萬海遠(yuǎn)

從1986年我國第一次正式確立貧困縣名單以來，關(guān)于貧困縣確定標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑從來就沒有間斷過，比如國家級貧困縣同時又是百強縣，中國人均GDP最高的兩個縣（伊金霍洛旗和準(zhǔn)格爾旗）都曾是國家級貧困縣。

近年來各種關(guān)于貧困縣的戲劇性故事被曝出，比如安徽望江縣大肆興建占地超8個白宮的豪華辦公樓，尤其是2012年1月湖南新邵縣政府掛出宣傳牌，熱烈祝賀其入選國家集中連片特困地區(qū)的新聞引爆了社會的輿論，再次激起大家對貧困縣評選機制的廣泛質(zhì)疑。

當(dāng)新邵縣的炫貧行為引起相關(guān)部門的重視之后，在2012年3月的貧困縣名單上悄然被迅速拿下。在短時間內(nèi)農(nóng)民人均收入和新邵縣財政狀況不可能發(fā)生大的變化的情況下，新邵縣在貧困縣名單上的一進一出的確反映出貧困縣標(biāo)準(zhǔn)的人為性、可操作性和非定量性。

因此，為什么要設(shè)立貧困縣，怎樣可以進入貧困縣名單，入選貧困縣有什么好處等成為了大家最為關(guān)注的問題。

1986年我國正式建立起一個具有政府首長統(tǒng)領(lǐng)的實質(zhì)性扶貧機構(gòu)—“國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組”。為了充分利用有限的資源，政府開始建立一個區(qū)域式集中連片式的扶貧開發(fā)機制，貧困縣或貧困村的設(shè)定由此拉開序幕。

國家級貧困縣的正式審批工作于1986年底開始。由于中央財政資金有限，所以只按1985年人均收入低于150元的標(biāo)準(zhǔn)確立了331個貧困縣，以防止扶貧資金的分散使用。1994年分稅制改革后再次提高標(biāo)準(zhǔn)，對人均純收入低于400元的全部納入國家級貧困縣的范疇。

從1995年開始，扶貧辦對集中連片貧困地區(qū)定義為扶貧工作重點縣而單獨劃列出來，從此建立了一個“國家扶貧工作重點縣”，簡稱國家級貧困縣，由此財源貧乏、財政自給能力低的貧困地區(qū)得到相當(dāng)規(guī)模的財政資金補貼。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院扶貧辦也第一次正式提出標(biāo)準(zhǔn)，要求1992年年人均純收入超過700元的，一律退出國家級貧困縣名單。在經(jīng)歷了這樣一個凈進入過程后，國家級貧困縣的數(shù)量也隨之增加到592個。

后來，在2001年貧困縣的進出機制得到進一步明確，重點縣的調(diào)整確定也更加定量化。2002年，扶貧辦對外公布了調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，即“631指數(shù)法”原則，農(nóng)民人均純收入較低占60%權(quán)重，人均GDP低占30%和人均財政收入低占10%。之后的調(diào)整再也沒有公開公布是根據(jù)什么確定原則進行的。研究者從一些文件中的表述推出后來的調(diào)整是會參考這些原則來確定的。

迄今為止，貧困縣的調(diào)整有3次，分別是1994年、2001年、2011年。調(diào)整公布的年份是在下一年的年初。

扶貧辦在2006年進一步確定了592個縣（旗、市）為國家扶貧開發(fā)工作重點縣（為簡便，重點縣與貧困縣的概念下文不再區(qū)分）。其中將東部33個重點縣指標(biāo)全部調(diào)到中西部，東部不再保留國家級重點縣。

2012年，國務(wù)院扶貧辦第一次把貧困縣名單調(diào)整的權(quán)力下放到省，允許各省根據(jù)實際情況，按“高出低進，出一進一，嚴(yán)格程序，總量不變”的原則進行調(diào)整，從而進一步更新了國家級貧困縣的名單，其中有38個縣區(qū)被調(diào)出，同時又新調(diào)進了38個，所以貧困縣的名單總數(shù)仍為592個。

但是，在貧困縣名單調(diào)整權(quán)力下放到地方后，不同地方對貧困縣的定義和認(rèn)識都不太一樣，其調(diào)整過程也廣受質(zhì)疑。尤其是在分權(quán)負(fù)向激勵的刺激下，一些縣市會通過瞞報數(shù)據(jù)的方式力爭進入貧困縣名單，再加上省級政府在名單調(diào)整過程中的隨意性、非確定性和不透明性，從而催生出為進入貧困縣名單而出現(xiàn)的各種戲劇性現(xiàn)象。

爭當(dāng)貧困縣，算是中國當(dāng)代政治生態(tài)的一景。要理解這一點，我們只要回顧下在獲得貧困縣稱號后每年單列的財政撥款數(shù)額就窺斑知豹。

總的來看，中國針對貧困人口的扶貧專項資金投入逐年增加，規(guī)模不斷擴大。而且，財力的不斷增強和重點偏向貧困縣的扶貧策略，也為重點貧困縣提供了巨額的財力補貼。近幾年來，中央財政扶貧專項資金以平均每年超過100億元的速度在增加，這給各縣市入選貧困縣名單提供了最強的激勵。

截至2013年底，全國近3000個縣市區(qū)，國家級貧困縣只有592個。2013年，中央財政專項扶貧投入為406億元，較2008年的197億元，翻了兩倍還多。只要入選，每個縣平均都可以獲得數(shù)以千萬甚至上億元的補貼，這些財政補貼往往是一個貧困縣全年財政收入總額的一倍甚至是好幾倍之多。平均來看，光中央財政專項扶貧資金，每個貧困縣每年就可以獲得3000萬～5000萬元的中央補助。同時，一旦入選貧困縣，與之相伴隨的各種附加政策優(yōu)惠和稅費減免則會更多；而且，這一政策能持續(xù)多年，甚至是終身的。因此，在中央、省市各種優(yōu)惠政策和措施的刺激下，各地都爭先恐后地努力成為貧困縣，這也就是各地爭奪貧困帽的根本原因。

在持續(xù)擴大的財政資金幫助下，貧困縣的發(fā)展也取得了長足的進步?？傮w來看，貧困縣的扶貧效果是顯著的。過去的經(jīng)驗表明，設(shè)置國家級貧困縣短期內(nèi)使扶貧重點縣的生產(chǎn)和生活條件得以顯著改善。

新邵縣為什么要不計艱辛地努力申請貧困縣的帽子？其目的在于一旦被列入國家武陵山集中連片扶貧攻堅重點縣，則該縣每年會獲得國家財政下?lián)艿?.6億元資金用于扶貧開發(fā)，這一數(shù)字為2010年新邵縣每年財政收入的1.4倍。在新邵縣的努力下，一些經(jīng)濟指標(biāo)被人為壓低，再加上“大量艱苦細(xì)致的銜接協(xié)調(diào)工作”后，新邵縣如愿以償?shù)孬@得了貧困縣的帽子。

既然進入貧困縣的名單能獲得如此多的財政補助，而且入選貧困縣之后對農(nóng)民脫貧能產(chǎn)生如此顯著的效果，如何設(shè)定貧困縣的新標(biāo)準(zhǔn)也就成為社會公眾普遍關(guān)注的話題。

雖然從1994年以來，貧困縣的名單有所調(diào)整，有新進入也有調(diào)整出去的，但貧困縣的總數(shù)量一直保持在592個不變。當(dāng)然，最近一次的調(diào)整是明確規(guī)定，每個地方的貧困縣名單要保證一進一出的平衡，所以貧困縣總數(shù)保持不變。但如果貧困縣是根據(jù)“631指數(shù)法”原則進行精確定量后確定的，那么為什么每次確定的貧困縣名單恰好為不多不少的592個？這樣一種極端的巧合在概率意義上幾乎是不存在的。

我們進一步比較下新進入和退出的國家級貧困縣的發(fā)展情況。根據(jù)2012年3月扶貧辦新調(diào)整的貧困縣，其名單發(fā)生變化的省份有河北等9個省，而其他省的貧困縣名單都沒有發(fā)生變化。

從調(diào)出的貧困縣來看，他們的3項指標(biāo)普遍要好于那些一直處于貧困縣名單里的縣。尤其是從農(nóng)民人均純收入和人均GDP的角度來看，被調(diào)出貧困縣名單的那些縣確實在經(jīng)濟上顯著更好。由此說明，貧困縣的退出機制還算表現(xiàn)良好。然而，在湖南新邵高調(diào)炫窮之后，筆者專門赴該地進行了實地調(diào)研。我們在計算湖南新邵縣的經(jīng)濟表現(xiàn)時，發(fā)現(xiàn)新邵縣在人均GDP和人均財政收入這兩項指標(biāo)上都要遠(yuǎn)低于其他貧困縣，甚至也要低于新調(diào)入的貧困縣。

從調(diào)入的貧困縣名單來看，被調(diào)入的貧困縣的經(jīng)濟指標(biāo)也同樣表現(xiàn)良好，尤其是人均GDP指標(biāo)甚至要好于那些被調(diào)出的貧困縣，也同樣高于那些一直在貧困縣名單的縣。這樣看來，貧困縣名單的進入并沒有完全按照貧窮的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，有的甚至相反。

而且，我們還按照3個標(biāo)準(zhǔn)，分別計算了2011年592個貧困縣名單的農(nóng)村人均純收入、人均GDP、人均財政收入指標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有一個縣的3個指標(biāo)值均遙遙領(lǐng)先于其他縣，而且也要高于全國平均水平，但是在新一期的國家級貧困縣名單上，它仍然在列，這顯然與國家最初成立貧困縣的本意是相背離的。

令人感到遺憾的是，貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)不僅沒有徹底按照貧困等級來劃分，甚至被當(dāng)成某種政治獎勵來激勵或管理地方官員。正是在這種游戲框架下，新邵縣的炫貧行為無疑是給自己斷了退路，所以引起社會爭議的新邵縣隨即就被剝奪了這樣一項政治獎勵。

以縣為瞄準(zhǔn)對象的區(qū)域式、漸進式扶貧策略，最早是從美國俄亥俄州的扶貧實踐中總結(jié)出來的。它是以整個縣為基本單元，以改善生產(chǎn)生活條件和增加收入為主要內(nèi)容，以整合扶貧資源為主要手段的扶貧開發(fā)方式。它的瞄準(zhǔn)對象在于重點區(qū)縣，在推進過程中主要以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會公益事業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件為重點，通過集中投入、分批實施的方法來進行扶貧開發(fā)。

中國政府在扶貧方面推出的最重要措施也是以貧困工作重點縣為基礎(chǔ)的扶貧攻堅戰(zhàn)略。雖然貧困縣的進入和退出過程中確實存在很多問題，但不能否認(rèn)的是，在財政資源有限且不能覆蓋到所有貧困農(nóng)戶的大背景下，選擇一些連片特別困難的地區(qū)，進行有針對性的重點扶貧正是中國扶貧取得全球矚目成就的最為重要的原因。

然而，這種以縣為重點的瞄準(zhǔn)策略也存在一些明顯的問題。由于貧困人口可能并沒有集中連片居住，所以以貧困縣為主導(dǎo)的扶貧方式并沒有真正有效地減少貧困人口，反而造成資金的嚴(yán)重浪費，并且很多有限的資金被投入到耗資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施中來，減貧資金被嚴(yán)重鎖定，從而大量貧困人口無法從貧困陷阱中脫離出來。

而且，這個過程中同樣存在著絕對貧困人口和低收入人群沒有從項目中平等受益的問題。首先，是項目實施過程中過度追求項目的數(shù)量而導(dǎo)致投入嚴(yán)重不足，隨后要求農(nóng)戶拿出一定比例的配套資金。然而，一些真正貧困的人口卻沒有能力配套而不能參與項目。其次，是扶持對象選擇的準(zhǔn)確性還有待提高，一些更窮的縣并沒有納入貧困縣，特別是由于缺乏全國的縣級統(tǒng)計資料，貧困縣的確定還存在一定的瞄準(zhǔn)誤差。再次，是貧困縣推進的進度過于緩慢，到《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》要結(jié)束時，已經(jīng)確定的貧困縣有相當(dāng)?shù)谋壤荒芗{入，而一部分早期的貧困縣因資金量過少根本達不到重點扶貧的效果。

最重要的是，在新的形勢下，貧困群體的分化現(xiàn)象也愈發(fā)突出，貧困分布由區(qū)域的、整體性的貧困逐漸過渡到個體性貧困，剩余的貧困人口更為分散，從而以縣為瞄準(zhǔn)對象的扶貧模式也遇到越來越多的問題，這需要我們在制度上進行變革，從而更好地適應(yīng)新形勢下的扶貧工作。

在未來，由于經(jīng)濟發(fā)展的滯后性，極端貧困群體和輕微貧困群體之間的差異性不可能在短時間之內(nèi)消除，這需要未來的扶貧制度在承認(rèn)人群異質(zhì)性差異的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展出更加有針對性的扶貧方式來增加窮人的發(fā)展機會、提高窮人的發(fā)展能力，從而對邊緣群體進行更有力的減貧嘗試。在此基礎(chǔ)上，未來的減貧進程也一定會更加細(xì)化扶貧目標(biāo)，由原來的以縣為目標(biāo)，細(xì)化到后來的以村為目標(biāo)，甚至把扶貧目標(biāo)落實到戶、到人。最終，以縣為目標(biāo)的扶貧策略會不斷弱化，貧困縣的問題也會逐漸退出我們的視線。

近期內(nèi)的問題是，貧困縣的入選需要陽光操作，它的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、申報、初選、入選等都要向大家公示，從而真正接受社會各界監(jiān)督，這樣才能讓貧困縣發(fā)揮應(yīng)有的政策效應(yīng)，也才能杜絕假冒偽劣的貧困縣。另外，我們還可以進一步減少貧困縣的數(shù)量，激勵貧困縣限時、定期地脫離貧困縣帽子，從根本上杜絕爭當(dāng)貧困縣的人間悲劇。