遼寧省財政科學研究所

連家明

遼寧社會科學院

王 丹

支持遼寧生態(tài)文明建設財政政策研究

遼寧省財政科學研究所

連家明

遼寧社會科學院

王 丹

遼寧作為全國著名的老工業(yè)基地，重化工業(yè)比重很大，生態(tài)文明建設任務也十分繁重。在推進遼寧生態(tài)文明建設過程中，財政擔負著重要的職能作用，是支持生態(tài)文明建設重要的制度支撐和政策手段。本報告以遼寧為例，系統(tǒng)回顧了支持生態(tài)文明建設財政政策實施情況，并結合垃圾污水處理運營機制構建，進行了客觀的評價和梳理，提出進一步優(yōu)化政府相關決策的思路和建議。

生態(tài)文明；財政政策；垃圾污水處理；機制建設

遼寧作為全國知名的老工業(yè)基地，在經(jīng)歷了長期資源依托型發(fā)展路徑后，資源環(huán)境約束日益凸顯，生態(tài)文明建設任務十分繁重。本文圍繞遼寧生態(tài)文明建設財政政策實施情況進行了深入分析，并在此基礎上，對相關財政政策和制度機制構建提出了針對性的思考和建議。

一、遼寧財政支持生態(tài)文明建設的政策措施及評價

(一)財政支持生態(tài)文明建設主要政策措施及成效。

1.加大生態(tài)環(huán)境建設財政投入。自2007年收支分類改革施行以來，環(huán)境保護作為一個大類單獨予以列示，財政直接用于生態(tài)環(huán)境的投入得到相對直觀的體現(xiàn)。2012年，遼寧環(huán)保支出達到93.57億元，與2006年相比增長了3.4倍，投入規(guī)模有了顯著的增長。當然，從完整性的角度看，節(jié)能環(huán)保支出仍不能涵括生態(tài)支出的全部。如預算大類“農(nóng)林水事務”中的“森林培育”、“森林生態(tài)效益補償”、“林業(yè)自然保護區(qū)”、“動植物保護”、“濕地保護”、“水土保持”、“水資源管理與保護”等；預算大類“國土資源氣象等事務”中的“國土資源規(guī)劃及管理”、“土地資源利用與保護”、“海洋環(huán)境保護與監(jiān)測”等，就內(nèi)容來看都應歸屬于直接的環(huán)境保護建設的內(nèi)涵中。2012年為例，僅以上所列各科目支出合計就達到35.4億元，約當于同年環(huán)保支出的38%。

2.大力支持重點領域生態(tài)環(huán)境建設。結合省情實際，各級財政確定了生態(tài)環(huán)保的重點，制定了一系列扶持政策。一是積極支持遼河流域的污染治理。2012年，通過爭取中央政策資金支持、積極整合現(xiàn)有專項和省本級預算安排，共籌措資金55.3億元，支持遼河流域污染治理，為遼河污染“摘帽”提供了良好的資金保障。同時，加大“大渾太”及渾江、凌河等河道綜合治理資金投入力度，促進了流域生態(tài)環(huán)境的改善。二是支持森林資源保護和造林綠化。2002年遼寧自費啟動實施了“天然林保護”工程，全面停止公益林商業(yè)性采伐，并將天然林集中的9縣列為重點保護地區(qū)，對其給予天然林保護補償和財政減收轉(zhuǎn)移支付補助，累計投入資金十幾億元。同時，積極爭取中央森林生態(tài)效益補償、森林撫育、森林保險等領域的資金支持，落實公益林管護補助政策，使森林生態(tài)效益不斷提高。此外，2008～2011年，全省各級財政投入120多億元，支持實施大規(guī)模綠化造林、坡地造林、遼西北防護林和草原沙化治理、青山工程等項目，有效促進了生態(tài)環(huán)境的改善。三是深入開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。2012年省財政籌措資金5.25億元，支持大伙房水庫周邊地區(qū)及輸水工程涉及的497個村莊開展飲用水源地保護、農(nóng)村生活污水和垃圾治理、畜禽養(yǎng)殖污染治理和農(nóng)村環(huán)境基礎設施為重點的環(huán)境整治工程。在明確政府投入為主和財政支持優(yōu)先次序的基礎上，有效加強了農(nóng)村環(huán)境治理以獎代補專項資金的使用與管理。四是不斷加大礦山治理和水土保持力度。通過合理運用探礦權采礦權價款、水土流失補償費等非稅手段，形成較好的激勵約束和較穩(wěn)定的資金來源，促進了礦山地質(zhì)環(huán)境治理、資源節(jié)約利用和水土流失狀況的改善。

3.積極鼓勵節(jié)能減排。在貫徹落實國務院鼓勵節(jié)能減排的所得稅優(yōu)惠、增值稅優(yōu)惠和新資源稅計征等稅收政策的基礎上，遼寧省也出臺了鼓勵節(jié)能減排的系列財政政策。一是設立節(jié)能專項資金。從2007年起設立節(jié)能專項資金2000萬元，并逐年增加，重點支持節(jié)能技術產(chǎn)品推廣應用、新能源可再生能源開發(fā)利用和建筑節(jié)能等領域的項目。二是調(diào)整相關專項資金使用方向重點支持節(jié)能減排，包括企業(yè)技改財政貼息資金、財政科技專項資金、新型墻體材料專項基金等。三是建立完善污水處理和排污收費機制。通過加強排污費、污水處理費的征收使用與管理，努力改變企業(yè)排污成本與治污成本倒掛局面。四是籌措資金支持節(jié)能減排重點項目建設。包括支持重點大氣污染治理項目、支持節(jié)能降耗和淘汰落后產(chǎn)能工程等。2012年省財政集中5億多元，重點支持了節(jié)能新技術新產(chǎn)品、燃煤鍋爐改造、余熱余壓利用、電機系統(tǒng)節(jié)能、節(jié)能汽車推廣、合同能源管理等節(jié)能項目合計124個，淘汰水泥、鐵合金、煉鋼、造紙等生產(chǎn)線61條。

4.支持經(jīng)濟運行向綠色循環(huán)模式轉(zhuǎn)變。一是大力支持生產(chǎn)方式的調(diào)整。利用遼寧作為全國循環(huán)經(jīng)濟試點的有利契機，制定財政相關政策，積極支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮全國循環(huán)經(jīng)濟試點示范引領作用。支持光伏發(fā)電與再生資源綜合利用，加快推進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，積極爭取中央政策資金支持，加大對工農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的支持力度。通過設立東部大型水源地上游清潔生產(chǎn)專項資金等政策，從源頭減少污染物產(chǎn)生，推動生態(tài)環(huán)境的改善。二是在流通環(huán)節(jié)體現(xiàn)生態(tài)文明政策導向。如調(diào)整外貿(mào)出口和利用外資獎勵范圍，對可用竭的資源型產(chǎn)品出口和高耗能、高污染項目外資引進不再予以獎勵。同時，利用東北老工業(yè)基地外貿(mào)發(fā)展資金政策導向作用，重點鼓勵企業(yè)到境外進行自然資源開發(fā)，并且不再支持省內(nèi)資源性高耗能產(chǎn)品出口項目。三是在消費環(huán)節(jié)提高經(jīng)濟的綠色化程度。主要是發(fā)揮財政資金的引導作用，通過財政補貼等方式，促進綠色家電等節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品消費的擴大。

5.優(yōu)化相關制度機制。一是調(diào)整資源稅省市分享體制。2012年遼寧實行了資源稅省市分享財政體制，對資源稅(煤炭暫除外)實行省市總額3:7分成，省對市以2011年為基數(shù)按30%定額返還。省級參與分享部分建立資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型基金，支持資源枯竭地區(qū)解決歷史遺留問題、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改善生態(tài)環(huán)境。二是完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購制度。近年來，全省逐步拓展政府采購政策功能作用，積極推進“綠色采購”。通過擴大環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購范圍，完善促進節(jié)能環(huán)保服務的政府采購政策，建立健全政府采購績效評價機制和跟蹤問效機制，較好促進了綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，并引領了綠色消費。三是積極構建區(qū)域生態(tài)補償機制。通過完善均衡性轉(zhuǎn)移支付逐年增長機制和縣級基本財力保障機制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付補助等方式，逐年加大對大伙房水庫輸水工程上游等重點生態(tài)區(qū)域的保障力度。同時，以省政府文件的形式專門制定了對東部生態(tài)重點區(qū)域的財政補償政策(遼政發(fā)[2007]44號)，將岫巖、新賓、清原、撫順等16縣列入補償范圍，以森林資源因素為依據(jù)測算各縣補償資金額度，以水質(zhì)污染及水土流失指標為評價依據(jù)核減當年補償額度，進而形成較為有效的激勵約束。

(二)遼寧財政支持生態(tài)文明建設現(xiàn)存問題。

1.財政投入力度難以滿足現(xiàn)實需要。按國際經(jīng)驗，要維持生態(tài)環(huán)境不進一步惡化，環(huán)保支出占GDP比重至少應達到1%以上，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善和優(yōu)化，則該比重應達到2%～3%(世界銀行，1997)。而目前遼寧整個環(huán)保領域的資金支持力度仍然遠遠不夠。

從純粹的政府財政環(huán)保支出來看，2012年遼寧環(huán)保支出占GDP比重僅為0.38%，不僅遠未達到國外先進國家政府環(huán)保支出的力度，而且距離全國0.56%的同期平均水平也仍有明顯差距。*遼寧環(huán)保支出即使考慮口徑問題將其他大類中環(huán)保相關支出予以補充，如表1所示，2012年占GDP比重也僅為0.5%。

從環(huán)保領域全社會固定資產(chǎn)投資情況看，預算內(nèi)資金所占比例也明顯偏低。在2011年環(huán)境管理業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資來源構成中，預算內(nèi)資金僅占全部資金來源的12.7%，與2005年相比下降了17.2個百分點。而且，從2005～2010年遼寧整個工業(yè)污染源治理投資來看，絕對值甚至也呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，與城市環(huán)境基礎設施建設投資形成明顯的反差(見圖1)。

圖1 2005～2010年遼寧工業(yè)污染源治理投資資料來源：歷年《遼寧統(tǒng)計年鑒》。

2.現(xiàn)行制度安排下地方政府缺乏足夠激勵。分稅制實施以來，地方政府事權與財權、財力不匹配的問題始終突出，導致地方財政能力不足，制約了環(huán)保投資的持續(xù)增長。同時，目前流轉(zhuǎn)稅為主體的財稅制度下，遼寧省稅收主要靠工業(yè)，特別是短期內(nèi)利高稅大的重化工業(yè)項目，恰恰這些項目的環(huán)境污染最為嚴重。而現(xiàn)行的政績考核機制，進一步刺激了地方官員任期內(nèi)的短期行為，重視經(jīng)濟建設，關注財稅利益，而對生態(tài)文明建設缺乏應有的積極性。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷加速的大背景下，生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻形勢就幾乎成為必然。

3.主體功能區(qū)規(guī)劃滯后影響轉(zhuǎn)移支付生態(tài)作用的發(fā)揮。長期以來，遼寧都是以行政區(qū)劃為基礎確定財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，對生態(tài)功能的區(qū)域特征重視不足。而各地爭取轉(zhuǎn)移支付指標過程中，往往造成生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的失衡。如果要提高轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)功能，以生態(tài)功能區(qū)劃作為公共管理單元是更為科學的選擇。但目前遼寧主體功能區(qū)規(guī)劃和重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃始終沒有正式頒布，雖然實際工作中已經(jīng)制定了相應規(guī)劃文本并作為指導和參照，但其作為上位規(guī)劃的作用遠未發(fā)揮。這不僅影響了生態(tài)環(huán)境工作的推進，也使財政支持生態(tài)文明建設缺乏應有的指導和遵循。從現(xiàn)實情況看，財政對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助力度明顯不足。

4.生態(tài)文明建設相關制度機制尚未完善。在生態(tài)環(huán)境建設過程中，市場機制調(diào)節(jié)作用沒有充分發(fā)揮。這既體現(xiàn)在生態(tài)建設投融資機制不健全，市場融資渠道不暢，也體現(xiàn)在排污權交易市場發(fā)育遲緩。對促進節(jié)能環(huán)保意義重大的生態(tài)補償機制和資源有償使用制度沒能有效建立，停留在較初級的水平，內(nèi)部成本外部化問題突出。林權制度改革也不徹底，部分地區(qū)林權的確權停留在集體經(jīng)營管理上，未落到林農(nóng)個人，廣大林農(nóng)保護生態(tài)的積極性不高，林業(yè)資源得不到有效保護。此外，環(huán)保、林業(yè)、水利、國土、農(nóng)業(yè)等部門職能交叉、職責不清問題也比較突出，沒有構建起有效的部門協(xié)調(diào)機制，政策、資金難以形成合力，特別是涉及跨行政區(qū)域的環(huán)境問題時，單純靠環(huán)保部門更顯無能為力。

5.排污費制度難以形成對企業(yè)治污的有效約束?，F(xiàn)行排污費標準設計過低，對遼寧企業(yè)履行環(huán)保責任實際構成負激勵。由于排污費大大低于企業(yè)治污成本，“繳排污費，買排污權”成為企業(yè)的理性選擇。而且從遼寧排污費征繳情況看，部分地市環(huán)保部門未按核定的排污費數(shù)額及時足額征收其管轄范圍內(nèi)企業(yè)的排污費，導致排污費征繳比例過低，無法很好實現(xiàn)促進排污單位合理利用資源、減少污染物排放量的目的。在排污費的管理使用上，部分地市財政局還存在挪用排污費，預算安排用于環(huán)保部門人員及辦公經(jīng)費支出現(xiàn)象，而沒有按規(guī)定全部用于環(huán)境污染防治，這就進一步弱化了排污費的政策績效。

6.財政節(jié)能環(huán)保資金管理使用不夠規(guī)范。在部分節(jié)能環(huán)保專項資金管理使用過程中，一些地方財政部門未能及時足額撥付，影響了資金的效益。還有部分市縣配套資金不到位，導致省以上節(jié)能減排專項資金閑置。一些地方存在違規(guī)申請、挪用財政節(jié)能減排專項資金現(xiàn)象，包括在決算中虛列節(jié)能減排支出，而資金在國庫存放實際并未支付。這使本就有限的環(huán)保資金使用效率進一步降低。與此同時，專項資金使用績效監(jiān)管不力。例如國家審計署對遼寧節(jié)能環(huán)保資金專項審計顯示，遼寧餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點進展緩慢，部分污染物減排重點工程項目財政資金績效欠佳，“城市礦產(chǎn)”示范基地利用資源能力達不到設計產(chǎn)能，專項資金損失浪費嚴重。

7.環(huán)保投資管理方式落后進一步影響環(huán)保投資績效。現(xiàn)行環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營管理模式難以適應快速發(fā)展的市場化進程。環(huán)境污染治理設施技術不過關、設計不合理、工程質(zhì)量差、管理水平低等問題比較突出，并帶有較大普遍性。從遼寧情況看，部分環(huán)境污染治理設施運營單位資質(zhì)不全，監(jiān)管不到位。部分節(jié)能減排投資項目的節(jié)能評估及環(huán)境影響評價開展不好，流于形式，很多未參加評估及環(huán)評，部分評估費用計入項目成本由企業(yè)支付，節(jié)能評估編制與評估審查存在關聯(lián)機構。節(jié)能減排投資項目招投標程序不盡規(guī)范，甚至部分項目根本未走招投標程序。這就必然使環(huán)保投資效率難以保證，反過來又進一步加大了籌集環(huán)境建設資金的難度。

二、財政支持生態(tài)文明機制建設——以垃圾污水處理運營為例

(一)遼寧城鄉(xiāng)污水垃圾處理現(xiàn)狀。

1.城鎮(zhèn)污水垃圾處理狀況。

(1)城鎮(zhèn)污水處理。2011年遼寧省水資源公報數(shù)據(jù)顯示，2011年，遼寧省水資源總量294.79億立方米，人均占有水資源總量僅為全國的1/3，是嚴重缺水省份之一。再加上污水處理相對滯后，大量工業(yè)廢水和生活污水未經(jīng)處理直接排放，不僅使遼寧省內(nèi)主要河流受到不同程度污染，同時也使水資源白白浪費。因此，解決污水處理問題至關重要。

根據(jù)歷年《遼寧統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，遼寧省廢水排放總量由2002年的18.9億噸增加到2011年的23.2億噸，十年間增加了4.3億噸，增長了18.5%。廢水排放量的增加使污水處理行業(yè)需求十分旺盛。近年來，遼寧污水處理能力快速增長。2002年遼寧污水日處理能力為200.4萬立方米，到2011年遼寧污水日處理能力增長到547.2萬立方米，增長了2.7倍。但橫向來看，根據(jù)《中國城鎮(zhèn)排水與污水處理狀況公報2006—2010》中的數(shù)據(jù)，2010年全國平均城市污水處理率為82.31%，全國平均縣城污水處理率為60.12%，而遼寧這兩項指標分別低于全國平均水平7.38個百分點和7.66個百分點。

針對城鎮(zhèn)污水處理的狀況，省環(huán)保部門也采取了一系列措施。一是加大污水處理廠運行監(jiān)管力度，實行日巡查制度，監(jiān)管人員每天檢查污水廠主要運行指標。二是嚴格實施責任追究。對污水處理設施建成后不組織運行的地區(qū)，堅決實施區(qū)域限批；對擅自停止運行或不正常運營的污水處理廠，進行高限處罰。三是完善監(jiān)管手段。污水處理廠安裝在線實時監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)全天候監(jiān)管。目前，全省137座污水處理廠運行127座，平均運行負荷率為79%，每天處理污水約486萬噸。2013年第一季度，在全國污水處理廠建設和運行情況考核中，遼寧省由2009年的第22位上升到第7位。

從當前遼寧污水處理現(xiàn)存問題來看，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是污水處理能力仍不能滿足現(xiàn)實需要。盡管遼寧污水處理廠建設處于加速狀態(tài)，污水處理能力縱向比較有了很大程度的提高，但是由于建設運營資金的相對短缺，目前污水處理設施的建設速度仍然滯后于人口的增加和經(jīng)濟發(fā)展的增長速度。美國平均每1萬人擁有一座污水處理廠，瑞典和法國每5000人有一座污水處理廠，英國和德國每7000～8000人有一座污水處理廠。目前遼寧省有147座污水處理廠，約每29萬人擁有一座污水處理廠，雖然高于全國平均水平，但與發(fā)達國家相比差距太大。

二是部分污水處理廠未能連續(xù)、穩(wěn)定、達標運行，無法充分發(fā)揮作用。運行率不高的原因較多，包括管網(wǎng)等基礎配套設施發(fā)展滯后不能與污水處理廠建設同步、污水處理廠設計能力超過實際排放量、運行資金不足等。以撫順市海新河污水處理廠為例，2006年1月該廠正式運行，工程實際投資2206.7萬元，設計日處理污水6萬噸。截至2009年11月底，按設計能力應處理污水8760萬噸，實際處理污水1374.41萬噸，平均日處理能力不足1萬噸，只占設計日處理能力的15.7%，大量未經(jīng)處理的超標污水直排到渾河。再如阜新市污水處理廠，由于運行資金嚴重不足，2007～2009年實際運行天數(shù)分別為60天、94天和180天，實際處理污水僅分別為設計能力的16.8%、26.2%和50%。

(2)城鎮(zhèn)垃圾處理。長期以來，遼寧一直把城鎮(zhèn)垃圾處理作為社會公益事業(yè)，由政府部門管理，政府幾乎完全擔負了垃圾處理設施的投資、建設、運行和管理的所有費用。由于垃圾處理直接關乎民生，而且市容市貌也關系到政府部門的政績考核，因此，政府提供城鎮(zhèn)垃圾處理服務也相對比較積極。

按照相關規(guī)劃，到“十二五”末期，遼寧省將建成266座生活垃圾處理場點，實現(xiàn)所有933個鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾處理全覆蓋。截至2010年年底，遼寧已建成41座生活垃圾處理場，日處理能力20 984噸，覆蓋了232個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在建17座生活垃圾處理場，建成后日處理能力可達6633噸，覆蓋96個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2011年遼寧啟動建設100座生活垃圾處理場點，新增日處理能力2660噸，覆蓋194個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2015年年末，遼寧省還將陸續(xù)建設108座生活垃圾處理場點，新增日處理能力3700噸，再覆蓋剩余411個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

總體來看，遼寧垃圾處理存在以下幾個方面突出問題。

一是垃圾處理能力差。據(jù)統(tǒng)計，遼寧省生活垃圾無害化處理能力嚴重不足，無害化處理率僅為56.52%，低于同期全國62%的水平。*參見高魁、武偉男、方曉牧：《遼寧省生活垃圾處理現(xiàn)狀及處理模式探討》，載于《環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟》2010年第3期。同時，垃圾處理技術水平較低，主要手段還是傳統(tǒng)的填埋，約占全部處理量的70%以上，其次是高溫堆肥，約占20%以上，焚燒量甚微。這種傳統(tǒng)的垃圾處理方式不僅日益受到用地的約束，而且對環(huán)境和人體健康遺留隱患極大。

二是垃圾處理資金缺乏。隨著城市化進程的加快和城市人口的不斷增加，未來城鎮(zhèn)垃圾處理支出壓力將進一步增加，單純靠政府來負責籌集所需資金將不堪重負。

三是垃圾處理成本居高不下。垃圾處理涉及的環(huán)節(jié)較多，需要的人力、物力和設施也較多，因此成本通常比較高，主要包括環(huán)衛(wèi)工人工資、垃圾處理車的運輸費用、填埋以及技術處理費用等。以撫順清原縣生活垃圾填埋場為例，每年正常運行資金約需359.3萬元(見表4)，縣財政由于剛性支出增長較快，除保證環(huán)衛(wèi)處正常“吃飯”外，已無力承擔垃圾場其他項目支出，進而因投入不足造成配套設施不完善、人員招工困難、精細化管理不到位等一系列問題。

表4清原縣生活垃圾填埋場年運行資金預算 萬元

續(xù)表

資料來源：根據(jù)撫順市清原縣環(huán)境衛(wèi)生管理處提供資料整理。

2.農(nóng)村污水垃圾處理狀況。2013年，遼寧省政府印發(fā)了《遼寧省農(nóng)村環(huán)境治理工作實施意見》的通知，明確將全省農(nóng)村垃圾污水和養(yǎng)殖糞便環(huán)境治理作為農(nóng)村環(huán)境治理核心工作任務。在具體部署工作措施上，特別提出要加大投入力度，加強支持。明確農(nóng)村環(huán)境治理的公益性質(zhì)，要以政府投入為主。各市、縣要將農(nóng)村垃圾治理費用納入年度財政預算，投入額度原則上不低于上一年度公共財政預算收入的1%。同時，省政府每年設立以獎代補專項資金，對實施效果好的縣市予以獎勵。

在省政府積極推動下，全省農(nóng)村環(huán)境綜合整治試點示范工作有效推進。截至2013年上半年，共治理村莊1401個,占全省村莊的12%，重點開展了飲用水源地保護、農(nóng)村生活垃圾、污水、畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理等工程。其中：農(nóng)村生活污水處理方面，建設排污明渠(含邊溝)247萬米、暗渠(含管網(wǎng))3萬米、小型污水處設施80套、人工濕地和氧化塘2532個、分散式污水處理設施(戶用)1.2萬個。農(nóng)村生活垃圾處理方面，設置和建設垃圾箱5.8萬個、垃圾桶21萬個、灰倉1.4萬個、垃圾堆存點3470個、垃圾中轉(zhuǎn)站1852個、垃圾清運車392輛、垃圾氣化站28座。畜禽糞便治理方面，設置和建設儲糞發(fā)酵池1.3萬個、戶用沼氣池7716個、大型(500立方米以上)沼氣工程23座、有機肥廠7座、糞便清運車54輛。

在農(nóng)村環(huán)境治理實踐過程中，也摸索出一些行之有效的經(jīng)驗性做法。一是農(nóng)村生活污水分級多元化處理模式。依照因地制宜、重在成效的原則，將農(nóng)村生活污水進行分類處理。第一類是集中處理模式，對污水排放量較大，可形成徑流的村莊，鋪設污水管網(wǎng)將生活污水收集到污水處理設施后集中處理。第二類是分散處理模式，對于不具備統(tǒng)一收集污水條件的村莊，通過建設小型一體化污水處理裝置對飯店(農(nóng)家樂)等污水產(chǎn)生相對集中的點源進行處理；或采用戶用凈化池對敏感區(qū)域居民生活污水進行分散處理。二是農(nóng)村生活垃圾分類資源化處理模式。本著實事求是、簡單易行的原則，探索了農(nóng)村生活垃圾分類處理的模式:戶挑揀回收—可回收垃圾出售/廚余、草木灰庭院堆肥；村分選利用—可燃垃圾進行氣化(焚燒)/有機垃圾堆肥還田/建筑垃圾填坑墊道，實現(xiàn)了90%以上的垃圾資源化利用。三是畜禽糞便就地資源化利用模式。通過科學規(guī)劃，合理布局，劃定三區(qū)(禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和宜養(yǎng)區(qū))，保護飲用水源；通過就地消納、就近還田、循環(huán)利用，減少養(yǎng)殖污染。把畜禽養(yǎng)殖發(fā)展與綠色食品、有機食品生產(chǎn)相結合，實現(xiàn)“種養(yǎng)平衡”，探索出農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。把畜禽糞便處理與發(fā)展沼氣等綠色能源相結合，推進農(nóng)業(yè)污染減排。

盡管近年來農(nóng)村環(huán)境有了很大改觀，但由于長期以來歷史欠賬過多，污水垃圾處理仍面臨許多問題。一是農(nóng)村污水垃圾處理設施建設及運行的基礎較差，處理能力弱，難以滿足現(xiàn)實需要。二是農(nóng)村污水垃圾處理的管理部門責任歸屬不明晰，這與城鎮(zhèn)有很大的不同，基層政府組織效率不高，供給的動力和壓力也不足。三是作為今后農(nóng)村環(huán)境綜合整治的一項核心任務，未來農(nóng)村污水垃圾處理資金需求巨大，并呈現(xiàn)快速增長的趨勢。從基層財政目前的支付能力來看，將面臨巨大缺口。

(二)遼寧污水垃圾處理運營機制缺陷分析。

1.投資主體單一，投融資機制不健全。新中國成立以來，我國政府對污水垃圾處理的性質(zhì)存在模糊認識，只看到了污水、垃圾處理的外溢性和非排他性,認為其天然的屬于純公益范疇，因此在建設運營過程中采取了政府單一投資的方式。21世紀初期，在污水垃圾處理設施建設上才開始逐步推進投資主體的多元化，注意民間資本的引進，*2001年12月，國家計委發(fā)出《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》，提出“在政府的宏觀調(diào)控下，鼓勵和引動民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎設施建設”。但政府主導的格局一直沒有根本轉(zhuǎn)變。遼寧也不例外，如前所述，在設施建設上仍以政府投入為主，盡管也利用了一些外國政府和國際金融組織的贈款和低息貸款，采取了一些吸引社會資金的市場化融資模式，如BOT等，但所占比例仍然較低，市場化的投融資機制仍有待完善。2012年新建和改擴建的15個污水處理項目中，僅有5個使用了BOT方式，市場化運作方式剛占到1/3。從運營經(jīng)費來看，也主要靠體制內(nèi)的財政預算安排。以污水處理為例，2010年2月頒布實施的《遼寧省污水處理廠運行監(jiān)督管理規(guī)定》明確要求，“污水處理廠運行經(jīng)費納入財政預算”。

2.壟斷性經(jīng)營長期存在，沒有形成鼓勵市場競爭的有效機制。由于污水垃圾處理事屬公益，價格機制不靈活，加之對國有資產(chǎn)流失的擔心，政府總想謀求國有經(jīng)濟在企業(yè)中的控股地位，從而阻礙了污水垃圾處理的市場化進程，形成了壟斷性的建設管理體制。進入21世紀后，遼寧開始了污水垃圾處理行業(yè)市場化方向的探索，并出臺了相關規(guī)定，使情況有所改觀。從組織模式上，也經(jīng)歷了由“純”事業(yè)單位到企業(yè)化改制，再到部分特許經(jīng)營的革新。但是，政企不分、政事不分仍然存在。按照現(xiàn)行管理體制，污水垃圾處理更多由城建或環(huán)保等部門所屬企業(yè)或事業(yè)單位經(jīng)營，使污水垃圾處理行業(yè)過度單一的所有制結構和壟斷經(jīng)營格局長期難以打破。這種壟斷天然排斥市場競爭，延緩了市場化和產(chǎn)業(yè)化的進程。同時，由于體制性的原因，政府主管部門既是裁判員又是運動員，對進入這一領域的民間資本缺乏應有的服務意識，甚至采取歧視性的措施，也影響了民間投資者的積極性。在缺乏有效市場化競爭的情況下，遼寧的污水垃圾處理企業(yè)無法形成良好的激勵約束機制，缺乏降低成本增加收入的積極性，運營成本居高不下，運營效率也難以提高。

3.沒有形成合理的收費機制，難以實現(xiàn)可持續(xù)運營。污水垃圾處理收費，其實質(zhì)是污水垃圾處理企業(yè)提供這一服務的市場價格。要實現(xiàn)可持續(xù)運營，這一價格在滿足污水垃圾處理成本需要的同時，還應包括合理的盈利空間。但現(xiàn)實情況是，政府長期以來將污水垃圾處理作為純公共產(chǎn)品看待，建設與運營主要靠財政安排，收費反而成為一種輔助。在確定收費性質(zhì)和標準時，更多強調(diào)“受益者補償”原則，而忽視了“污染者付費”的原則，也就是說，沒有體現(xiàn)其作為市場價格的本質(zhì)。正因如此，在政府收費體系當中，污水垃圾處理收費是作為行政事業(yè)性收費來定位的，納入到財政預算管理當中。直到近年來市場化有所推進，污水處理費才逐漸向經(jīng)營性收費轉(zhuǎn)變，而垃圾處理費到現(xiàn)在仍被遼寧定為行政事業(yè)性收費。①參見2002年12月19日《遼寧省物價局 遼寧省財政廳 遼寧省建設廳 遼寧省環(huán)境保護局轉(zhuǎn)發(fā)關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(遼價發(fā)[2003]6號)。并且實際到現(xiàn)在為止，全省也只有大連、鐵嶺、丹東、撫順等少數(shù)幾個城市征收了垃圾處理費，沈陽等市到現(xiàn)在還停留在方案討論的階段。②2010年4月遼寧省住房城鄉(xiāng)建設廳印發(fā)《關于加快城市生活垃圾處理設施建設的意見》，明確提出要“建立和完善生活垃圾處理收費制度。2011年年底前，全省所有市、縣都要開征垃圾處理費，以基本滿足垃圾收集、運輸和處理的需要”。即便開始征收垃圾處理費的城市，制定的標準和實際征收率也比較低，難以滿足垃圾處理企業(yè)的正常運行。一旦財政支付能力出現(xiàn)問題，運營率不足便成為必然。此外，在這種收費機制下，由于沒有貫徹“污染者付費”原則，居民排放污水垃圾的數(shù)量和繳費額度沒有掛鉤，因此也就沒有減排的激勵和約束，也無法體現(xiàn)真正的公平。

4.政府越位與缺位并存，缺乏有效的監(jiān)管機制。在政府過度干預的傳統(tǒng)管理體制下，企業(yè)的市場主體地位缺失，只充當決策執(zhí)行者，而不需承擔市場風險，虧損就由政府財政補貼，導致企業(yè)投資經(jīng)營效率長期低下。改革至今，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，市場在資源配置中的作用仍沒有很好發(fā)揮。與此同時，政府在管理當中又存在許多的“缺位”。一方面，相關法律法規(guī)不健全，政府在政策制定上疏于指導。以遼寧垃圾處理為例，目前執(zhí)行的政策還是十幾年前國家制定的文件，其指導思想和內(nèi)容已經(jīng)很難適應現(xiàn)在的形勢和需要。另一方面，污水垃圾處理對口職能部門較多，包括發(fā)改、建設、財政、環(huán)保、水利等多個部門，部門間協(xié)調(diào)機制仍不健全，“多頭管理”往往變成無人管理、無人負責，使政府真正應肩負的監(jiān)管和服務職能又面臨缺失。2011年9月，審計署對9個省市污水垃圾處理專項資金進行了審計，暴露出資金監(jiān)管中的一系列問題。①審計結果顯示，有14個污水垃圾處理項目滯留閑置污水垃圾處理資金3.96億元，有13個單位違規(guī)將污水垃圾處理資金用于出借、股權投資和其他基礎設施建設支出，涉及污水垃圾處理項目建設財政資金3308萬元、污水垃圾處理費4.95億元、污水處理項目建設貸款10.03億元，有10個代收單位應征未征或違規(guī)減免污水處理費5.06億元，5個代收單位累計未及時上繳財政污水垃圾處理費2.95億元。參見吳松：《污水垃圾處理業(yè)露財政投資監(jiān)管短板》，載于《中國經(jīng)濟導報》2011年9月24日。遼寧雖然未在此列，但審計署2013年對遼寧節(jié)能減排專項審計顯示，上述情況也程度不等地存在著。

(三)支持污水垃圾處理運營機制建設的財政對策。

1.明確污水垃圾處理的準公共產(chǎn)品性質(zhì)。污水垃圾處理所天然具有的外部公益性和非排他性,已是共識，并成為政府長期包辦的基本理由。但污水垃圾處理作為準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，尤其是競爭性，在國內(nèi)認識仍比較模糊，并且干擾了相關改革的推進。《1994年世界發(fā)展報告:為發(fā)展提供基礎設施》對污水垃圾處理產(chǎn)業(yè)的競爭性進行了分析。

分析表明，除“管道排污和處理”的市場化潛力較低以外,其他污水垃圾處理設施都具有一定的市場化潛力,并且可以通過污水垃圾處理收費機制來彌補運營成本。這就意味著,污水垃圾處理設施是市場經(jīng)濟體系中的一種特殊產(chǎn)品,從性質(zhì)上看,屬于準公共物品范疇。它既是個人投資的對象,又具有溢出效應,從而既要有個人付費,又需要社會支付部分成本來保證這類物品的有效供給。②參見安建華、徐艷華、孫漢文：《國外基礎設施投融資機制對我國城鎮(zhèn)污水、垃圾處理市場化改革的啟示》，載于《河北大學學報(哲學社會科學版)》2010年第1期。國外正是依據(jù)這一屬性對其進行了市場化改革。世界銀行對所有的城市公用設施進行了分級,市場化程度最高的定為2.8,最低的定為1，其中1.8以上的領域都可以采用市場化方式運作。城市的垃圾收集市場化程度最高,為2.8,污水分散處理為2.4,污水集中處理為2.0,這從量化的角度進一步明確了城鎮(zhèn)污水、垃圾處理的準公共物品屬性,進而為加快我國污水垃圾處理市場化改革掃清了認識上的障礙。

2.健全投融資機制，推進市場化改革。當前污水垃圾處理面臨的最大問題依然是融資瓶頸。要進一步拓寬污水垃圾處理企業(yè)的投融資渠道。除了財政預算資金、國債資金、國外政府贈款、銀行貸款和企業(yè)自身積累資金之外，鼓勵企業(yè)更多地采用多樣化的市場融資和經(jīng)營模式。在進一步深化政企分開、政事分開的基礎上，對于已建成的污水垃圾處理企業(yè)，可以更多地采取TOT(移交—經(jīng)營—移交，Transfer-Operate-Transfer)和托管運營等模式。對于待建的污水垃圾處理廠，應更多采取BOT(建設—經(jīng)營—移交，Build-Operate-Transfer)PFI(私人主動融資，Private-Finance-Initiative)和PPP(公私合作，Private-Public-Partnership)等模式。通過給予民營企業(yè)長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取污水垃圾處理的加快建設，切實緩解建設資金的不足，并有效實現(xiàn)機制的轉(zhuǎn)換，促進營運效率的提升。此外，由于污水垃圾處理行業(yè)預期收益穩(wěn)定、投資風險較低等特點，也適合開展ABS(資產(chǎn)證券化融資，Asset Backed Securitization)等方式的融資，使融資渠道更加多元。

3.進一步完善收費機制，促進企業(yè)良性運轉(zhuǎn)。良好的收費體系是污水垃圾處理運營市場化的前提條件，它既是企業(yè)融資的抵押品，又是企業(yè)盈利的保障。如前所述，作為準公共產(chǎn)品，污水垃圾處理具有較強的競爭性，以收費彌補成本的潛力也比較高，因此未來應更好地貫徹“保本微利”的基本定位，然后輔以適當?shù)呢斦a助，這也符合國外的通常實踐。具體而言，一是合理開征或提高污水垃圾處理收費標準到一個合理的水平，既滿足處理企業(yè)運營需要，又兼顧居民的實際承受能力。對特殊困難群體，可以給予其減免繳納等優(yōu)惠政策。二是提高處理企業(yè)運營成本等信息的透明度，以避免信息不對稱情況下污水垃圾處理企業(yè)不當?shù)美?據(jù)最新報道，目前已上市污水處理企業(yè)的財報顯示，該領域毛利高達30%甚至50%。參見韓言銘：《污水處理再迎投資高潮》，載于《中國經(jīng)營報》2013年6月24日。使居民權益受損。三是收費標準應與數(shù)量合理掛鉤，體現(xiàn)“污染者付費”和公平原則。以垃圾處理為例，新加坡、美國、日本等國家多數(shù)都采取了定額與計量相結合的方式，多傾倒多繳費。特別是韓國于1995年實施垃圾袋收費制度，居民生活垃圾必須裝在指定垃圾袋再收運。垃圾袋售價中包含了垃圾處置所需費用，并采取實名制。該制度實施1年后，全國使用比率達到99%，實施2年后垃圾產(chǎn)生量減少了37%，分類回收率增長了40%?？紤]居民素質(zhì)和生活習慣等因素，該項制度初期可能引發(fā)偷倒垃圾等行為，需要一個漸進過程。因此建議遼寧在定額征收同時，可以在個別地市物業(yè)相對規(guī)范的小區(qū)開展小范圍試點，財政予以一定支持，積累經(jīng)驗，培養(yǎng)意識，最終構建起一套行之有效的激勵約束機制，達到提高繳費公平、促進垃圾分類和減量化的目的。

4.優(yōu)化財政支出方向，發(fā)揮政策調(diào)控功能。當前污水垃圾處理需求具有較為明顯的階段性和地域差異性。住建部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年3月，全國約98.8%的設市城市和約81%的縣城建有污水處理廠。*韓言銘：《污水處理再迎投資高潮》，載于《中國經(jīng)營報》2013年6月24日。這意味著，目前城市的投資建設需求明顯趨緩，未來將主要轉(zhuǎn)為運營需求和綜合解決方案需求。而農(nóng)村將成為下一階段處理設施建設的主戰(zhàn)場。面對形勢的變化，財政應隨之調(diào)整支出結構，明確新階段支持的重點，提高政策的有效性。一是在設施建設上，加大對遼寧農(nóng)村地區(qū)的財政支持力度，通過多元化的投資方式加快彌補基礎設施欠賬。對城市地區(qū)則著力于支持運營機制的改革，更多地為企業(yè)創(chuàng)造公平良好的外部環(huán)境和條件，激勵企業(yè)通過合理化競爭，實現(xiàn)良好運營。二是污水垃圾處理業(yè)務的不同環(huán)節(jié)體現(xiàn)出不同的競爭性和非競爭性，根據(jù)其性質(zhì)給予差異性的財政支持將是合理的選擇。以污水處理為例，財政應實行“廠網(wǎng)分開”，對配套管網(wǎng)這類市場化潛力比較低、外溢性又比較強的領域，加大建設的支持力度；對污水處理廠這類市場化潛力比較高的領域，應減少無原則的財政補貼，更多通過市場化、產(chǎn)業(yè)化的方式予以解決。三是在垃圾處理方式的選擇上，財政也要積極發(fā)揮調(diào)控職能。在生態(tài)環(huán)境和土地約束日益凸顯的情況下，要制定各種財稅優(yōu)惠政策，更多鼓勵企業(yè)采取焚燒的模式，減少簡單填埋處理的比例。盡管垃圾焚燒的項目建設成本和運營維護成本要遠大于簡單填埋和堆肥，但從無害化角度對生態(tài)環(huán)境更有益處。而且如果市場化運作的好，通過垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)生的效益不僅可以彌補成本，甚至還有很可觀的盈利。①參見高魁、武偉男、方曉牧：《遼寧省生活垃圾處理現(xiàn)狀及處理模式探討》，載于《環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟》2010年第3期。該文指出：“以一家擬在遼寧投資的國內(nèi)企業(yè)為例，計劃投資4.72億元，建一座日處理生活垃圾1200噸的焚燒發(fā)電廠，其處理成本為75～85元/噸，年最大售電量1.06億千瓦時，上網(wǎng)電價約為0.666元/千瓦時，建成后每年焚燒發(fā)電收入將達到7060萬元，去掉處理成本3733.2萬元，每年收益可達3326.4萬元?！?/p>

5.加強財政監(jiān)管職能，推進政府職能轉(zhuǎn)變。要進一步明確污水垃圾處理領域政府與市場的作用邊界，發(fā)揮財政職能作用。一是以財政資金為抓手，建立有效的獎懲機制。改變“一虧就補，越補越虧”的舊模式，強調(diào)財政補助資金與污水垃圾處理數(shù)量掛鉤，做得多補得多，以此激勵企業(yè)提高運營率。同時加強對污水處理廠的外部監(jiān)管和財政資金內(nèi)部監(jiān)管，遏制各種弄虛作假和違規(guī)行為，確保政策的有效性。二是配合政府相關部門，及時制定和完善相關政策法規(guī)，使政府制定的政策可以更緊密地結合新的市場形勢，也使企業(yè)獲得明確的指引和遵循，有效規(guī)范其行為。三是支持建立有效的部門協(xié)調(diào)機制。污水垃圾處理牽涉部門較多，建設、環(huán)保、物價、發(fā)改委、財政等，增強部門間協(xié)調(diào)有利于提高管理效率。特別是農(nóng)村地區(qū)作為當前和今后一段時期設施建設運營的主戰(zhàn)場，明確職責尤其迫切?？紤]農(nóng)村地區(qū)當前任務以設施建設為主，可以由建設部門牽頭負總責，其他部門配合。四是加大對政府間跨區(qū)域協(xié)調(diào)的支持力度。從對當前一些規(guī)模較大的污水垃圾處理企業(yè)調(diào)查情況看，因行政區(qū)劃限制難以跨區(qū)域經(jīng)營是當前企業(yè)的一大痛點。財政要積極推動政府間協(xié)調(diào)，打破行政區(qū)劃限制，促進企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?，更加合理地配置相關資源，減少不必要的重復建設和成本浪費。

三、財政支持遼寧生態(tài)文明建設的基本政策思路

(一)建立長效的生態(tài)文明財政投入增長機制。

如前所述，要想保持乃至改善環(huán)境，環(huán)保投入需要達到一定強度。2012年遼寧人均GDP雖已達到9000美元，②世界經(jīng)合組織認為大部分發(fā)達國家當人均GDP超過8000～10 000美元以后開始大規(guī)模開展污染治理，環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢。但這一水平是建立在人民幣對美元匯率迅速提高以及經(jīng)濟泡沫較大的前提下實現(xiàn)的，實際還不具備西方發(fā)達國家治理環(huán)境的財政能力。想一蹴而就實現(xiàn)理想化的財政投入增長目標，既不現(xiàn)實也不可能。作為可行的路徑選擇，財政環(huán)保投入的增長應該允許有一個漸進的過程，但要強調(diào)的是，這個過程必須是持續(xù)增長的。我們可以設定一個環(huán)保投入的中長期目標，將環(huán)保支出放到與農(nóng)業(yè)、科技、教育同等重要的位置上，通過構建環(huán)保支出與財政收入和GDP增長的雙聯(lián)動機制，在不斷提高占比的過程中逐漸接近改善生態(tài)所需的投入強度。并且要將這一指標納入行政績效考核中，以增強地方政府官員重視生態(tài)的行政性動力。

(二)強化財政引導，積極發(fā)揮市場機制作用。

加大財政投入的同時，要特別強調(diào)引導市場發(fā)揮基礎性作用。市場機制運行的核心就是價格杠桿，而生態(tài)也是有價值的，價格規(guī)律一樣適用于生態(tài)文明建設。通過建立健全資源環(huán)境定價機制和稅費制度，可以有效改變市場供求關系和生產(chǎn)生活行為，從根本上解決資源浪費性開采使用、排污者內(nèi)部成本外部化等問題。對遼寧而言，在不具備稅收決策權的情況下，一方面積極呼吁中央加快資源稅、環(huán)境稅等稅制改革進程，另一方面要加快完善地方收費體系，合理確定排污費、礦產(chǎn)資源補償費、污水垃圾處理費等收費水平。在理順資源環(huán)境價格的基礎上，進一步加大對排污權交易、碳匯交易、水權交易等試點的財政支持力度，充分利用市場機制優(yōu)化資源配置效率。同時，利用市場追逐利潤的天性，引導社會資本投入到生態(tài)文明建設中來，形成多元化的投融資機制和高效的企業(yè)運營機制。

(三)支持主體功能區(qū)建設，促進國土空間合理開發(fā)。

主體功能區(qū)規(guī)劃是其他經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的上位“母法”，也是生態(tài)文明建設科學推進的基本框圖。財政要大力支持主體功能區(qū)規(guī)劃和重要生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃的盡快完善和正式出臺，為生態(tài)文明建設提供基本的遵循。在此基礎上，完善省以下財政體制，適應主體功能區(qū)建設主要以縣域為單元的實際，健全縣級財力保障機制，使限制和禁止開發(fā)區(qū)地方政府在弱化甚至放棄經(jīng)濟增長目標后，仍然能夠獲得滿足運轉(zhuǎn)的基本財力保障，促進縣域基本公共服務的均等化。完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中生態(tài)因素的權重，并加大對重點生態(tài)功能區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度。對主體功能區(qū)分類制定財政引導政策，促進生產(chǎn)要素資源在不同主體功能區(qū)之間的合理流動，如必要的生態(tài)移民、異地開發(fā)的“飛地模式”*考慮到限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需求，可以允許限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)在臨近的重點開發(fā)區(qū)內(nèi)設立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的產(chǎn)值、利稅等歸限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)所有，實行異地開發(fā)。等。清理現(xiàn)有財稅優(yōu)惠政策，對不利于限制和禁止功能區(qū)生態(tài)環(huán)保的政策加以取締。完善政績考核體系，改變GDP為王的評價機制，對重點生態(tài)功能區(qū)實行特殊的綠色考核辦法，改變對當?shù)匦姓L官的制度激勵。

(四)加大對生態(tài)環(huán)境重點和薄弱領域的支持力度，促進生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。

財政資源有限的情況下，優(yōu)化結構，突出重點，就成為支持生態(tài)文明建設過程中財政的必然選擇。從生態(tài)領域來看，當前財政要重點加大對森林、水域和草場的支持力度。從生態(tài)足跡不同組分結果來看，草地、水域和碳吸收用地生態(tài)赤字最為嚴重。盡管林地作為生物資源類用地實現(xiàn)了生態(tài)盈余，但考慮碳吸收用地赤字情況的話，森林生態(tài)壓力仍然非常巨大，財政必須加大上述領域的支持力度。從區(qū)域來看，要加大遼西北和沿海帶生態(tài)支持力度。遼西北是遼寧重要的生態(tài)屏障，也是生態(tài)環(huán)境形勢最嚴峻的地區(qū)。沿海經(jīng)濟帶則由于沿海產(chǎn)業(yè)園區(qū)短期內(nèi)上馬大量重化工業(yè)項目，環(huán)境壓力陡然加大，對近岸海域生態(tài)形成嚴重威脅。財政必須做好環(huán)境污染防治的準備。從城鄉(xiāng)來看，要重點加大對農(nóng)村環(huán)境的支持。在增加農(nóng)村環(huán)境綜合整治財政投入的同時，明確財政重點支持領域，如支持農(nóng)村生產(chǎn)生活污水垃圾處理，推進農(nóng)村飲用水工程建設，綜合利用畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈等廢物。繼續(xù)推進“以獎促治”、“以獎代補”的財政獎補政策，支持實施連片整治，實現(xiàn)規(guī)?；４送?，要特別強調(diào)加強農(nóng)村環(huán)境治理的相關機制建設，發(fā)揮市場與社會中介組織作用，形成一個政府與市場作用相互融合，經(jīng)濟、社會、行政、生態(tài)四維一體的長效制度框架。

(五)加快生態(tài)補償機制建設，推進生態(tài)文明制度創(chuàng)新。

要切實扭轉(zhuǎn)遼寧生態(tài)環(huán)境形勢不斷惡化的嚴峻局面，在加大生態(tài)投入的同時，還必須加快推進與之相關的制度創(chuàng)新，尤其是加快生態(tài)補償機制的建設。當前，要按照“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”和“政府主導，市場跟進，統(tǒng)籌規(guī)劃，先易后難”的基本原則，加快構建遼寧生態(tài)補償機制框架。在機制構建過程中，要有效發(fā)揮政府、市場與社會力量的各自作用，建立起包括法律制度、政策體系、組織機構、科技支撐等不同層面的支持系統(tǒng)。進一步制定完善遼寧生態(tài)補償機制建設的法規(guī)性文件，明確生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、標準、資金來源及管理使用等方面內(nèi)容，為生態(tài)補償活動提供權威的依據(jù)和遵循。進一步明確受益者和保護者的權責，引導受益的政府、企業(yè)、社會團體等各類主體履行生態(tài)補償義務，督促生態(tài)損害者切實履行治理修復責任，同時督促受償者切實保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。積極探索多元化的生態(tài)補償方式，在積極開展不同生態(tài)領域生態(tài)補償試點和示范區(qū)建設的同時，鼓勵和引導區(qū)域之間在自愿基礎上通過資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)補償。此外，要進一步健全生態(tài)補償?shù)呐涮字贫润w系，包括完善資源環(huán)境的產(chǎn)權登記制度，加強環(huán)境監(jiān)測能力建設和建立生態(tài)補償統(tǒng)計信息發(fā)布制度等。

(六)支持新型工業(yè)化建設，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施以來，遼寧新增加了一大批重化工業(yè)項目，使原有重化產(chǎn)業(yè)特色更加突出。由于傳統(tǒng)發(fā)展模式?jīng)]有實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，資源環(huán)境壓力迅速增大，碳足跡數(shù)據(jù)顯示遼寧生態(tài)承載力已近于極限。從經(jīng)濟與自然消耗逐漸“脫鉤”的角度來看，生態(tài)文明建設迫切需要推進生態(tài)導向的新型工業(yè)化的轉(zhuǎn)變。就財政而言，一方面，要大力推進財稅體制改革，減少現(xiàn)有體制設計對工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的阻礙作用，提高各級地方政府發(fā)展新型工業(yè)化的積極性，包括提高縣市在增值稅中分成比例，建議中央加大外溢性較強的技術改造與創(chuàng)新、節(jié)能減排和淘汰落后產(chǎn)能等領域投入力度等；另一方面，要積極支持遼寧循環(huán)經(jīng)濟試點的深入開展。在小循環(huán)層面，要大力支持企業(yè)優(yōu)化工藝之間物料循環(huán)的設計，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)努力實現(xiàn)少排放乃至“零排放”；在中循環(huán)層面，要支持企業(yè)或產(chǎn)業(yè)之間廢棄物利用與生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合；在區(qū)域間大循環(huán)層面，支持發(fā)展廢棄物資源化的靜脈產(chǎn)業(yè)，如廢物回收利用、中水廢熱回用等，實現(xiàn)更大范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的物質(zhì)循環(huán)利用。

(七)理性推進新型城鎮(zhèn)化，使生態(tài)文明理念貫穿其間。

當前城鎮(zhèn)化進程已成為影響遼寧生態(tài)文明建設的一個重要背景或因素。遼寧城鎮(zhèn)化進程中存在一些偏差，對生態(tài)文明建設造成很大損害，如過度追求“土地”的城鎮(zhèn)化，扭曲了“人”的城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵；過度追求外延式的擴張，不利于土地等資源環(huán)境的集約化利用；過度盲目招商引資，使一些污染型企業(yè)面臨的生態(tài)門檻降低，導致環(huán)境壓力增大等。為此，財政要大力支持傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向生態(tài)導向的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)化過程中，財政要貫徹“以人為本”原則，提高人的“福利門檻”，積極促進農(nóng)民工市民化，提高基本公共服務保障水平。大力支持緊湊型城市發(fā)展，最大限度地集約化利用相對有限的土地資源和空間資源，并積極制定對綠色節(jié)能建筑的相關財稅扶持政策。在城鎮(zhèn)化尋求產(chǎn)業(yè)化支撐過程中，不能以犧牲環(huán)境為代價，要提高“生態(tài)門檻”，寧缺毋濫，完善吸引綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策。要支持污水垃圾等城市配套設施建設，建立健全相關運營機制，切實提高城市環(huán)境質(zhì)量，促進可持續(xù)發(fā)展。

(八)加強財政自身管理，提高生態(tài)建設支出績效。

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