邵燕斐，王小斌，譚海波

(五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門 529020)

集權(quán)與分權(quán)模式下土地財政形成機(jī)理研究
——基于多階段博弈模型分析

邵燕斐，王小斌，譚海波

(五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門 529020)

土地財政是我國特有的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是地方政府主要依靠土地運作來籌集城市建設(shè)發(fā)展資金，緩解財政收入不足的重要手段。使用博弈論方法分析中央政府、地方政府以及開發(fā)商的收益函數(shù)與戰(zhàn)略選擇，進(jìn)而揭示地方政府土地財政形成的內(nèi)在機(jī)理與演化過程。研究表明：土地財政的形成是不同利益在土地收益上博弈的結(jié)果，既與我國的財政體制與稅收結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與中央政府的目標(biāo)變化以及地政府的目標(biāo)構(gòu)成密切相關(guān)。最后，根據(jù)模型結(jié)論，提出相應(yīng)的治理措施。

地方政府；土地財政；博弈論；監(jiān)管

一、問題提出

隨著人口膨脹和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，地方政府對土地出讓的依賴程度日益加強(qiáng)。為籌集城市建設(shè)發(fā)展資金、緩解財政收入不足，土地財政收入成為地方政府“賣地生財”的主要手段。據(jù)國土部中國國土資源公報顯示：2011年全年出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，出讓合同價款3.15萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年全年財政收入(10.37萬億元)的三分之一?！赌戏街苣吩?011年做的一項數(shù)據(jù)對比指出，土地出讓金占地方財政收入比例從2001年的16.6%上升到2010年的76%，“土地財政”、“第二財政”可謂名不虛傳。一些地方政府為招商引資，違規(guī)向企業(yè)以“零地價”出讓工業(yè)用地，中國式“圈地運動”、“以租代征”現(xiàn)象屢禁不止。近年來，以地方政府主導(dǎo)的違規(guī)用地問題層出不窮，國土資源部數(shù)據(jù)顯示：僅2012年上半年全國就發(fā)生2.9萬件土地違法行為，涉及土地1.18萬公頃，耕地0.43萬公頃。為了遏制土地違法規(guī)模不斷擴(kuò)大勢頭，中央政府采取了一系列嚴(yán)厲的治理措施。近年來，針對地方政府違法用地行為的整治，力度是越來越大，法律越來越嚴(yán)格。但為什么在這樣的高壓環(huán)境下，土地開發(fā)過程中暴露出的違法征地及職務(wù)犯罪行為并沒有得到根本遏制？是什么因素誘發(fā)了地方政府土地違法的內(nèi)在激勵，促使其在高壓政策下仍然熱衷于與土地有關(guān)的財政行為？土地財政產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯是什么?研究地方政府的土地出讓行為在目前堅守18億畝耕地保護(hù)紅線與加大房地產(chǎn)宏觀調(diào)控力度的政策具有重要的現(xiàn)實意義。只有客觀地回答土地財政的形成機(jī)理才有可能找出土地違法行為的本質(zhì)原因，并為地方政府合理開發(fā)土地提供政策與建議。

二、文獻(xiàn)回顧

土地財政作為中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期特有的一種財政收支活動與利益分配關(guān)系，倍受國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。1994年中國分稅制改革后，地方政府的角色和行為發(fā)生了根本變化，地方政府像一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司，地方官員則像董事會成員那樣行動，這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式稱為“地方法團(tuán)主義”。[1]H Li和LA Zhou(2005)認(rèn)為相比財稅激勵，政治激勵更是影響地方政府行為的重要因素，因為在中國特殊的國情下后者是影響官員晉升的關(guān)鍵因素。[2]張軍(2005)把土地財政產(chǎn)生原因歸結(jié)為中國在政治集權(quán)下采取了適宜的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，地方政府官員的晉升與其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績效顯著相關(guān)，導(dǎo)致地方政府官員為增長而競爭。[3]婁成武等(2011)認(rèn)為土地財政的根源在于1994年的分稅制改革不夠深入，加劇了地方財政壓力導(dǎo)致了對土地的掠奪。[4]程瑤(2009)認(rèn)為財權(quán)向上集中，事權(quán)卻向下集中，使得各級地方政府的財權(quán)與事權(quán)范圍極度不相稱，地方政府的財權(quán)事權(quán)不對等是其走上土地財政道路的關(guān)鍵原因。[5]杜雪君等(2009)認(rèn)為土地財政與城市擴(kuò)張有關(guān)，城市外延的擴(kuò)張與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須出讓大量土地以獲得土地出讓金為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等融資。[6]劉佳等(2012)發(fā)現(xiàn)地方官員“政治激勵”晉升競爭是引發(fā)土地財政的根本原因，官員任期與土地財政之間存在顯著的倒型關(guān)系，行政首長面對晉升競爭時更傾向于土地財政。[7]通過文獻(xiàn)綜述我們可以發(fā)現(xiàn)，已有的研究多是現(xiàn)象的描述性分析，忽視了土地財政形成過程中各種利益集團(tuán)討價還價、相機(jī)行事行為。在現(xiàn)行分稅制下，地方政府和中央政府之間是一種縱向的財政競爭關(guān)系，兩者在討價還價中實現(xiàn)短期均衡。事實上，在土地財政的形成過程中，存在多個相關(guān)利益主體錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，不同的利益主體有著不同的收益函數(shù)與戰(zhàn)略選擇，這些選擇構(gòu)成了復(fù)雜的博弈關(guān)系。筆者擬用多階段博弈模型對中央政府與地方政府、地方政府與開發(fā)商之間的關(guān)系進(jìn)行探討，更加真實地模擬導(dǎo)致土地財政產(chǎn)生的政府行為選擇過程。

三、土地財政利益主體界定

(一)中央政府

中央政府是全體利益代表，耕地政策的制定者與仲裁者，希望地方政府能按其指令完成目標(biāo)。為了維護(hù)國家糧食安全和農(nóng)民利益，中央政府嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動搖底線，實行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。頒布各種政策法規(guī)，如《土地管理法》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》等，自上而下進(jìn)行宏觀性、全局性管理。假設(shè)中央政府有兩個目標(biāo)，一個是經(jīng)濟(jì)增長，一個是分配公平,這兩個目標(biāo)體現(xiàn)在財政體制上就是分權(quán)與集權(quán)。分權(quán)即賦予地方政府更多的權(quán)力，以刺激其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性。集權(quán)指中央政府為兼顧公平，掌握更大的財政收入比例，并通過轉(zhuǎn)移支付來解決地區(qū)間發(fā)展不平衡問題。中央政府對集權(quán)與分權(quán)的考慮主要是居于平等與效率的考慮，通過集權(quán), 一方面可以加強(qiáng)中央政府對地方政府的監(jiān)督和控制, 減少地方政府的不規(guī)范行為；另一方面, 可以使中央政府獲得充足的財力進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付, 以抑制目前日益加劇的地區(qū)間不平衡問題。[8]財政分權(quán)調(diào)整了中央政府和地方政府的利益分配關(guān)系, 形成了比較穩(wěn)定的利益分割規(guī)則,賦予地方政府比較大的財政收入自主權(quán)，激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性與主動性。

(二)地方政府

地方政府既是耕地流失的主要責(zé)任人,又是耕地保護(hù)的主要實施人,因此它在耕地保護(hù)過程中的行為偏好和理性選擇就成為影響耕地保護(hù)政策能否成功的關(guān)鍵因素。[9]地方政府作為中央政府具體政策執(zhí)行的“代理人”，代表地方利益，有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動力，與中央政府可能激勵不相容。地方政府是農(nóng)業(yè)用地向城市用地(包括公共用地和商業(yè)用地)流轉(zhuǎn)的唯一中介,他們是土地征用權(quán)的唯一行使者。由于地方政府處于壓力型體制之下,面臨著政績壓力,為了在政績競爭中獲取優(yōu)勢地位,獲得職位升遷的機(jī)會,所以政府官員有極大的動力積極的介入到農(nóng)地征用中。[10]經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地占用成本外溢,激勵其競相把耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為，地方政府與中央政府的目標(biāo)可能不一致，產(chǎn)生“上有政策、下有對策”的政策執(zhí)行行為。中央政府和地方政府是一種“委托——代理”關(guān)系，當(dāng)?shù)胤秸媾R政治激勵的晉升時，在面臨委托土地監(jiān)管任務(wù)時存在“道德風(fēng)險”。

(三)開發(fā)商

開發(fā)商是房地產(chǎn)市場的供給者，作為理性經(jīng)濟(jì)人，開發(fā)商的目標(biāo)是盡可能地低價獲得土地并抬高商品價格，以獲得最大化的利潤。一方面，開發(fā)商之間可以形成合謀，哄抬房地產(chǎn)價格以擾亂正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。另一方面，開發(fā)商可以向地方政府進(jìn)行尋租活動，在土地出讓等方面暗箱操作。土地招標(biāo)和拍賣博弈是地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間最主要的博弈，房地產(chǎn)商向政府給出報價且價高者得，為了獲得土地的開發(fā)權(quán)，房地產(chǎn)商總是以接近甚至高于自己保留價格出價，出價過低會使自己喪失開發(fā)權(quán)。由于房地產(chǎn)開發(fā)商都是追逐利益的理性人，為了避免投標(biāo)失敗導(dǎo)致利潤減少，可能在私下與地方政府進(jìn)行公關(guān)、游說等，其策略是尋租與不尋租。

四、土地財政利益主體的博弈分析

(一)中央政府與地方政府博弈過程

假設(shè)1：中央政府有兩個目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長與兼顧公平，有兩個策略：分權(quán)S1與集權(quán)S2。地方政府有3種選擇:稱職b1(努力合法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì))、失職b2(努力但違法發(fā)展經(jīng)濟(jì)，比如非法賣地)、不作為b3(不努力發(fā)展經(jīng)濟(jì))。中央政府先采取行動，地方政府再分別采取b1、b2、b3，然后中央政府再選擇嚴(yán)格監(jiān)督a1或松散監(jiān)督a2。

假設(shè)2：分權(quán)下，中央與地方政府財政收入為C1、C2，集權(quán)下，中央與地方政府財政收入為C3、C4。

假設(shè)3：在分權(quán)下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性被調(diào)動，C1+L1gt;C2+L2，使地方財政收入增加X，同時也會增加中央財政Y，地方政府也可以尋求預(yù)算外收入，如土地財政L，但會受到監(jiān)督。

假設(shè)4：中央政府對下級的嚴(yán)格監(jiān)督成本為C(Ygt;C)，發(fā)現(xiàn)地方政府稱職，則對其進(jìn)行獎勵J(如提拔)，發(fā)現(xiàn)其失職處于罰金F2(如追究行政、刑事責(zé)任)，發(fā)現(xiàn)其不作為處于罰金F1(不提拔)。

1.第一階段博弈。如圖1所示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低情況下，當(dāng)中央政府選擇分權(quán)S1，地方政府選擇稱職b1時，中央政府選擇嚴(yán)格監(jiān)督a1，其收益為C1+Y-C，地方收益為L1+X+J。中央政府選擇松散監(jiān)督a2時，其收益為C1，地方為L1+L；如果中央政府選擇分權(quán)S1，地方政府選擇不稱職b2時，當(dāng)中央政府嚴(yán)格監(jiān)督時，其支付是C1-C，地方政府的支付是L1+L-F2。如果當(dāng)中央政府松散監(jiān)督時，其支付是C1，地方政府支付是L1+L；如果中央政府選擇分權(quán)S1，地方政府選擇不作為b3時，中央政府選擇嚴(yán)格監(jiān)a1，其收益為C1-C，地方政府收益為L1-F1。如果中央政府松散監(jiān)督時，其支付是C1，地方政府支付是L1。當(dāng)中央政府選擇集權(quán)S2，地方政府選擇稱職b1時，中央政府選擇嚴(yán)格監(jiān)督a1，其收益為C2-C，地方收益為L2+J。中央政府選擇松散監(jiān)督a2時，其收益為C2，地方為L2；如果中央政府選擇分權(quán)S1，地方政府選擇不稱職b2時，當(dāng)中央政府嚴(yán)格監(jiān)督時，其支付是C2-C，地方政府的支付是L2+L-F2。如果當(dāng)中央政府松散監(jiān)督時，其支付是C2，地方政府支付是L2+L；如果中央政府選擇分權(quán)S1，地方政府選擇不作為b3時，中央政府選擇嚴(yán)格監(jiān)督a1，其收益為C2-C，地方政府收益為L2-F1。如果中央政府松散監(jiān)督時，其支付是C2，地方政府支付是L2。從博弈樹中我們可以看出當(dāng)中央政府選擇分權(quán)時，其最大收益為C1+Y+C或C1，選擇集權(quán)其最大收益為L2。當(dāng)C2gt;C1+Y+C或C2gt;C1，中央政府要選擇集權(quán)，但其不會這樣做。因為此階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，分權(quán)賦予地方政府更多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，有助于調(diào)動地方政府積極性。當(dāng)給定中央政府選擇分權(quán)時，其是否嚴(yán)格監(jiān)督取決于Y-C的大小。事實上Ygt;C，中央政府的收益C1+Y-Cgt;C1-C，決定其必然選擇嚴(yán)格監(jiān)督。當(dāng)給定中央政府嚴(yán)格監(jiān)督的策略后，地方政府會考慮L1+X+J與L1+L-F2的大小，即X+J與L-F2的大小。如果中央政府對地方政府獎勵加大，或者是加大懲罰力度，則X+Jgt;L-F2，地方政府會選擇稱職工作。因此第一階段均衡結(jié)果為[(分權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)督)，稱職]，即[(S1,a1),b1]。

圖1 第一階段博弈

2.第二階段博弈：仍然由政府先采取行動，地方政府后采取行動，二者的策略種類與第一階段一致。如圖2所示，中央政府選擇集權(quán)后其財政收入變C3+Y-C，且C3gt;C1gt;C1+Y-C。因為經(jīng)過第一階段的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平有了較大的提高，但也帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的弊端，加大了地區(qū)貧富差距。政府的工作重心由單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向兼顧社會公平，重視收入分配中的初次分配與再分配以及公平與效率的關(guān)系。當(dāng)給定中央政府選擇集權(quán)時，地方政府的策略是取決于中央政府是否會嚴(yán)格監(jiān)督。集權(quán)限制了地方政府主動性和創(chuàng)造性，地方的積極性與靈動性很小，地方政府的合理努力也不會大幅度增加中央政府財政收入。因此Ylt;C，即C3+Y-Clt;C3-Clt;C3，中央政府選擇集權(quán)后最高支付是C3，即松散監(jiān)督。在此情況下，地方政府會尋找其他收入來源，如土地財政，因此選擇不稱職b1，第二階段均衡結(jié)果是為[(集權(quán)，松散監(jiān)督)，不稱職]，即[(S2,a2),b2]。

圖2 第二階段博弈

3.第三階段及之后博弈：中央政府權(quán)衡過度集權(quán)的弊端與分權(quán)的必要性，會考慮放松財權(quán)，賦予地方政府相應(yīng)財權(quán)，避免地方政府過分依賴土地財政。如圖3所示，分權(quán)后中央政府獲得的財政收入為C4+Y-Cgt;C1，中央政府選擇嚴(yán)格，在此前提下地方政府選擇b1，第三階段均衡結(jié)果是為[(分權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)督)，稱職]，即[(S1,a1),b1]。在第四階段中央政府會采取一定程度的集權(quán)與一定程度的分散監(jiān)督，地方政府會選擇失職行為，均衡結(jié)果是為[(集權(quán)，松散監(jiān)督)，不稱職]，即[(S2,a2),b2]。以此類推，在奇數(shù)階段中央政府會采取一定程度的分權(quán)與一定程度的嚴(yán)格監(jiān)督，地方政府會選擇行為稱職，均衡結(jié)果是為[(分權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)督)，稱職]，即[(S1,a1),b1]。在偶數(shù)階段中央政府會采取一定程度的集權(quán)與一定程度的分散監(jiān)督，地方政府會選擇失職行為，均衡結(jié)果是為[(集權(quán)，松散監(jiān)督)，不稱職]，即[(S2,a2),b2]。

圖3 第三階段博弈

(二)地方政府與開發(fā)商博弈過程

假設(shè)1：地方政府有兩個目標(biāo)，合理發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與自身利益最大化。在博弈中有兩個策略，一個是正常的拍賣、掛牌，一個是與開發(fā)商私下串謀。

假設(shè)2：設(shè)有n個實力均衡的開發(fā)商參加投標(biāo)，每個開發(fā)商的目標(biāo)是利益最大化，可采取尋租與不尋租策略。

假設(shè)3：政府選擇拍賣，開發(fā)商可能選擇尋租行為，尋租費用為Z1。

假設(shè)4：假設(shè)土地的價值為V0，正常被拍賣的價格為V1。開發(fā)商不尋租，正常轉(zhuǎn)讓土地賣出的價格為V1，則每個開發(fā)商得到利潤為π1=(V1-V0)/n，如果選擇尋租，每個開發(fā)商可以獲得π2=(V1-V2)/n-Z2的利潤，V2為尋租下低于市場的價格，Z2為串謀下的尋租費用，且Z2gt;Z1。

表1 地方政府與開發(fā)商支付矩陣

第一階段博弈：如表1所示，如果地方政府選擇合法拍賣土地，房地產(chǎn)開發(fā)商會選擇不尋租。如果地方政府選擇串謀，房地產(chǎn)開發(fā)商會選擇尋租。當(dāng)開發(fā)商選擇不尋租時，地方政府會選擇拍賣。當(dāng)開發(fā)商選擇尋租時，地方政府會根據(jù)政績與租金間時行選擇。因為在土地財政初期，土地市場比較透明，地方官員會更加關(guān)注政績，一般會選擇合法拍賣土地。此階段存在一個純策略納什均衡策略(拍賣，不尋租)

第二階段博弈：在這一階段，隨著土地價值上升帶來的巨大收益，地方官員可能從追求政績轉(zhuǎn)向自身收入的提高，因此V2+Z2gt;V0+Z1，此階段存在兩個納什均衡：(拍賣，不尋租)與(串謀，尋租)，必然存在一個混合策略。設(shè)地方政府合法拍賣土地的概率為θ2，串謀轉(zhuǎn)讓土地概率為1-θ2。開發(fā)商選擇尋租的概率是θ1不尋租的概率是1-θ1。開發(fā)商選擇尋租的收益是π3=θ2[(V1-V0)/n-Z1]+(1-θ2)(V1-V2-Z2)，不尋租收益是π4=θ2(V1-V0)/n，且π3=π4，得到地方政府串謀賣地的概率1-θ2=V1/(V1-V2+Z1-Z2)。當(dāng)Z1越大，則地方政府串謀賣地的概率越小。當(dāng)V1越大，則地方政府串謀賣地的概率越大。當(dāng)開發(fā)商選擇尋租時，地方政府合法拍賣土地的收益為π5=θ1(V0+Z1)+(1-θ2)V0，串謀賣地得到的收益為π6=θ1(V2+Z2)，且π5=π6，得到開發(fā)商尋租的概率θ1=V0/(V2+Z2-Z1)。當(dāng)V2或Z2越小時，開發(fā)商尋租的概率越高。

圖4 地方政府與開發(fā)商博弈

第三階段：此階段地方政府對租金收入的關(guān)心要高于對政績的關(guān)心，如果開發(fā)商選擇尋租時，地方政府的策略是串謀，如果開發(fā)商選擇不尋租時，地方政府的策略是隨機(jī)的。如表2所示，從表面上看此階段有兩個納什均衡，一個是(拍賣，不尋租)，一個是(串謀，尋租)。事實上，地方政府希望開發(fā)商選擇尋租，自己選擇串謀得到Z2，(尋租，串謀)成為唯一占優(yōu)均衡，雙方皆大歡喜。

表2 地方政府與開發(fā)商第三階段支付矩陣

五、結(jié)論與建議

基于以上分析，中央政府的目標(biāo)變化以及地方政府的目標(biāo)構(gòu)成是中國土地財政的形成重要原因。當(dāng)中央政府傾向于社會公平而選擇集權(quán)時，會減小地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政自主權(quán)，此時容易形成土地財政。當(dāng)中央政府選擇分權(quán)時，使得地方政府比在計劃經(jīng)濟(jì)體制下獲得更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)與財政自主權(quán)，地方政府獲得較強(qiáng)的激勵去推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則不會形成土地財政。地方政府對自身政治利益的計算是導(dǎo)致“援助之手”和“掠奪之手”產(chǎn)生的關(guān)鍵原因，這也解釋了中國土地財政產(chǎn)生的本質(zhì)原因。同時，地方政府與開發(fā)商之間的博弈取決于地方政府官員的選擇，當(dāng)土地違法治理措施嚴(yán)格且能落實到實處時，地方官員會更看重未來職業(yè)晉升機(jī)會與更加關(guān)注政績，則會形成較好的土地拍賣機(jī)制；如果官員追求短期效益而且更加關(guān)注自身收入或租金收入，則容易形成不透明、不規(guī)范的土地市場。針對以上結(jié)論，我們提出相關(guān)對策與建議：

(一)加大地方政府違規(guī)征地處罰力度

隨著工業(yè)化、城市化建設(shè)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致土地供需缺口越來越大，地方政府為片面追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打著“公共利益”幌子，濫用土地征收權(quán)力，以低價補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)民集體土地。在GDP考核指揮棒下，地方政府“賣地生財”的土地財政思想日益膨脹，導(dǎo)致違法征地現(xiàn)象增多，成為土地違法案件的主角。近年來，雖然國土資源部不斷加大土地違法案件查處力度，但地方官員土地違法成本明顯偏低，濫占耕地的責(zé)任追究制威懾力嚴(yán)重不足。《土地違法案件查處辦法》自1996年實行以來，縣級以上干部因為違規(guī)違法出讓土地而被處理的可謂鳳毛麟角，即使處理也是不痛不癢、輕描淡寫。2012年全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬件，從責(zé)任追究的情況來看，共有1 124名責(zé)任人受到黨紀(jì)處分，825名責(zé)任人受到政紀(jì)處分，200名責(zé)任人被依法追究刑事責(zé)任。近年來我國官員因土地違法平均只有1%的黨紀(jì)政紀(jì)查處、1‰刑事追究概率,鮮有人為此丟烏紗帽。即使被發(fā)現(xiàn)，只要支付每件一兩萬元的罰款并可能被收繳666.7 m2左右土地，就能得到違法侵占土地的好處。正因為目前對耕地違法案件處罰過輕，官員違規(guī)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非法利益，導(dǎo)致官員僥幸心理膨脹。為堅守18億畝耕地紅線底限與保障糧食生產(chǎn)安全，中央政府要加大“土地風(fēng)暴”監(jiān)督力度，嚴(yán)懲土地尋租、土地規(guī)劃腐敗行為。中央政府對地方政府的罰金不僅包括經(jīng)濟(jì)處罰、沒收或拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀，還應(yīng)包括追究行政責(zé)任與刑事責(zé)任。要從嚴(yán)從重對相關(guān)責(zé)任人予以黨紀(jì)政紀(jì)處分，對徇私舞弊構(gòu)成犯罪的責(zé)任人，要從嚴(yán)從重追究刑事責(zé)任, 做到重典出擊，從根本上對地方官員敲響警鐘并真正起到震懾作用。

(二)逐步完善征地法律法規(guī)

政府和官員都是理性“經(jīng)濟(jì)人”，其行為都是利己主義與機(jī)會主義，只有約束其行為才能實現(xiàn)公共利益的最大化。在土地征收條件或程序上,現(xiàn)行的法律法規(guī)都存在漏洞或缺陷，地方官員正是利用這些漏洞進(jìn)行非法征地。雖然《憲法》和《土地管理法》中同時提到土地征收必須而且只能基于公共利益，這是判斷征收是否合理的首要標(biāo)準(zhǔn)。但是，何為公共利益？《憲法》和《土地管理法》、《物權(quán)法》中都沒有一個明確的界定，以致一些地方官員打著公共利益的幌子違法征地，公共利益的內(nèi)涵被無限擴(kuò)大。又如《廣東省實施〈土地管理法〉辦法》規(guī)定“縣級政府有1公頃(15畝)以下的國有未利用地的審批權(quán)限”，相關(guān)人員故意曲解此政策，化整為零分拆成1公頃以下的面積進(jìn)行審批。目前最為有效的手段是通過完善的法律與執(zhí)行機(jī)制來抑制政府權(quán)力的任意擴(kuò)張，確保權(quán)力的行使限制在合法的邊界之內(nèi)。要確立土地利用與規(guī)劃的法律地位，確保耕地保護(hù)政策真正落到實處。要克服土地規(guī)劃執(zhí)行的盲目性與規(guī)劃修改的隨意性，對所謂“因公違法”而嚴(yán)重違法占地、侵占基本農(nóng)田的行為，要嚴(yán)格追究其法律與刑事責(zé)任。同時，要改變強(qiáng)制性的政府土地征用制度，舍棄依靠單一行政命令代替市場機(jī)制的做法,逐步完善征地程序,不斷規(guī)范征地行為制度。要嚴(yán)格執(zhí)行征地行政審批程序，增強(qiáng)政府征地的透明度與公開性，嚴(yán)格執(zhí)行聽證、公告、協(xié)商和表決等征地程序，賦予被征地農(nóng)民參與到征地平等協(xié)商談判的權(quán)利，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

(三)改革傳統(tǒng)干部GDP考核制度

在自上而下的官員目標(biāo)責(zé)任制考核背景下，傳統(tǒng)的GDP考核機(jī)制會惡化土地財政問題的嚴(yán)重性。因為作為中央政府的代理人，地方政府既是土地監(jiān)督管理者又是土地市場化經(jīng)營者，對國有土地經(jīng)營要負(fù)保值增值責(zé)任。同時，征地低成本與出讓耕地高收益激勵地方政府官員把廉價土地作為招商引資的重要籌碼。在現(xiàn)有官員GDP考核機(jī)制與財政缺口的壓力下，對土地收益的無限制追逐必然傷害相關(guān)公共利益。因此，要把土地財政從官員的政績中剝離出來，必須建立一套更為科學(xué)的政績考核體系，將土地的使用和保護(hù)狀況也納入官員考核體系，并實行一票否決制，從根本上消除地方政府官員為了政績違法用地的沖動。同時，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，中央政府要正視經(jīng)濟(jì)政績“硬指標(biāo)”的地方官員考核機(jī)制帶來的負(fù)面激勵效應(yīng)，不斷創(chuàng)新與改善地方官員考核評價體系，逐步弱化地方政府對土地財政的依賴性，使地方官員從唯GDP論英雄轉(zhuǎn)變到科學(xué)發(fā)展觀上。要設(shè)計一套更全面、更客觀的綜合性指標(biāo)體系代替當(dāng)前單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)考核體系，在指標(biāo)體系中納入環(huán)境保護(hù)、社會保障、教育醫(yī)療、民生改善等內(nèi)容，逐步降低地方官員非法圈地、賣地沖動。

[1]徐建牛.市場轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)行為的制度分析[M].上海:上海三聯(lián)書店,2012.

[2]Hongbin LI,Li-An ZHOU.Political Turnover and Economic Performance: the Incentive Role of Personnel Control in China[J].Journal of Public Economics,2005(9):1743-1762.

[3]張軍.為增長而競爭:中國之謎的一個解讀[J].東岳論叢,2005(4):15-19.

[4]婁成武,王玉波.地方政府土地財政公共治理變革研究[J].當(dāng)代財經(jīng),2011(10):37-46.

[5]程瑤.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的土地財政[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2009(1):31-34.

[6]杜雪君,黃忠華,吳次芳.中國土地財政與經(jīng)濟(jì)增長——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2009(1):60-64.

[7]劉佳,吳建南,馬亮.地方政府官員晉升與土地財政——基于中國地市級面板數(shù)據(jù)的實證分析[J].公共管理學(xué)報,2012(2):11-23,122.

[8]張昭.在市場化改革中不斷尋找集權(quán)分權(quán)的最優(yōu)結(jié)合點——中國財政管理體制改革的演進(jìn)軌跡[J].貴州社會科學(xué),2009(12):92-96.

[9]李邊疆,王萬茂.地方政府的博弈行為與耕地保護(hù)——一個基于公共物品私人供給模型的分析框架[J].中國軟科學(xué),2006(4):39-45.

[10]曹勝.政績壓力與利益謀取——對農(nóng)地征用中地方政府行為的理論分析[J].科學(xué)決策,2010(8):28-37.

StudyonLandFinanceFormationMechanismunderthePerspectiveofCentralizationandDecentralization——BasedonMultistageGameModel

SHAO Yan-fei，WANG Xiao-bin，TAN Hai-bo

(SchoolofEconomicsandManagement,WuyiUniversity,JiangmenGuangdong529020,China)

Land finance is a special phenomenon in China, the local governments rely mainly on land operation to raise money for city construction and development, which is an important means to alleviate revenue shortfall. The paper uses game theory to analyze the revenue function and strategic choice among central government, local government and developers, reveals the local government's land financial inherent mechanism and evolution process. The results show that the formation of land finance is game results in land revenue, which not only relates with China's financial system and tax structure, but also the target of central government and local government. At last, the corresponding control measures are put forward according to the conclusion of model.

Local government; Land finance; Game theory; Regulation

2014-01-06

邵燕斐(1979-)，女(漢)，山東德州人，講師, 博士研究生，主要從事公共管理方面的研究。

廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計劃項目(WYM11117);廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項目(GD13X2205)；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項目(GD12XZZ06);教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃2013年度青年基金項目(13YJC810016)

F205

A

1671-816X(2014)06-0547-08

(編輯：佘小寧)