王全寶

司法改革再出發(fā)

在十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，建設(shè)法治中國(guó)成為關(guān)鍵詞之一。這份改革的綱領(lǐng)性文件指出，建設(shè)法治中國(guó)必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，維護(hù)憲法、法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度。

由此可見(jiàn)，司法體制改革將是下一步全面深化改革的重要內(nèi)容之一。

司法是社會(huì)公正的最后一道防線(xiàn)。司法體制改革的方向是，讓其回歸到它本來(lái)的邏輯起點(diǎn)，即解決糾紛，在糾紛的解決過(guò)程中實(shí)現(xiàn)司法公正。

十八屆三中全會(huì)《公報(bào)》中提到，“建設(shè)法治中國(guó)，必須深化司法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度?！睋?jù)了解，在十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，新一輪法院改革已經(jīng)做好鋪墊，蓄勢(shì)待發(fā)。其改革脈絡(luò)業(yè)已逐漸清晰，以司法公開(kāi)為抓手，輔以“去行政化”和“去地方化”的改革輪廓逐漸呈現(xiàn)。

2013年10月中旬，最高法院下發(fā)通知，要求上海、江蘇、浙江、廣東、陜西5省市部分法院進(jìn)行深化司法公開(kāi)和審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)工作。據(jù)知情人士透露，試點(diǎn)改革方案將主要圍繞法院“去行政化”和“去地方化”兩大方面展開(kāi)。而更有突破性的改革，是允許一些試點(diǎn)法院探索推行法院“省以下垂直管理”。

“但方案也強(qiáng)調(diào)，要求試點(diǎn)地區(qū)改革要漸進(jìn)式，防止冒進(jìn)?！鄙鲜鲋槿苏f(shuō)。

規(guī)范審判權(quán)

據(jù)悉，在試點(diǎn)地區(qū)即將推行的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，將在四級(jí)法院職能定位、審判組織以及審委會(huì)方面有所動(dòng)作。

長(zhǎng)久以來(lái)，法院內(nèi)部行政化問(wèn)題廣受詬病，由此帶來(lái)的人情案、關(guān)系案、腐敗案層出不窮。在司法實(shí)踐中，人民法院審判組織存在合議庭“合而不議”問(wèn)題，審委會(huì)制度存在“審者不判、判者不審”問(wèn)題，以及下級(jí)法院向上級(jí)法院請(qǐng)示制度存在弊病等情形，嚴(yán)重影響了司法公正。因此，深化審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革，成為新一輪司法改革的重要內(nèi)容之一。

在1999年之前，審判權(quán)是以一種高度行政化的模式運(yùn)行的，當(dāng)時(shí)法學(xué)界對(duì)審批制、請(qǐng)示制、審判委員會(huì)制等“泛行政化”的司法機(jī)制提出了諸多批評(píng)。1999年，最高人民法院出臺(tái)了《人民法院五年改革綱要》，明確提出了司法改革的目標(biāo)是“還權(quán)于合議庭，充分發(fā)揮合議庭的作用，逐步取消院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)未經(jīng)審判程序個(gè)人決定案件的做法”。

上述“一五綱要”實(shí)施后，合議庭審案的自主性得到發(fā)揮，但實(shí)踐中法官的權(quán)力得不到有效管理和制約，裁判不公正、案件審理不透明、腐敗案件屢屢發(fā)生。

2005年，最高人民法院發(fā)布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》，要求院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)參加合議庭審理案件，以提高審判質(zhì)量和效率。但這一決定的消極影響，是人民法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等審判管理者有時(shí)會(huì)以行政管理權(quán)力介了案件裁定過(guò)程和結(jié)果，致使法官的獨(dú)立裁量權(quán)遭到削弱。

此外，“二五綱要”明確要求“改革下級(jí)人民法院就法律適用疑難問(wèn)題向上級(jí)人民法院請(qǐng)示的做法”，但由于行政化運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)根深蒂固，最終導(dǎo)致“二五綱要”中，“去行政化”這一目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

2009年，“三五綱要”發(fā)布，對(duì)于之前要求“逐步取消個(gè)案請(qǐng)示”的改革目標(biāo)，“三五綱要”卻表述為要求“規(guī)范下級(jí)法院向上級(jí)法院的請(qǐng)示報(bào)告制度”。在這個(gè)文件里，用“規(guī)范”替代了“取消”。

由此，經(jīng)歷三個(gè)五年綱要，法院“泛行政化”問(wèn)題始終沒(méi)有徹底解決。在新一輪司法改革中，解決這個(gè)問(wèn)題無(wú)疑成為重中之重。

2013年10月28日，最高人民法院公布《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見(jiàn)》，要求貫徹人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則，完善合議庭的議事方式及合議庭成員的職權(quán)與責(zé)任。該文件突出法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，同時(shí)要求深化院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判管理職責(zé)改革，加強(qiáng)對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)行使審判管理權(quán)的約束和監(jiān)督，防止審判管理權(quán)的濫用。

財(cái)權(quán)事權(quán)改革

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，既涉及到審判機(jī)關(guān)內(nèi)部制度的改革，亦涉及到審判機(jī)關(guān)與其他國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。司法機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及人事任免問(wèn)題，是其中的核心內(nèi)容。

據(jù)知情人士透露，在有些審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)地區(qū)，將探索推行“去地方化”。“其大方向是省級(jí)直管，即人、財(cái)、物由省級(jí)法院統(tǒng)一管理，相當(dāng)于國(guó)稅與地稅之間的關(guān)系。不過(guò)，‘去地方化’問(wèn)題涉及太多部門(mén)的利益，所以現(xiàn)在只是內(nèi)部探索性改革。此外，還要看三中全會(huì)的具體指導(dǎo)精神是什么樣的?！边@位知情人士說(shuō)。

司法實(shí)踐中存在著嚴(yán)重的司法“地方化”傾向，其突出表現(xiàn)是司法機(jī)關(guān)工作人員管理的“地方化”和司法財(cái)政管理的“地方化”。人事權(quán)以及司法經(jīng)費(fèi)體制問(wèn)題一直被理論界詬病。普遍認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)人事權(quán)由地方掌控，財(cái)政依賴(lài)于地方，極易形成司法“地方化”，獨(dú)立行使職權(quán)時(shí)也極易受地方控制。

2002年，中共十六大報(bào)告中就曾提出，改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。兩年后，人民法院司法改革的內(nèi)容之一，就是探索建立人民法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的體制，但此項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢。

2009年，財(cái)政部下發(fā)了文件，將政法經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)四大類(lèi)。規(guī)定前三者由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)則由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任承擔(dān)。

“這一政策沒(méi)能得到較好執(zhí)行，也使得它的效果打了折扣?！北本├砉ご髮W(xué)法學(xué)院教授徐昕評(píng)價(jià)說(shuō)。

據(jù)前不久參與司法改革座談會(huì)的專(zhuān)家透露，主導(dǎo)司法改革的有關(guān)部門(mén)設(shè)想，“兩高”經(jīng)費(fèi)以及高級(jí)法院和省級(jí)檢察院的經(jīng)費(fèi)由中央保障，省以下的法院和檢察院則由省一級(jí)負(fù)責(zé)，中央在轉(zhuǎn)移支付方面加大力度。

對(duì)此，清華大學(xué)教授張衛(wèi)平認(rèn)為，這就意味著，需要在省一級(jí)專(zhuān)門(mén)為司法設(shè)立一個(gè)財(cái)政的盤(pán)子。但是在這方面阻力比較大，因?yàn)楦鱾€(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平衡的。

除了經(jīng)費(fèi)束縛之外，法院在人事、事權(quán)上也受制于同級(jí)黨委、人大、政府，這也被視為導(dǎo)致司法“地方化”的另一個(gè)因素，這一觀(guān)點(diǎn)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界已成共識(shí)。

如果說(shuō)經(jīng)費(fèi)改革緩慢，那么，人事改革則更為復(fù)雜。不僅受到地方阻礙，更受制于現(xiàn)有法律制度的牽絆。

比如，實(shí)行省以下法院垂直管理，將地方法院的人事權(quán)收歸省一級(jí)統(tǒng)管，則要突破《憲法》和有關(guān)組織法的現(xiàn)有規(guī)定。根據(jù)《憲法》規(guī)定，各級(jí)法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生；此外，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及兩院組織法也明確授權(quán)地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)法官有任免權(quán)。如此一來(lái)，人事權(quán)收歸地方管理的可能性將更為渺茫。

另?yè)?jù)知情人士透露，新一輪司法改革，在解決人事的問(wèn)題上，采取了變通策略——上收提名管理，“比如提到省級(jí)法院、省級(jí)檢察院，由省級(jí)院統(tǒng)一管理，統(tǒng)一向所在地的人大來(lái)提請(qǐng)、任免，這樣干部的提名權(quán)實(shí)際上就上收了，不提名肯定任命不了，這樣就解決了人的‘地方化’問(wèn)題?！?/p>

該知情人士還表示，解決人事“地方化”的問(wèn)題，以提名權(quán)代替任免權(quán)的變通方式改革可能阻力相對(duì)會(huì)較小，但這還需組織等相關(guān)部門(mén)達(dá)成一致意見(jiàn)，至于最后能否通過(guò)，目前不得而知。