李鐵

區(qū)域發(fā)展在中國和國際上有著根本的區(qū)別，因?yàn)橹袊馁Y源配置路徑不同，區(qū)域之間的關(guān)系不同。因此在制定中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，一定要考慮到區(qū)域之間的特點(diǎn)，空間管理體制上的格局，政府和市場如何發(fā)揮作用等等。研究京津冀一體化戰(zhàn)略，也應(yīng)該遵循這個大的原則。

從中國現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，京津冀一體化問題，確實(shí)是一個十分費(fèi)解的政治、經(jīng)濟(jì)和社會難題。這里既不同于珠三角經(jīng)濟(jì)圈，是珠港澳之間和省內(nèi)幾個發(fā)達(dá)地市之間的競爭和合作的關(guān)系問題，也不同于長三角經(jīng)濟(jì)圈，上海對蘇浙兩省的經(jīng)濟(jì)輻射作用占主導(dǎo)地位，而政治上幾乎沒有更多的影響。由于北京作為首都，具有特殊的政治地位，其他經(jīng)濟(jì)和社會的問題都處于從屬地位，站在這個角度談京津冀一體化，可能不像珠港澳合作或珠三角內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，或者是滬浙蘇三地的合作那么簡單明確。

為什么要搞一體化

京津冀一體化的核心是要解決北京的問題，是從北京的角度出發(fā)，從北京近些年發(fā)展中出現(xiàn)的問題出發(fā)。如何化解北京的城市病，是京津冀一體化的關(guān)鍵。近期的引爆點(diǎn)估計(jì)是北京日益嚴(yán)重的霧霾問題，畢竟霧霾已經(jīng)使得北京這個千年古都，歷史上藏龍聚氣的風(fēng)水寶地，變成了不適于人類居住的地方。

作為黨中央國務(wù)院的所在地，中國幾乎絕大部分的政治和社會精英云集的地方，而且代表著所謂中國改革開放成功的形象，如此眾多的諸如霧霾、交通嚴(yán)重?fù)矶?、房價高漲、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、抗災(zāi)的能力低下等問題都集中在北京，如何化解這些矛盾，減少社會不滿心理，還北京一片藍(lán)天、清水、綠地以及清靜，或許要從大的空間格局入手來考慮。

例如，霧霾的源頭之一，在于河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和煤炭燃放；北京的外來人口，河北也是大頭，等等。如果能夠從空間格局上重新配置資源，發(fā)揮天津和河北的空間調(diào)節(jié)作用，北京的壓力可以大大緩解。例如上海和江浙，在空間上就充分發(fā)揮了互補(bǔ)作用，長三角整體發(fā)展水平相差無幾。珠港澳和珠三角之間的互補(bǔ)作用也十分明顯，發(fā)展水平也日益接近。

如果從解決北京發(fā)展中面臨的困境入手，談京津冀一體化的大格局，這與以往的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略有著根本性的區(qū)別，何況還要考慮到國內(nèi)現(xiàn)實(shí)中的區(qū)域之間、不同行政區(qū)劃的關(guān)系。

京津冀區(qū)域合作的特點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，要分析區(qū)域之間的特點(diǎn)。京津冀和珠三角、長三角最大的區(qū)別是：政治的考量要大于經(jīng)濟(jì)的判斷，區(qū)域之間的差距十分明顯。首先從下列數(shù)字可以看出京津冀的差別。雖然從GDP總量上看，京津比河北要小很多，但是由于人口的差距，人均GDP，北京和天津分別是河北的2.37倍和2.5倍。而從人均財政支出上看，北京相當(dāng)于河北近4倍，天津近3倍。

從另一方面看，京津冀三個行政區(qū)劃政治地位的差距更是十分明顯。京津是直轄市，各有一名政治局委員，而河北僅僅是省級區(qū)域。北京作為首都的特殊地位，無論是河北省還是天津市，在資源配置和行政協(xié)調(diào)的關(guān)系上都處于從屬地位，這種政治和經(jīng)濟(jì)地位的嚴(yán)重不對等，嚴(yán)重地影響了區(qū)域之間的合作和協(xié)調(diào)。

保北京為前提涉及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資源的供應(yīng)、環(huán)境的保護(hù)等，要優(yōu)先考慮北京，天津和河北必須以此作為前提。顯然，河北省作為最弱勢的行政區(qū)域，要做出更大的犧牲。以水資源為例，在河北省人均水資源也極為緊張的情況下，僅2008年～2012年，河北向北京應(yīng)急供水總量就超過10億立方米。承德至天津的“引灤入津”工程，每年為天津提供的水資源總量超過5億立方米。雖然京津兩市都對調(diào)水給予補(bǔ)貼，但水源地的生態(tài)保護(hù)要求高，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展也提出了嚴(yán)格限制。

區(qū)域間的公共服務(wù)水平差距較大。北京集中了全國最優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等資源，是全國其他地區(qū)無法比擬的。全國排名前50位的大學(xué)中，有9所在北京；北京有51所三級甲等醫(yī)院，約占華北地區(qū)總數(shù)的24%。京津與河北省高考入學(xué)機(jī)會差距大。

三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異也十分明顯。北京因?yàn)槭侵袊恼沃行?，?jīng)濟(jì)發(fā)展以服務(wù)業(yè)帶動為主，2011年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為0.8：23.1：76.1，城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.2%；天津仍是一個工業(yè)城市，二產(chǎn)占主導(dǎo)地位，2011年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為1.4：52.4：46.2，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70.7%；河北省在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上與天津同構(gòu)，但水平較低，2011年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為11.9：53.5：34.6，城鎮(zhèn)化率為45.6%，低于全國平均水平近6個百分點(diǎn)。

政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異，使得京津冀的發(fā)展很難實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，津冀從屬的政治地位和河北落后的環(huán)北京貧困帶，在一體化中處于劣勢，明顯的需求是獲得政策支持或者是自行趕超。

京津冀存在競爭關(guān)系

很多人提起特大城市，都特別強(qiáng)調(diào)這些城市對周邊地區(qū)有經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動作用，其實(shí)要因城市而異。珠三角的發(fā)展一定和香港有關(guān)，長三角的發(fā)展一定和上海有關(guān)，但是京津冀周邊的發(fā)展至少在完成工業(yè)化進(jìn)程中，與北京的關(guān)系不大。上世紀(jì)80年代，珠三角和長三角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，而北京行政轄區(qū)內(nèi)幾乎沒有多少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，天津的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是局限于轄區(qū)內(nèi)，也很少向河北擴(kuò)散。環(huán)北京所謂的貧困帶就足以說明京津?qū)χ苓叺膸幽芰Σ粡?qiáng)。

如果說京津?qū)颖辈粌H僅沒有輻射，反而卻因?yàn)槠鋬?yōu)越的資源配置，把周邊的要素吸引到京津來，人才、置業(yè)甚至包括農(nóng)民工到這里來打工。當(dāng)京津成為特大城市，人口分別達(dá)到了2100萬和1400萬的時候，對周邊的促進(jìn)主要在以下幾個方面：

促進(jìn)了局部的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；帶動了京津兩小時經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)旅游休閑服務(wù)業(yè)的發(fā)展；帶動了與北京旅游消費(fèi)關(guān)系度較高的中小城市和沿邊界部分城市的房地產(chǎn)發(fā)展。僅此而已。

從中國區(qū)域之間發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況看，由于經(jīng)濟(jì)增長和公共服務(wù)以及政績考核，嚴(yán)格地按照行政區(qū)域內(nèi)界定，因此區(qū)域之間的關(guān)系基本上是競爭關(guān)系，京津冀也不例外。

首先分析一下京津冀的發(fā)展戰(zhàn)略，可以看出在很大程度上都存在著同構(gòu)性。例如北京奧運(yùn)會后，北京二產(chǎn)投資猛增，2010年增幅達(dá)到28%，高于全國的22%，到2011年，更是達(dá)到44%，比全國平均水平高出30%。初步統(tǒng)計(jì)，北京市各種名目的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)約120個，其中金融商務(wù)辦公區(qū)約16個，汽車及零部件制造區(qū)10個，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)區(qū)23個。這些產(chǎn)業(yè)區(qū)布局分散，大多由區(qū)縣主導(dǎo)推動，市域范圍內(nèi)綜合配套、梯度協(xié)作程度不高。由于北京的特殊地位，只要北京放開口子，提供工業(yè)用地支持，無疑對河北和天津都構(gòu)成了巨大的競爭壓力。

從房地產(chǎn)發(fā)展看，河北省“環(huán)首都”各地都在開發(fā)高端地產(chǎn)項(xiàng)目。河北省“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”的14個縣市，各地以生態(tài)宜居為目標(biāo)，都想在吸引北京高收入人口方面“先行一步、一展身手”，紛紛將房地產(chǎn)開發(fā)瞄準(zhǔn)高端。例如，香河縣提出建設(shè)頂級品位的“京東第一街”，打造“北京第二CBD”；涿州市提出打造“京南保北”重要中心，僅兩個高爾夫球場占地就近7000畝；各地在房地產(chǎn)開發(fā)中，都大量建設(shè)別墅項(xiàng)目。

對于天津來說，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級的中后期階段，但是在鋼鐵工業(yè)上與河北也有強(qiáng)烈的同構(gòu)性，招商引資的力度更是大大優(yōu)于北京。一個人口已經(jīng)達(dá)到1400萬人的特大城市，工業(yè)比重仍是一枝獨(dú)秀。

競爭重點(diǎn)在于優(yōu)質(zhì)資源。相比于京津，河北顯然處于劣勢。北京巨大的公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化的優(yōu)勢，使得北京在招商引資提供優(yōu)厚條件上占有先機(jī)，而天津則是利用特殊的政策優(yōu)勢打造濱海新區(qū)，河北盡管下大力氣，試圖改變投資環(huán)境，但是由于盲目地與北京進(jìn)行優(yōu)質(zhì)資源配置的趕超和競爭，打造所謂的生態(tài)城戰(zhàn)略，最終導(dǎo)致投資的失敗和嚴(yán)重的浪費(fèi)。

北京與周圍相鄰區(qū)域融合，可能使整個區(qū)域或者城市群的資源配置更合理——當(dāng)然，它一定要是市場發(fā)揮作用，而不是行政指令。所以，京津冀一體化不是“攤大餅”的問題。

京津冀一體化的挑戰(zhàn)

盡管強(qiáng)調(diào)了多年環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，甚至把山東、遼寧也納入了環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，但多年來開展的京津冀各項(xiàng)合作從實(shí)質(zhì)上講，仍然沒有擺脫各行政區(qū)劃競爭和各自發(fā)展的格局。

北京作為首都所具有的強(qiáng)大政治資源和調(diào)動經(jīng)濟(jì)資源的能力，使其公共服務(wù)水準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過周邊津冀地區(qū)。我們曾經(jīng)做過調(diào)查，北京的人均投資水平、人均財政支出、人均收入大大超過天津和河北，而北京的基本消費(fèi)價格，特別是公共服務(wù)產(chǎn)品價格卻低于周邊地區(qū)。因此，北京形成了對周邊優(yōu)質(zhì)資源和要素強(qiáng)大的吸納能力，這種吸納作用目前根本沒有逆轉(zhuǎn)的可能，反而在加大和津冀地區(qū)的全方位差距。

最近10年來的情況表明，北京無法控制人口的進(jìn)入，北京實(shí)行了長達(dá)30年的人口控制規(guī)劃，實(shí)際上人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期目標(biāo)，達(dá)到2100萬，目前這種趨勢仍在持續(xù)。

天津近年來按照自己獨(dú)特的發(fā)展路徑，通過濱海新區(qū)的概念，力圖爭取中央政策的支持，加快工業(yè)化進(jìn)程，雖然取得了明顯的效果，但是在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上尚沒有明顯的突破。因毗鄰北京，資源競爭處于劣勢，服務(wù)業(yè)的發(fā)展明顯成為天津的弱項(xiàng)。

河北只能靠自身的優(yōu)勢和傳統(tǒng)路徑來逐步實(shí)現(xiàn)趕超。在保北京一片藍(lán)天和一汪清水的壓力下，河北不可能復(fù)制長三角、珠三角的發(fā)展路徑，在后發(fā)進(jìn)程中，河北要注重環(huán)境問題，在京西和京北地區(qū)，已經(jīng)困難地實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，放棄了工業(yè)發(fā)展路徑。但是在北京以南，自然資源稟賦以及民營企業(yè)的推動，鋼鐵工業(yè)成為帶動河北經(jīng)濟(jì)的龍頭，河北迅速地在GDP增長上進(jìn)入了全國經(jīng)濟(jì)的前列。

可是，不同的發(fā)展階段選擇和不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，以及不同的政治地位，導(dǎo)致目前這種相互競爭的格局遇到了嚴(yán)峻的利益挑戰(zhàn)。誘發(fā)點(diǎn)就在于日益嚴(yán)重的霧霾。

北京對于PM2.5現(xiàn)象的極度擔(dān)憂，引起了人們對于污染源的關(guān)注，河北則成為關(guān)注的焦點(diǎn)。河北省重工業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值的80%，高出全國平均水平10個百分點(diǎn)。重工業(yè)中，又以能耗大的鋼鐵、煤炭、水泥等為主，2011年，河北省粗鋼產(chǎn)量達(dá)到1.65億噸，約占全國粗鋼產(chǎn)量的四分之一。

河北省能耗高居全國第二，單位GDP能耗是全國平均水平的1.64倍，在東部和中部地區(qū)中僅低于山西和內(nèi)蒙古，僅每年消費(fèi)的煤炭和焦炭總量就近4億噸，是京津總和的5倍。在大氣環(huán)流影響下，河北污染物直接影響京津地區(qū)。根據(jù)對北京PM2.5來源的分析，25%的污染物來自區(qū)域間傳輸。

北京長期以來被人口過多、交通擁堵、城鄉(xiāng)接合部臟亂差以及霧霾等問題困擾。正是由于近幾年霧霾問題的嚴(yán)重，直接導(dǎo)致北京生存環(huán)境的惡化，引發(fā)了關(guān)于京津冀經(jīng)濟(jì)圈一體化的設(shè)想，試圖通過大范圍的空間格局資源配置的調(diào)整，從根本上解決北京城市病的問題?？墒侨绾纹瞥龣M亙在京津冀之間龐大的利益和體制鴻溝，顯然是目前各方尚未深入探討的問題。原因在于出發(fā)點(diǎn)，是為了解決北京的問題，還是達(dá)到互利共贏？

（作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）