作。

一、以修法為標準對海淀一年民事檢察工作實踐的分析

數(shù)據(jù)表明，2013年度海淀檢察院的民事檢察工作有如下四個特點，即多元化監(jiān)督格局下檢察建議占據(jù)半壁江山；執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督線索數(shù)量劇增；案件總量下降情況下自行發(fā)現(xiàn)案件成為重要來源；化解矛盾難度增加亟待配套解決。概況為一句話就是“量減、面廣、多元監(jiān)督格局初顯，但是化解矛盾形勢艱巨而復雜”。

一年來民事檢察工作的評價，要結合司法改革中增強司法公信力和涉法信訪司法導入的大背景，根據(jù)民事訴訟法賦予檢察監(jiān)督的任務和修改部分是否發(fā)揮作用來進行。民訴法第二條規(guī)定了民事訴訟法的任務，保護當事人行使訴訟權利，保證人民法院查明事實，分清是非，正確適用法律，及時審理民事案件，確認民事權利義務關系，制裁民事違法行為，保護當事人的合法權益，教育公民自覺遵守法律，維護社會秩序，經(jīng)濟秩序，保障社會主義建設事業(yè)順利進行。因此，檢察監(jiān)督的目標是維護司法公正，法律的權威和尊嚴，維護社會秩序，經(jīng)濟秩序，保障社會主義建設事業(yè)順利進行［1］。具體衡量，主要還是從有無實現(xiàn)民訴法修改涉及民事檢察的四個預期目標來判斷［2］。

（一）擴大了監(jiān)督范圍情況

雖然法律擴大了檢察機關的監(jiān)督范圍，但與全國大部分檢察機關一樣，海淀院也一直在探索執(zhí)行監(jiān)督、調解監(jiān)督、督促起訴等等，因此這一部分對海淀的影響不大；相反，由于申訴前置條件的限制，收案的絕對數(shù)量減少明顯，從2012年的203件下降到2013年的112件。

對于案件數(shù)量，去年年底預測數(shù)量會減少，但預計下半年會急劇上升。但結果表明在基層院并沒有很大變化。同時，成案率有所下降。從2007-2012年海淀檢察院數(shù)據(jù)看，每年差不多有10%左右的成案率。但是2013年海淀的數(shù)據(jù)看，成案率也有所下降。

綜上，從拓寬監(jiān)督范圍標準看，目前對基層檢察機關的影響還不是很明顯。從數(shù)量上看甚至有較大幅度的下跌；從案件類型來看，目前沒有明顯變化。雖然執(zhí)行、立案和違法行為舉報的咨詢信訪量有較大幅度增長，且成案率，相較于海淀此前10%，還有較大的增長，但是一則樣本數(shù)量太少，二則民訴法剛剛運行一年，還不好說有明顯變化。從這個意義上來講，也可以說基本實現(xiàn)了立法的預期目的。

（二）增加了監(jiān)督方式情況

此處主要是指增加了檢察建議，即再審檢察建議與一般檢察建議。與大部分兄弟院一樣，我們也是從2007年前后就開始了再審檢察建議方式的運用。

1.檢察建議的數(shù)量略有下降，但變化不明顯。2013年發(fā)出再審檢察建議6份，有4個屬于自行發(fā)現(xiàn)的貸款詐騙案件的類案，2個屬于物業(yè)糾紛類案。一般檢察建議數(shù)量基本持平。原因主要是我們對于多發(fā)、常見問題都通過向同級法院發(fā)送《年度民事訴訟監(jiān)督通報》的形式予以代替?；貜蜖顩r與修法前相比也有下弱化，無論是在回復的及時性、建議的采納等方面都有所下滑。

由于法院申訴前置的規(guī)定，加上《規(guī)則》32條的限制，理論上，再審檢察建議將以法定一審小額訴訟、調解案件和缺席審判三類案件為主，基層檢察機關適用空間比較有限。實踐中，由于檢察監(jiān)督周期的相對漫長與結果的相對不確定性，未來一個時期，基層檢察機關再審檢察建議的適用，主要是符合《規(guī)則》第77條要求的調解案件和第83條要求的判決裁定案件，尤其是缺席判決案件為主。

2.檢察建議在質量上存在約束力偏軟和不規(guī)范兩個問題。關于檢察建議約束力偏軟問題的分析。新修改的民訴法明確規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式，使基層檢察院擁有了同級監(jiān)督的法定監(jiān)督方式。但是，對于檢察建議的法定效力以及人民法院應如何處理檢察建議的程序并沒有作出規(guī)定，最高人民檢察院頒發(fā)試行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》也缺少對檢察建議的相關配套規(guī)定。目前僅在2011年頒行的兩高《關于對民事審判與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見》（試行）第7條和第10條分別規(guī)定了再審檢察建議和一般檢察建議人民法院回復期限方面的內容。

重要的是，新修改的民訴法規(guī)定的檢察機關受理民事申訴案件的前置條件，使檢察機關受理的民事申訴案件都已經(jīng)過同級人民法院的再審審查，而檢察建議是由檢察機關向做出原生效裁判的同級人民法院提出，檢察機關亦缺少后續(xù)的監(jiān)督措施，在一定程度上影響了檢察建議這一法定的同級監(jiān)督方式的效果。

關于檢察建議采納率較低的原因，筆者分析有二：一是再審檢察建議采納高影響法院系統(tǒng)內部考核績效，主觀上不愿意采納。在法律沒有明確規(guī)定檢察建議作為監(jiān)督形式之前，檢察建議作為兩家合意的產(chǎn)物，大家更多的是用合作與信任進行維系。當現(xiàn)在法律規(guī)定了，但是又沒有明確回復期限，部門利益的思維就會回到檢法博弈中，直到達成新一輪的平衡。二是兩高會簽文件規(guī)定的期限并沒有在民事訴訟法修改后得到體現(xiàn)，至少法院可能會理解為沒有期限，尤其是對跨區(qū)域甚至跨審級發(fā)的檢察建議更是如此。

關于檢察建議不規(guī)范問題，主要體現(xiàn)在形式和流程兩個方面。從形式方面看，如果包含刑事檢察建議在內，并沒有統(tǒng)一的名稱、格式要求，有時甚至同一個單位發(fā)出的文書名稱都不一致。當然，民事訴訟法修改后，至少在民事訴訟領域相對統(tǒng)一了名稱。在刑事訴訟中，還存在檢察意見書等等稱呼。從流程方面看，則存在主管部門、受文機關等雙向不規(guī)范的問題。如海淀規(guī)范以前，主管單位有職務犯罪預防部門和辦公室兩個部門負責，如果是發(fā)往法院的檢察建議，受文部門五花八門，現(xiàn)在則統(tǒng)一由審判監(jiān)督庭負責，由審判管理部門受理后再分別發(fā)往具體部門，具體部門受文后，在一定期限內反饋，再經(jīng)審判監(jiān)督庭審查后回復檢察機關。

（三）強化了檢察監(jiān)督的手段方面

由于發(fā)現(xiàn)新證據(jù)是一個很重要的監(jiān)督事由，因此，在修法前我們也一直沒有放棄使用調查的手段。如借用自偵部門的手續(xù)查詢當事人財產(chǎn)、房產(chǎn)狀況（核實當事人情況），與公安部門協(xié)調調查當事人自然身份狀況（缺席判決中當事人身份情況）?！兑?guī)則》中雖然用9條的篇幅規(guī)定了調查核實的內容，但是對于剛剛列舉的調查還是沒有明確，僅在66條中第一款第6項“查明案件事實所需要采取的其他措施”。但總體來說，為了使我們調查更有合法性，下一步在條件成熟時應當進一步將合適的手段補充到規(guī)則中去。目前高檢在制定法律文書模板時，可以將相關金融、證券機關查詢文書列入。

從強化監(jiān)督手段，如果說從明確調查權而言，已經(jīng)實現(xiàn)了立法的預期目標，但是需要相應配套規(guī)定。當然，這個問題在實現(xiàn)了大部制試點的地區(qū)，可能已經(jīng)不存在。

（四）規(guī)范了檢察監(jiān)督程序方面

如民訴法修改所涉，規(guī)定了檢察監(jiān)督的前置條件，限制了反復申請監(jiān)督，明確了檢察機關審查期限等規(guī)定，確確實實解決了重復受理、反復申訴等問題，為檢察監(jiān)督成為涉法涉訴司法化解決重要通道奠定了堅實基礎。絕對數(shù)量減少，集中精力抓好同級監(jiān)督。2013年，同級監(jiān)督成為我們基層檢察院的工作重心。從案件類型看，據(jù)負責日常接待的控申部門同志介紹，2013年度執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督和違法行為舉報占了民事類接待半壁江山。但是由于《規(guī)則》剛剛頒布，由于上述三類案件的特殊性，我們極其慎重的開展了執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督和違法行為調查的工作。

二、實踐中凸顯的制約基層檢察院民事檢察監(jiān)督的三個難題

規(guī)范，必然就對不成熟的地方暫時不規(guī)范，下面向大家匯報一下實踐中三個難題及本人的初步思考。

（一）“多元化”監(jiān)督格局基本形成，但由于缺乏可操作程序，未能深入開展

監(jiān)督范圍的拓展和監(jiān)督方式的增加，導致檢察機關民事訴訟監(jiān)督工作格局的根本轉變，民事訴訟監(jiān)督工作將從以往偏重對生效裁判的一元化監(jiān)督格局轉變?yōu)閷υV訟過程、訴訟結果、執(zhí)行活動全面監(jiān)督的多元化監(jiān)督格局，但是在實踐中，對于訴中訴前監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調解監(jiān)督，由于缺乏可操作的程序或未與人民法院進行有效溝通銜接，不僅難以深入開展，而且監(jiān)督效果不佳。

立案與執(zhí)行成為百姓申訴的熱點，但由于權力界限不清，難以有效監(jiān)督。如前述，監(jiān)督的前提是權力界限清晰。在權力界限模糊狀態(tài)下，執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督很難有較大的作為。模糊，既有法律缺失的原因，也有法律不細可操作性不強的根源。如調解監(jiān)督中，債務人有轉移資產(chǎn)拒不履行生效判決裁定行為的，目前難以規(guī)制。因為按照最高人民法院研究室［2000］117號“關于拒不執(zhí)行人民法院調解書的行為是否構成拒不執(zhí)行判決、裁定罪的答復”以及人大常委會2002年關于《刑法》第313條的解釋，無法以拒不執(zhí)行判決、裁定罪追究調解生效后轉移資產(chǎn)者的刑事責任。

（二）如何在涉法信訪導入司法解決背景下做好信訪矛盾化解工作

由于民訴法修改將檢察機關作為涉法信訪導入司法解決的重要載體，但是在如何徹底化解信訪矛盾方面相對滯后，導致實踐中當事人經(jīng)過一審、二審、再審和檢察機關申訴的3+1模式，仍然不服的情況，沒有有效規(guī)制。加上法院系統(tǒng)在再審階段以審查而非審理方式，將海量案件導入檢察機關，大大超過了檢察機關化解的能力。檢察機關無論是在組織、人力和制度上都沒有充分做好消化海量導入案件的準備。筆者認為，《民事訴訟法》第209條是涉法信訪法制化的重要制度設計，以3+ 1模式實現(xiàn)信訪的法制化化解。但是在權力監(jiān)督向權力制衡的轉型期中，必須堅持檢察機關申訴案件的兩個法制化改造前提。其一為信息公開，除了向社會公開的法律文書外，還應當包括副卷和法院內部遵照執(zhí)行的司法解釋性文件及指導性文件，時機成熟的地區(qū)應當實現(xiàn)判決數(shù)據(jù)庫共享。其二為檢察監(jiān)督的法制化改造。在堅持監(jiān)督法院是否依法履行公權力的定位基礎上，在主體方面，要引入特約監(jiān)督員、人大代表等社會力量；審查機制方面，要擴大公開聽證式審查的范圍，并適時邀請法律援助力量以平衡失衡當事人案件的審查。審查范圍，一般不超過審判事實，原則上不接受新的事實與證據(jù)，如果新事實證據(jù)符合審判監(jiān)督程序，由法院自行提起，必要檢察院可以檢察建議解決。

在提高審查質量基礎上，統(tǒng)一檢察機關和社會力量，對于無理訪案件，依靠相關力量，及時終結司法審查程序。信訪的徹底法制化，矯枉必須過正，才能打消信訪不信法，大鬧大解決，小鬧小解決的僥幸心理。

（三）民事、行政、刑事交叉案件多發(fā)且判例指引有限

目前，民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟三大訴訟交叉成為常態(tài)，也成為很多律師的重要訴訟策略，同時交叉案件立法相對不統(tǒng)一且識別困難。但同時也是檢察機關自行發(fā)現(xiàn)的重要來源，且一旦查實，監(jiān)督效果能得到有效保證。在2013年發(fā)出的6個抗訴案件中，除了缺席需要公告送達外，都已經(jīng)得到糾正。當然，出于濫用裁量權甚至犯罪的故意，惡意使用“以刑止民”或者“以民止刑”的，主要是司法權力監(jiān)督和制衡的問題［3］。

以刑民交叉而言，民，主要是民事侵權和商事糾紛。民事侵權，視其嚴重程度，分別承擔民事侵權責任、行政違法責任或者刑事責任。何者構成違法乃至犯罪，分別要承擔什么責任，要由實體法加以審視。但是，究竟用什么標準來判斷適用民法、治安管理處罰法（行政法）還是刑法，繼而決定適用什么程序進行處理，就離不開程序法的判斷。由于刑民交叉案件在概念上的模糊性，在實體上刑事與民事交織互涉，程序上如何處理兩者在位階與位序上的關系，加上證明的有限與局限，以下三個方面問題值得關注：一是界定刑事案件還是民事糾紛的過渡性交叉的適用標準與程序不明；二是若針對同一法律事實的競合型交叉，同時存在刑事、民事兩個或兩個以上訴訟或者生效裁判，如何解決位階和位序上的沖突；三是缺乏刑民訴訟互涉時的相關程序和規(guī)定［4］。

三、關于做好下一步基層民事檢察工作的三點建議

《規(guī)則》細化了民訴法的原則性規(guī)定，為民行檢察工作提供了詳細的工作程序，下一步要圍繞提高司法公信力為重心，攻克信訪化解難，提高監(jiān)督效果難，違法行為調查難等三個難題，全面有序推進多元化監(jiān)督工作。

（一）積極轉變觀念，強化同級監(jiān)督

重點是要樹立三個司法共同體的理念、依法規(guī)范監(jiān)督的理念和監(jiān)督謙抑性的理念。民行廳長鄭新儉在《人民檢察》貫徹實施修改后民事訴訟法專題中發(fā)文提出把握三個問題五個并重。其核心就是要解決理念問題。我們要樹立“以合法性監(jiān)督為中心”的多元化監(jiān)督，慎重履職。兩高在《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中，規(guī)定了人民檢察院和人民法院應當建立相應的溝通協(xié)調機制，及時解決實踐中出現(xiàn)的相關問題。因為新民訴法仍未對檢察監(jiān)督實踐中所必然涉及的諸多問題作明確規(guī)定，所以貫徹實施新民訴法，應立足實踐，積極創(chuàng)新和規(guī)范民行監(jiān)督的程序。

（二）努力拓展案源，確保監(jiān)督力度不減

在總結上一年度好的經(jīng)驗基礎上，下一步我們將采取多種措施保證案源。一是積極運用多種形式開展民行宣傳工作，努力擴大民行工作的社會影響。二是加強與社區(qū)及行業(yè)聯(lián)合會的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)日常生活中的線索。開展定期接訪、聯(lián)合接訪等活動；加強與律師工作協(xié)會的溝通交流，通過各種形式，與專職律師保持經(jīng)常性聯(lián)系。三是做好刑民案件轉化和銜接工作，拓展自行發(fā)現(xiàn)案件。

（三）積極研究司法體制改革對民行工作的影響，未雨綢繆

中央司法改革文件關于民事檢察工作的影響，歸納起來主要有四個方面。

一是省級以下法院、檢察院實現(xiàn)人財物統(tǒng)一管理，管轄與地域適當分離對我們工作的影響。對內，在發(fā)揮檢察一體化，反制外部不當干預基礎上，要考慮規(guī)范上下級檢察機關指令的規(guī)范化、書面化；對外，如何平衡同級人大報告工作與檢察機關內部一體化之間的張力。

二是推進檢務公開，增強法律文書說理對民事檢察工作的影響。法院審判公開，一方面形成對檢察機關公開的倒逼，要求我們隊終結性法律文書更加規(guī)范、更加具有說服力；但是另一方面，也是我們檢察機關自行發(fā)現(xiàn)的重要途徑?？梢栽诎讣€索和類案監(jiān)督方面，發(fā)揮我們的監(jiān)督專長。

三是廣泛實行人民監(jiān)督員制度是我們改革民事檢察審查方式的良好契機。為了增強司法權威性，提升檢察機關在3+1模式中把好最后一關，有必要對檢察機關審查做法制化改造。人民監(jiān)督員的參與對于我們法制化改造提供了組織上和權威性方面的幫助。

四是建立涉法涉訴信訪依法終結制度對民事檢察審查方式的倒逼。民事檢察是涉法涉訴信訪依法終結制度的重要組成部分，如何有效提高民事檢察工作的辦案質量，有力提升公信力，必須要與涉法涉訴信訪依法終結制度有機結合起來，在人力、組織、機制上予以保證，及時提出我們檢察機關的需求，為完成黨和人民賦予的歷史重任奠定良好組織基礎。

注釋：

［1］鄭新儉：《貫徹修改后民訴法應把握好三個問題五個并重》，載《人民檢察》2012年第21期。

［2］劉海璇：《論〈民事訴訟法〉修改對民事檢察工作的影響》，載《上海政法學院學報》2013年9月第28卷第5期。

［3］Brian Frost,,Errors of Justice:Nature Sources and Remedies,page5-8,Cambridge University Press,2004.中文可參考筆者《多維視角下的檢察權》，法律出版社2007年版。或者參考林玉雄著《檢察官論》，法律出版社2008年版中關于法院裁量權監(jiān)督與檢察院裁量權監(jiān)督異同比較的論述。

［4］許永俊、鄧超：《民行交叉案件訴訟規(guī)則研究》，胡衛(wèi)列主編《檢察前沿報告》第四輯，檢察出版社2013年2月版。

*北京市海淀區(qū)人民檢察院民事行政檢察處處長［100089］