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關(guān)于可持續(xù)的城市供水服務(wù)，依然面臨諸多挑戰(zhàn)。其中最常談到兩個挑戰(zhàn)，即氣候變化對水資源的影響，以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題。本文將對實現(xiàn)全球性用水與衛(wèi)生服務(wù)所面臨的更加廣泛的挑戰(zhàn)展開探討，從而實現(xiàn)《聯(lián)合國水與衛(wèi)生人權(quán)宣言》(UNHRC,2010年)的遠大目標(biāo)。

水資源的重要性毋庸置疑，氣候變化對設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境的影響也同樣需要關(guān)注，但除此之外還有更大的挑戰(zhàn)。人們已經(jīng)預(yù)見到了人口的迅速膨脹(UN,2012年),這將帶來新增基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資需求。但與此同時，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的更新維護也需要同樣龐大規(guī)模的資金。

1 現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施

很多發(fā)達國家一直都忽略了基礎(chǔ)設(shè)施，特別是供水管道與下水系統(tǒng)。這些系統(tǒng)難以檢查，系統(tǒng)的惡化往往直到出現(xiàn)重大供水故障才被發(fā)現(xiàn)。這些系統(tǒng)服役時間長，而核算體系中也沒有預(yù)留專門的資金用于系統(tǒng)的更新替換。因水費往往太低而無法積累足夠的資金來支付系統(tǒng)更新所需的大筆開支。盡管系統(tǒng)的運行管理人員已經(jīng)意識到了更新?lián)Q代的重要性，并也已提出了系統(tǒng)更新計劃，但要想對政府補貼或收費產(chǎn)生政治影響絕非易事。為減少未來的成本風(fēng)險，英國和威爾士不得不采取私有化并動用市場力量，政府這才意識到即將面臨的巨額投資。當(dāng)水費設(shè)置成為一種基于服務(wù)水平的客觀管理過程而非行政規(guī)定時，人們將需要面對一個已經(jīng)忽略了30～40 a的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的更新難題。人們普遍沒有認識到處理這些年久失修的基礎(chǔ)設(shè)施所需要的成本有多么巨大。打個形象的比方，如果將英國和威爾士的所有供水管道首尾連接起來，可以繞地球6圈。

由此可以想象美國所面臨的困難程度，那里的警鐘也早已敲響。美國自來水工程協(xié)會(AWWA,2011年)開展了一項名為“不再被掩埋”的研究，該研究依據(jù)詳實的資料提出了一項測算，今后25 a供水管道維護將需要1萬億美元的投資，到2050年更將達到1.7萬億美元，其中54%將用于現(xiàn)有系統(tǒng)的更新?lián)Q代。報告指出，這項投資并不需要馬上就全部到位，但若投資開始太晚，不斷加劇的系統(tǒng)惡化就會增加未來所需的投資。

發(fā)展中國家也面臨著現(xiàn)有系統(tǒng)未來所需投資不斷累積的相似問題。這些國家的很多供水系統(tǒng)都修建于殖民時期。盡管此后城市不斷發(fā)展，但供水系統(tǒng)卻未能跟上城市發(fā)展的步伐。幾十年來，供水管道鮮有替換或更新，這導(dǎo)致了水壓不足和滲漏過高的后果。水壓不足是無力應(yīng)對擴張的供水系統(tǒng)的表現(xiàn)癥狀。非洲部分城市每年光漏水一項所造成的損失就相當(dāng)于10億美元。因此，首先要對系統(tǒng)更新進行投資，才能進一步擴大供水服務(wù)，以跟上快速的城市發(fā)展。城市投資新的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施理論上將帶來收入的增加，而現(xiàn)有系統(tǒng)的更新則無法產(chǎn)生新的收入。這就意味著人均成本(對于相同的運行效率)要增加，人均成本回收也將隨之增加，這部分成本回收只能來自于水費。

由于水壓不足，并且存在定量供水的觀念，間歇性供水成為普遍現(xiàn)象。這種需求控制方式一直受到質(zhì)疑，因為供水時段會浪費掉大量水，而無水壓時存在污水倒灌的風(fēng)險，不斷的減壓又增壓對管道設(shè)備也存在不利影響。

2 人口的快速增長

據(jù)估計(UN,2011年)，到2050年世界人口將會從現(xiàn)在的70億增加到93億?？紤]到城市化的不斷推進(UN,2012年)，新增的20多億人口中，大部分將對發(fā)展中國家的城市地區(qū)產(chǎn)生影響。這將對水資源以及城市和水與衛(wèi)生的統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)生重大影響。近幾十年，水資源開發(fā)開始重視流域統(tǒng)一管理。人們將更加關(guān)注流域水資源的公平及有效利用，但同時還應(yīng)該對水與衛(wèi)生服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)一規(guī)劃。當(dāng)前，水務(wù)網(wǎng)絡(luò)往往落后于城市發(fā)展。2012年，一名牛津?qū)W生對29個快速發(fā)展的城市進行了一項研究并建立了一個概念模型(尚未發(fā)表)，模型展示了這些城市的供水網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、城市空間特點和城市發(fā)展模式。對人口增長的估計已經(jīng)很難，確定人口增長走勢及其對水務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)計的影響更是難上加難。這方面尚需加大研究。對于如何將污水再利用納入水資源管理的研究已經(jīng)取得進展。

3 安全用水形勢嚴峻

聯(lián)合國(2000年)“水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)”提出，要在2015年之前將無法獲得安全水或基本衛(wèi)生服務(wù)的人口減少一半。世界衛(wèi)生組織與聯(lián)合國兒童基金會(2012年)發(fā)布的“聯(lián)合監(jiān)督計劃報告”對這些目標(biāo)的實現(xiàn)進展進行了報道，報告顯示了水領(lǐng)域的進展，而衛(wèi)生領(lǐng)域則依然落后。盡管從1999年以來已經(jīng)又有約20億人獲得了“改善的”水資源，但官方估計仍有10億人無法獲取安全的飲用水。由于監(jiān)督計劃并未對“安全”一詞做出明確定義，很可能實際上未獲得安全飲用水的人口數(shù)量更大，可能達到20億～30億人。相應(yīng)地，在衛(wèi)生領(lǐng)域，1990年以來又有18億人獲得了基本衛(wèi)生服務(wù)(可用的衛(wèi)生廁所)，但仍有24億人無法獲得，而污水得不到有效收集與處理的人口一定更多。貧民的居住地要么是破敗的城市中心，要么是城市邊緣，包括臨時棚戶區(qū)。水與衛(wèi)生服務(wù)最易忽略的就是這部分城市貧民。

4 成功案例

盡管歐盟水框架指令重點關(guān)注的是飲用水水質(zhì)和環(huán)境水質(zhì)，但也推動了基礎(chǔ)設(shè)施投資的提高。例如，鑄鐵供水管道老化腐蝕造成飲用水受污，要解決這個問題就必須對供水系統(tǒng)進行更新或替換。英國為滿足這項工程投資而提高了水價。若不是管理部門對提高效率施加壓力，水費的漲幅可能更大。收費受到最大影響的是蘇格蘭，2012年蘇格蘭的家庭水費高居世界第一。北歐大部分國家也都面臨同樣的情況，這些國家已經(jīng)實現(xiàn)了水務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，運行效率較高，但相比于其他尚未面對水務(wù)可持續(xù)性問題的其他發(fā)達國家而言，這些國家的水費也比較高。

談到成功案例，就不得不提及金邊。金邊水務(wù)局將一些關(guān)鍵因素作為重點關(guān)注，包括發(fā)展員工、消除腐敗、控制滲漏和增加收入。這些措施重在對消費者進行咨詢和告知，并保證服務(wù)不超出貧困人口的支付能力。高效運行有助于實現(xiàn)有效的成本回收，在這點上，金邊已實現(xiàn)財政自給，并能夠獨立支付系統(tǒng)的更新費用。金邊水務(wù)的成功經(jīng)驗證明，覆蓋全部人口的水務(wù)是可實現(xiàn)、可負擔(dān)，也是財政可持續(xù)的。

烏干達國家供水與水處理公司(NWSC)也是一個成功轉(zhuǎn)型的案例。該公司面對的主要問題是客戶服務(wù)不到位、組織文化落后、債臺高筑、成本回收效率低、無收入供水量大和員工腐敗現(xiàn)象嚴重。這個案例的時間長度與金邊案例相似(13 a)。公司的主要負責(zé)人所面臨的既有狀況與金邊不同，其水務(wù)運行涉及的地理區(qū)域也更加復(fù)雜。盡管公司現(xiàn)在的收入已經(jīng)超過了運行和維護成本，但還無法實現(xiàn)財政自給，因為政府認為水費的提高必須循序漸進。在談到對捐贈支持的需求時，負責(zé)人指出，不能單靠自己來完成所有工作，合作伙伴的幫助不可或缺。實現(xiàn)百分之百服務(wù)覆蓋率的方式不止一種。如果不能像金邊案例那樣達到財政自給，就必須利用捐贈資金的支持來擴大服務(wù)覆蓋率。比較金邊案例與烏干達案例，人們會思考這樣一個問題，即靠捐贈資金來支持發(fā)展能否實現(xiàn)長期可持續(xù)性，而這種可持續(xù)性又是否只能通過財政自給來實現(xiàn)。

間歇供水使輸水系統(tǒng)不斷減壓又增壓，從而造成管道破壞，形成一種惡性循環(huán)。連續(xù)供水現(xiàn)在普遍稱作24/7。2010年，印度卡納塔克邦建成了3個24/7項目。項目充分證明了24/7對水資源管理以及實現(xiàn)覆蓋全民的連續(xù)可持續(xù)水務(wù)的重要性。一項“世界銀行水與衛(wèi)生計劃調(diào)查報告”對這些項目做了全面介紹，指出，對輸水系統(tǒng)進行更新和替換能夠降低總體的水資源需求量，從而在不增加額外供水量的前提下實現(xiàn)24/7供水服務(wù)，并覆蓋全部人口。重要的是，低收入消費者擺脫了過去間歇不定的供水，而開始享受可靠的24/7供水，這使這部分消費者更愿意為新的水務(wù)服務(wù)付費。顯然，唯一的抱怨來自部分高收入消費者，因為他們突然需要為自己已經(jīng)正在享受的服務(wù)支付更高的價格。經(jīng)過了這些試點項目后，24/7已成為印度在全國推廣的水務(wù)政策。依靠間歇供水來降低水資源需求量的迷霧終于被打破。

1965年，新加坡面臨著如今很多國家依然面臨的問題，即間歇供水、工業(yè)污染以及相對貧困。人們很難想像，這樣一個國家對水與衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的投資卻堪比富裕的發(fā)達國家。但也正因為將水與環(huán)境發(fā)展作為其可持續(xù)發(fā)展的核心，新加坡才實現(xiàn)了經(jīng)濟騰飛。政府進行連續(xù)和可持續(xù)的投入，并制訂了長期的總體規(guī)劃。具體措施包括：將水與衛(wèi)生發(fā)展納入城市總體規(guī)劃、對水資源供需給予同等重視、供水與污水管理相結(jié)合、允許私有供水單位參與等。水務(wù)定價基于可持續(xù)的成本回收，但也采取了部分需求管理措施。

改革的實施總是需要一些事件或危機來刺激，美國的西雅圖和亞特蘭大就是這方面的兩個例子。1995年，西雅圖市曾因污水處理的失敗而被美國國家環(huán)境保護局點名批評。于是，西雅圖在1997年進行了改革，由一個新的團隊對供水、污水、排水和固體廢物進行統(tǒng)一管理。而當(dāng)時，成本回收存在巨大差額，基礎(chǔ)設(shè)施普遍老化，民眾又不愿意通過增加水費來解決問題?；A(chǔ)設(shè)施更新的成本預(yù)計高達10億美元。面對這一切，這個管理團隊在市政委員會的支持下采取了一系列綜合措施進行改革，包括水源地、水需求管理、客戶咨詢，以及引進水價增長機制等。連續(xù)10 a水價每年上漲了10%，直到今天水價仍在上漲。對低收入客戶有專門的補貼。西雅圖的水務(wù)服務(wù)因此得以改善，并采取了相關(guān)步驟以實現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展。

2002年，亞特蘭大市曾試圖單純通過與私有運營商的合作來解決水務(wù)問題，失敗之后引發(fā)了一場危機。存在的問題非常嚴重，必須通過西雅圖一樣的方式來解決。當(dāng)認識到水與污水基礎(chǔ)設(shè)施所需要的大量資金之后，就必須啟動水費增長機制。通過水費的大幅增長，再加上州政府的貸款和短期特殊營業(yè)稅，亞特蘭大現(xiàn)在已經(jīng)可以解決積累已久的投資問題，朝著可持續(xù)發(fā)展的未來順利前進。

5 水務(wù)服務(wù)水平的提升

在上述成功案例中，運行效率是能否實現(xiàn)良好供水服務(wù)的關(guān)鍵因素，也是控制成本進而確保成本回收的可持續(xù)性與經(jīng)濟可承受性的關(guān)鍵所在。相反，很多服務(wù)不善的反面案例正是因為提高管理效率的動力不足，這其中包括人浮于事。有些是出于政治考慮不能裁員，有些則因為要降低失業(yè)率而要求水務(wù)業(yè)雇用額外的員工。對于這些社會目標(biāo)是否可取仁者見仁，但實現(xiàn)良好高效的水務(wù)服務(wù)一定是有利于全民的。無論如何，水務(wù)服務(wù)不善都將導(dǎo)致一種惡性循環(huán)(見圖1)。人們?nèi)魹椴涣挤?wù)繳費，結(jié)果就會導(dǎo)致用于運行和維護的收入減少，更加依賴補貼(導(dǎo)致政府對日常運營的干涉)，管理者和員工的積極性降低，從而使服務(wù)水平進一步下降。

圖1 水務(wù)服務(wù)水平下降引發(fā)的惡性循環(huán)

6 可持續(xù)的成本回收

對于可持續(xù)的成本回收，人們普遍采用的是國際水資源協(xié)會的定義，即可以回收、從而使當(dāng)前及未來達到或維持某種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的成本。須注意，這個概念提到了某種具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這對于客戶是否愿意繳費至關(guān)重要。概念中還提到了未來，說明需要進行持續(xù)的維護和系統(tǒng)更新才能實現(xiàn)服務(wù)的可持續(xù)性。未能進行持續(xù)的維護與更新正是今天很多系統(tǒng)無法提供可接受的服務(wù)的主要原因。除非解決這一問題，否則情況只會繼續(xù)惡化。

現(xiàn)行水價太低以致無法實現(xiàn)可持續(xù)的成本回收，原因有多方面。上文已談到了效率低下的問題，但更普遍的原因是政府對提升水價的擔(dān)憂。在很多國家，相對于水與衛(wèi)生的規(guī)劃時間，政府的執(zhí)政期限很短。因此，政府往往更傾向于避開提升水費這一難題，而將此留給下屆政府。如此日積月累，改革變得愈加艱難，因為現(xiàn)行水價與所需水價之間的差距逐年擴大。這正是當(dāng)前美國很多城市面臨的困境。在上文提到的兩個案例中，西雅圖和亞特蘭大市最終不得不連續(xù)10 a甚至更長的時間每年上調(diào)水價10%。

還有一個對發(fā)展中國家尤其重要的問題，即對低收入群體的補貼。一些善意的壓力團體反對致力于可持續(xù)成本回收的措施，擔(dān)心這會令低收入群體無法承受。但事實上，如果沒有可靠的、連續(xù)的供水，低收入群體生活將更加窘迫。例如印度在發(fā)展24/7水務(wù)的過程中，低收入群體就愿意為良好服務(wù)而付費。關(guān)鍵在于付費的方法。低收入群體往往鮮有積蓄，無力支付大筆的管道接入費或水費，因此最佳辦法就是通過針對性補貼幫助他們接入管網(wǎng)，并制定方便的支付方式來繳納水費。非洲現(xiàn)在就普遍采用了通過手機賬戶繳納水費的方式。這種繳費方式交易成本低，從而有益于消費者，同時又為水務(wù)運營機構(gòu)增加了現(xiàn)金流和收入。

如果采用綜合補貼，則富裕群體將比低收入群體獲益更多，因為前者的耗水量更多。且綜合補貼的采用往往與低成本回收掛鉤，因此缺乏可持續(xù)性。針對性補貼可使政府援助直接惠及低收入群體。在智利，水務(wù)運營商就通過提高水價實現(xiàn)了可持續(xù)的成本回收，但在財力狀況調(diào)查中注冊的低收入群體可通過地方政府獲得水費補貼。同樣，資本補貼也是旨在擴大供水網(wǎng)絡(luò)，覆蓋低收入人群居住區(qū)。在金邊，也有針對低收入消費者的低水費儲備金。

7 透明度與公眾參與

從被動接受信息到直接參與水務(wù)管理，公眾參與的水平分為若干等級。在本文中，公眾參與的關(guān)鍵領(lǐng)域在于一些問題的公眾咨詢，包括基礎(chǔ)設(shè)施的老化，以及提升水價以實現(xiàn)有效維護與更新等。在這些問題上，低收入群體都得到了特別關(guān)注。面對日益惡化的服務(wù)，需要讓公眾認識到解決累計的投資欠賬問題需要時間。如印度的24/7案例，試點改善項目可以很好地展示改革所能達到的效果。這會增強公眾對改革措施的信心，也可以鼓勵外部資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的改善工程。捐贈者如果能夠得到民眾為可持續(xù)服務(wù)付費的承諾，就更有可能做出投資的決定。當(dāng)然，一旦公眾表示了支持，水務(wù)運營機構(gòu)也必須實現(xiàn)公眾的期望。

8 結(jié) 論

由于忽視基礎(chǔ)設(shè)施特別是地下水網(wǎng)和排水管道，水務(wù)服務(wù)正面臨危機或接近危機狀況。主要原因在于政府不愿將水價調(diào)高以實現(xiàn)可持續(xù)的成本回收。發(fā)達國家和發(fā)展中國家都面臨同樣的問題。發(fā)達國家對于解決方案的承受能力相對較強，所需的就是采取行動的政治意愿。而發(fā)展中國家的情況則更加復(fù)雜，因為面臨著忽視基礎(chǔ)設(shè)施和城市人口快速膨脹的雙重壓力。發(fā)展中國家所面臨的衛(wèi)生挑戰(zhàn)也不同于發(fā)達國家，前者的衛(wèi)生設(shè)施普及率低，且缺乏污水收集處理設(shè)施。因此，這里的結(jié)論僅針對供水問題。由于誤認為通過間歇性定量供水就可以應(yīng)付水資源不足，導(dǎo)致供水問題日益嚴重。實際上，這種錯誤認識不僅給供水管道的設(shè)施狀況帶來不利影響，還損傷了消費者的繳費意愿。為跳出這一惡性循環(huán)，首先，也是最重要的一點是措施必須可行，就如金邊、烏干達以及印度的案例一樣。在所有這些案例中，捐贈者都通過提供資金(最初只在金邊)的方式支持了系統(tǒng)擴建和基本建設(shè)改造工程。捐贈者通常只愿意投資于新的供水或水處理設(shè)施，但除非首先更新現(xiàn)有系統(tǒng)，否則就沒有能力來輸送更多的水資源。因此，結(jié)論一就是要想獲得新建設(shè)施的資金，就必須首先對現(xiàn)有系統(tǒng)進行更新。實際上，印度24/7的案例經(jīng)驗證明，系統(tǒng)更新后可能就再不需要額外的水資源。

資本基金可能是贈款，這時成本回收只需考慮現(xiàn)有系統(tǒng)的運行與維護成本，以及未來修復(fù)改造工程的儲備金。如果是貸款，則還要承擔(dān)還債的經(jīng)濟壓力。獲得長期低息貸款的條件本身就是一個大問題，本文未做詳細闡述。最重要的問題在于如何實現(xiàn)可持續(xù)的成本回收，以使這樣的困境未來不再重視。綜合性補貼比較常見，但通常都不充足也不太可靠，特別是在經(jīng)濟困難時期。采取綜合性補貼往往都是因為政府不愿直面為實現(xiàn)可持續(xù)成本回收而調(diào)高水價。結(jié)果補貼資金仍不足以實現(xiàn)有效維護和

更新，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的惡性循環(huán)。因此，結(jié)論二就是，除提高水價之外尚確實無別的方法來實現(xiàn)可持續(xù)的成本回收。通過水價來實現(xiàn)可持續(xù)成本回收的政策必須輔之以對低收入群體的補貼，且必須提高水務(wù)運行效率，否則無法承受。這要求要打破原有的綜合性補貼，而直接針對低收入群體進行補貼。簡便的支付方法也十分關(guān)鍵，這要求管理人員要有良好的職業(yè)素養(yǎng)，不受政治干擾，也不會沉陷于各種交叉的社會責(zé)任，一心只專注于運行的效率和效益。智利案例中那樣的社會擔(dān)憂應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣钠渌块T來考慮。

對水務(wù)發(fā)展的思考必須具備長遠眼光。基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展需要時間，而這段時間往往超出了很多政府的執(zhí)政期限。新加坡的成功就在于連續(xù)的政治投入和嚴謹?shù)拈L期規(guī)劃。在無法實現(xiàn)這種政治連續(xù)性的國家，就需要各方政治勢力就水務(wù)的目標(biāo)、政策和規(guī)劃達成一致。水永遠不可能離開政治，但必須努力實現(xiàn)城市政治的一致性。水與衛(wèi)生規(guī)劃必須納入城市整體規(guī)劃，這在如今城市化快速發(fā)展的時代至關(guān)重要。

至于私有化問題，只要制定了必要的管理條例，公共或私有運行都是可行的。但如果不關(guān)注政策和管理的基礎(chǔ)問題，特別是成本回收，則將一事無成。在此呼吁，大家攜起手來，為成功實現(xiàn)聯(lián)合國水與衛(wèi)生人權(quán)宣言(UNHRC,2010年)而共同努力。