嘉興市國(guó)土資源局 呂金田嘉興日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán) 汪 瑩

——關(guān)于對(duì)國(guó)土事項(xiàng)審批權(quán)下放后監(jiān)管的幾點(diǎn)思考把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

嘉興市國(guó)土資源局 呂金田嘉興日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán) 汪 瑩

黨的十八大以來，中央和各地連續(xù)清理審批權(quán)限并取消一大批行政審批項(xiàng)目，備受社會(huì)、企業(yè)和基層政府關(guān)注。作為全面深化改革的重要一環(huán)，行政審批制度改革無疑是政府向自己開刀，就行政審批相關(guān)權(quán)限下放的數(shù)字和幅度上，各地改革的力度都很大，但是，在實(shí)際工作推進(jìn)過程中，卻又或多或少地遇到了一些無法回避的實(shí)際困難和問題，制約了簡(jiǎn)政放權(quán)的順利開展。這其中權(quán)力下放后的監(jiān)督或追責(zé)制度缺位最為突出。

浙江省嘉興市下轄的嘉善縣和海寧市的層級(jí)一體化改革，被列入浙江省行政審批制度改革的試點(diǎn)。為了加強(qiáng)對(duì)兩地國(guó)土資源審批權(quán)限下放工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，嘉興市國(guó)土資源局專門出臺(tái)了《關(guān)于支持嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)推進(jìn)國(guó)土資源審批改革工作的意見》《關(guān)于支持海寧市要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革試點(diǎn)工作的意見》。兩《意見》具體內(nèi)容和做法如下：

一、建立信息公開和監(jiān)督制度，把對(duì)下放權(quán)力的指導(dǎo)和監(jiān)管落到實(shí)處

在明確下放行政審批（核）權(quán)限、簡(jiǎn)化審批程序和改進(jìn)報(bào)備（送）方式等事項(xiàng)的同時(shí)，要求嘉善縣、海寧市及時(shí)提出下放審批（核）事項(xiàng)的辦理要求和流程，并通過網(wǎng)絡(luò)和媒體向社會(huì)公告，同時(shí)做好政府信息公開工作，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)單位和人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要對(duì)下放后的審批（核）工作嚴(yán)格把關(guān)、依法辦理，確保審批（核）工作的合法性和規(guī)范性，不得擅自增加或擴(kuò)大審批（核）事項(xiàng)和權(quán)限。

嘉興市國(guó)土資源局對(duì)審批（核）事項(xiàng)辦理情況每半年進(jìn)行一次案卷檢查和實(shí)地抽查，并建立評(píng)估機(jī)制。對(duì)存在的問題，將督促嘉善縣、海寧市政府和嘉善縣、海寧市國(guó)土資源局提出整改方案，落實(shí)整改措施，限期整改；對(duì)存在的違法、違規(guī)事項(xiàng)，嘉善縣、海寧市在限期內(nèi)拒不改正的，嘉興市政府和市國(guó)土資源局將根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，追究相關(guān)人員責(zé)任，必要時(shí)收回審批（核）權(quán)限。

二、定期回頭看，對(duì)下放前后效率和反映進(jìn)行對(duì)比

2014年4月下旬，嘉興市政府審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和嘉興市國(guó)土資源局，組織嘉興市行政審批服務(wù)中心和嘉興市法制辦相關(guān)人員，分別對(duì)海寧市、嘉善縣兩地下放審批（核）事權(quán)實(shí)施情況進(jìn)行了實(shí)地評(píng)估，并形成了評(píng)估報(bào)告和意見。

以海寧市為例，評(píng)估共涉及39個(gè)批次，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地和土地征收、規(guī)范修改和落實(shí)等諸多事項(xiàng)。從評(píng)估情況看，現(xiàn)有的行政審批制度改革確實(shí)提高了海寧行政審批的效率（如土地規(guī)劃修改項(xiàng)目審批時(shí)間平均只要2天），為要素市場(chǎng)化配置創(chuàng)造了有利條件，違法用地得到及時(shí)有效遏制，提升了集約節(jié)約用地的效率。

與此同時(shí)，評(píng)估也發(fā)現(xiàn)了行政審批權(quán)（限）下放中存在的一些問題，比如部分審批（核）把關(guān)偏寬，部分項(xiàng)目材料不齊全，一些清單未及時(shí)更新，審批科及窗口人手不足，基層一線技術(shù)力量和財(cái)力物力與權(quán)力下放的要求不對(duì)等等問題。針對(duì)上述情況，及時(shí)拿出了整改意見，并督促兩地在規(guī)定期限內(nèi)落實(shí)整改。

三、建立考核和追責(zé)機(jī)制，以制度剛性倒逼權(quán)力規(guī)范運(yùn)行

按照行政委托的要求和權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)因下放審批（核）事項(xiàng)而引起的訴訟、復(fù)議、信訪、投訴等，由嘉善縣、海寧市依法依規(guī)負(fù)責(zé)具體事務(wù)性處理，在收到相關(guān)法律文書之日起3個(gè)工作日內(nèi)書面報(bào)告嘉興市政府和市國(guó)土資源局；對(duì)因下放審批（核）事項(xiàng)而引起的補(bǔ)償、賠償，由嘉善縣、海寧市政府或嘉善縣、海寧市國(guó)土資源局直接負(fù)責(zé)補(bǔ)償、賠償。將下放審批（核）事項(xiàng)辦理情況和由于下放事項(xiàng)引起的復(fù)議被撤銷或敗訴等工作，納入對(duì)嘉善縣、海寧市政府年度工作目標(biāo)考核和國(guó)土資源管理目標(biāo)考核、信訪、依法行政考核。

實(shí)踐證明，嘉興市國(guó)土系統(tǒng)下放行政審批事項(xiàng)權(quán)工作以來，通過加強(qiáng)對(duì)下放權(quán)力的指導(dǎo)、監(jiān)管和考核，使得海寧市和嘉善縣兩地國(guó)土資源審批改革工作進(jìn)展順利、成效明顯。目前兩地土地規(guī)劃局部修改（落實(shí)）項(xiàng)目審批（核）時(shí)間僅需2天，土地整治項(xiàng)目審批（核）和農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目審批（核）埋單僅需6天，大大提高了行政效能方便了辦事群眾，促進(jìn)了行政審批層級(jí)一體化改革在市域?qū)用娴耐七M(jìn)和深化。

綜上所述，簡(jiǎn)政放權(quán)之后，政府管得少是為了管得好，即把有限的行政管理資源用在更關(guān)鍵的事項(xiàng)上：一方面要強(qiáng)化審批監(jiān)管和事中事后監(jiān)管，提高行政監(jiān)管水平，防止權(quán)力運(yùn)行失范；另一方面要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的指導(dǎo)，切實(shí)提高審批效率。借鑒嘉興國(guó)土系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)下放監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，可以得出以下幾點(diǎn)思考：

1.政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，管好該管的事情

簡(jiǎn)政放權(quán)重在“簡(jiǎn)”和“放”，但卻不能簡(jiǎn)單地理解為“一放了之”。嘉興市國(guó)土資源局出臺(tái)兩《意見》，就是給行政審批權(quán)做減法時(shí)，也給權(quán)力規(guī)范運(yùn)行做加法。首先，對(duì)嘉善縣、海寧市國(guó)土資源局進(jìn)行日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)，解決權(quán)力下放過程中出現(xiàn)的困難和問題，確保改革順利推進(jìn)。其次，及時(shí)將下放審批（核）事項(xiàng)的辦理要求和流程向社會(huì)公告，公開接受監(jiān)督。最后，將下放審批（核）事項(xiàng)辦理情況納入年度考核，對(duì)違法、違規(guī)者依法追責(zé)。這三條舉措至少有兩方面意義：一是通過上級(jí)指導(dǎo)和監(jiān)督，提升基層行政能力，把下放的審批權(quán)用實(shí)、用好；二是通過建立信息公開和考核追責(zé)制度，加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，確保下放權(quán)力在法律和制度框架內(nèi)運(yùn)行。

行政審批制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好。這需要政府在大量減少行政審批事項(xiàng)后，把管理重點(diǎn)由事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管。在這個(gè)意義上，嘉興市國(guó)土資源部門做了一次有益的嘗試。

2.建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，提高監(jiān)管的專業(yè)性和針對(duì)性

當(dāng)政府把管理重點(diǎn)由事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)管，還要注意提高監(jiān)管的科學(xué)性和針對(duì)性。在這個(gè)意義上，除了密切關(guān)注審批權(quán)限下放后的運(yùn)行情況，政府還要摸索一套行之有效的評(píng)估機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)督和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

為了確保下級(jí)部門把下放的審批（核）權(quán)限用好、用實(shí)，兩《意見》明確嘉興市國(guó)土資源局要對(duì)兩地審批（核）事項(xiàng)辦理情況每半年進(jìn)行一次案卷檢查和實(shí)地抽查。以“回頭看”的方式，重點(diǎn)檢查“兩集中、兩到位”職能歸并落實(shí)情況；審批事項(xiàng)清理規(guī)范情況；審批事項(xiàng)的辦理效能情況；審批事項(xiàng)的陽光運(yùn)行情況等，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力下放和運(yùn)行情況的監(jiān)管。

實(shí)際上，為了在兩《意見》的實(shí)施過程中，嘉興市國(guó)土資源局一直在探索建立行之有效的“回頭看”評(píng)估機(jī)制：一方面，會(huì)同該市審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，組織行政審批服務(wù)中心和市法制辦相關(guān)人員，構(gòu)建具備行政審批專業(yè)能力和水平的監(jiān)管隊(duì)伍；另一方面，不斷調(diào)整審批清單，明確行政許可事項(xiàng)與非行政許可事項(xiàng)的界限，在此基礎(chǔ)上探索建立權(quán)力清單，進(jìn)一步規(guī)范行政與非行政許可事項(xiàng)之外的審批（核）權(quán)限，規(guī)劃建立負(fù)面清單，劃出違法用權(quán)的高壓線。以此為指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)督和評(píng)估。

3.建章立制，加強(qiáng)考核和追責(zé)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的同時(shí)，落實(shí)用權(quán)責(zé)任，以制度剛性確保依法用權(quán)。一方面，以建章立制的方式，將下放審批（核）事項(xiàng)辦理情況納入年度考核，與相關(guān)部門和責(zé)任人的利益直接掛鉤，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。另一方面，對(duì)存在有違法、違規(guī)的事項(xiàng)，依法追究相關(guān)人員責(zé)任，必要時(shí)收回審批（核）權(quán)限。

當(dāng)然，依據(jù)兩《意見》建立起來的監(jiān)督和追責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)的是國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)下放審批權(quán)限的監(jiān)管。要在更大范圍、更多領(lǐng)域內(nèi)確保行政審批權(quán)限下放后依法行政、有效運(yùn)行，還需要將監(jiān)督的主體擴(kuò)大到最廣大的公眾，確保公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，變小監(jiān)管為大監(jiān)管，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。