高峰

財 稅體制改革的大幕正在拉開。6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》；7月4日，財政部通過部長樓繼偉的專訪公開了財稅體制改革的時間表和路線圖。

這項關(guān)系國家治理的基礎(chǔ)性改革，會重構(gòu)中國各經(jīng)濟主體的行為模式和相互關(guān)系，政府作為此次變革的核心，其管理社會經(jīng)濟的方式和手段必然更少行政的、隨意的成分，而更多市場的、法律的、基本制度層面的因素。

在這樣的背景下，宏觀調(diào)控的兩大抓手之一——財政政策會發(fā)生什么變化？

財政政策近年表現(xiàn)出的貨幣化、順周期的特點，在經(jīng)濟下行時往往不能很好地發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，這種財政政策缺失的格局會否由此而改變？

異化的財政政策

貨幣政策和財政政策是兩大宏觀經(jīng)濟政策，但在中國經(jīng)濟周期波動中，財政政策的作用顯得相對較弱。

中國財政政策面目非常模糊，很少有人能看得明白中國財政政策究竟有哪些內(nèi)容，具體多大規(guī)模。

這不難理解。一方面，中國正處于轉(zhuǎn)型期，體制改革、政策調(diào)整、微觀干預(yù)經(jīng)常交織在一起，這些政府行為，有的緣于政府責(zé)任，有的卻是因為政府、市場、社會之間職能劃分不明而越界，中國財政政策總是涵蓋了太多內(nèi)容。

另一方面，財政政策雖然是宏觀調(diào)控政策，但是制定和執(zhí)行主體卻多樣化，不僅國務(wù)院和財政部，地方政府也會追隨中央推出各種財稅減免和優(yōu)惠政策。此外，中國財政預(yù)算原本就不夠精細(xì)化、陽光化。

中國財政政策存在明顯貨幣化傾向，特別是刺激政策，增加的支出并不全是政府買單，由于銀行的國有屬性以及政府的隱性擔(dān)保，金融系統(tǒng)特別是銀行成了最終兜底者。

2008年“四萬億”刺激計劃的資金，只有1.18萬億元來自中央政府，此外，一部分來自地方政府，其他均來自社會資本。銀行在政府要求下大量放貸，從2008年11月至2009年11月的一年間即貸出10萬億元，同比擴大近3倍。

為地方政府的刺激沖動買單的主要是各類融資平臺，根據(jù)國家審計署發(fā)布的數(shù)據(jù)，在2010年年底的10萬億元地方政府債務(wù)余額中，幾乎有一半是2009年以來的新開工項目“貢獻”的。

時間推進到今年，在經(jīng)濟一度出現(xiàn)下滑時采取“微刺激”政策，貨幣政策甚至直接代行財政政策功能。

貨幣政策本是總量工具，放松貨幣時是全面性放松，對貨幣流動方向掌握力不強，而現(xiàn)在央行執(zhí)行定向?qū)捤?，引?dǎo)資金流向小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)，這是財政政策缺位背景下，央行不得已而為之。

一方面，政府換屆后，財政政策趨于保守；另一方面，財政收支還在本輪經(jīng)濟下行中表現(xiàn)出順周期特性。

財政順周期特性是中國財政體制安排的自然結(jié)果。當(dāng)前全國人大批準(zhǔn)預(yù)算時，主要側(cè)重年度平衡，這就容易導(dǎo)致在經(jīng)濟不景氣時征“過頭稅”，在經(jīng)濟熱度高時“藏稅于民”，如此，在經(jīng)濟下行時加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟過熱時又會放大企業(yè)投資能力。

也因為年度平衡預(yù)算，有多少花多少，在財政收入增速會隨著經(jīng)濟好轉(zhuǎn)加速、經(jīng)濟下行放緩的同時，財政支出增速也會隨之增加或減少，所以，豐年往往會擴大支出。

中國財政政策的自動穩(wěn)定器功能非但沒有發(fā)揮出來，反而會順周期影響經(jīng)濟運行。

以一季度為例，GDP增速同比下降0.3個百分點，但稅收收入的累計同比增速上升4個百分點。

財政政策的不作為與亂作為同時存在。有的時候，因為制度安排的原因或財力不足，財政政策沒有及時有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用；有的時候，卻會被地方政府用來吸引投資，以拉動政績，擴大增值稅收入，地方政府用減稅或補貼等優(yōu)惠政策拉動經(jīng)濟，是目前產(chǎn)能過剩問題的主要推動力之一，財政政策反而惡化了中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

制度環(huán)境的變革

中國財政政策之所以會出現(xiàn)這么多的“中國特色”，主要因為現(xiàn)行的財政制度存在一些問題。

不可否認(rèn)，中國財稅體制自1978年以來進行了多次變革，與價格、國企、貨幣金融等各領(lǐng)域改革一起推動了中國經(jīng)濟體制的根本性變革，尤其是1994年以來的分稅制改革，被譽為市場經(jīng)濟體制的奠基性改革，私人經(jīng)濟因為企業(yè)所得稅的公平化得到了快速發(fā)展，中央宏觀調(diào)控能力也在加強。

但隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，分稅制改革暴露出的問題也不少，財稅體制的很多環(huán)節(jié)已經(jīng)成為當(dāng)前社會經(jīng)濟問題產(chǎn)生的根源。

作為經(jīng)濟和政治交匯環(huán)節(jié)的財稅體制，已經(jīng)被本屆政府定性為國家治理的基礎(chǔ)，并被寄予很大期望，希望能通過財稅改革推動政府職能轉(zhuǎn)變。

本輪財稅改革明確要推動的三大任務(wù)，即改革預(yù)算管理、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

就預(yù)算管理改革而言，涉及的七項內(nèi)容幾乎都與財政政策有關(guān)。

其中，建立透明預(yù)算制度和完善政府預(yù)算體系兩項，既要將政府的收支全部納入預(yù)算，還要陽光化，這意味著財政政策在使用中會更加透明化與可監(jiān)督，避免地方政府的亂作為；完善轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付的加大，會擴大地方政府的機動空間；預(yù)算執(zhí)行管理的加強，有利于加速財政支出的速度，避免政策推出后因為程序上的問題而延誤政策時機。如前4個月，財政支出明顯慢于預(yù)算，反而在經(jīng)濟下行時抑制了支出；對優(yōu)惠政策的清理規(guī)范，則是直接梳理地方政府財政政策的工具。

特別是，從年度預(yù)算控制方式轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡機制，對財政實施中期規(guī)劃管理，這會有效消除當(dāng)前預(yù)算體制中的順周期因素。這就允許政府在年內(nèi)增加盈余或赤字，進而擴大財政政策空間，政府可以通過以豐補歉，減少年度預(yù)算的赤字額度對財政政策的限制。

以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，無疑會拓寬地方政府可用資金的來源渠道，這與跨年度中期預(yù)算一起，可以緩減政府因為金融市場化逐漸失去對商業(yè)銀行控制力而造成的對財政調(diào)控能力的沖擊，讓財政的歸財政，貨幣的歸貨幣。

此次改革鎖定六大稅種，包括增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅，而目前還在執(zhí)行的營業(yè)稅則會在“十二五”結(jié)束之前全面完成向增值稅改革。

樓繼偉認(rèn)為，因為中央負(fù)責(zé)總需求管理并跨區(qū)域管理生產(chǎn)和流通，所以增值稅和累進稅率的所得稅收入應(yīng)劃歸中央；地方政府不負(fù)責(zé)總需求管理，地方收入應(yīng)對經(jīng)濟周期的敏感性較低，需要有穩(wěn)定的收入預(yù)期，因此應(yīng)當(dāng)將具備這類特征的房產(chǎn)稅、收入稅中非累進部分以及使用者付費等收入劃歸地方。

如果將目前按中央與地方75：25分成的增值稅全數(shù)歸中央，按中央與地方60：40分成的所得稅調(diào)整為累進部分歸中央，無疑會增加中央政府管理總需求的工具，降低地方收入周期性，進而避免地方政府的順周期行為。

這其實也是中央和地方政府收入劃分改革的重要內(nèi)容，從邏輯看，會在稅種稅制改革完成后推動。而建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度還需要量化指標(biāo)并形成有共識的方案。

從公開信息看，中央和地方權(quán)力格局將會繼續(xù)保持，但支出責(zé)任會有所上收，目前，中央本級支出僅占15%。

樓繼偉在《中國政府間財政關(guān)系再思考》中表示，可以考慮將養(yǎng)老保險、傳染病及免疫、部分高等教育和科研、跨區(qū)域重大項目（如跨區(qū)域交通，海域、流域管理，航運、水利調(diào)度、大江大河治理、全流域國土整治、全國性生態(tài)和環(huán)保重點項目建設(shè)）、國家安全支出（海防、邊境安全、界河管理）、部分司法責(zé)任上移；醫(yī)療保險、普通公共衛(wèi)生支出、義務(wù)教育、地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施則歸地方。

樓繼偉所提的這些項目無疑會大大拓寬財政政策的調(diào)控對象，中央政府可以直接發(fā)力，調(diào)控宏觀經(jīng)濟的能力會明顯強化。

前景是美好的，道路是曲折的。這項改革的基本完成，還需要6年，大方向雖然有了，部分細(xì)節(jié)也明確了，但中央和地方權(quán)力劃分仍需要進一步討論，各方博弈后會達(dá)成什么協(xié)議，尚不可知。

不過，改革既已啟動，財政體制環(huán)節(jié)的微小變化會對整體經(jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生影響，中國財政政策進入過渡期。專家認(rèn)為，財政政策暫時難有大的變化。財政改革與政治改革密切相關(guān)，牽涉很廣，特別是中央和地方財權(quán)、事權(quán)關(guān)系推進會較為緩慢。