賈康

賈康 財政部財政科學研究所所長

新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。在新一輪稅改中，營改增、消費稅和資源稅這三項改革有望先行。

中共中央政治局召開會議6月30日審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用。這意味著，全面深化改革中位置居前的“重頭戲”——財稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進的序幕。

新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。作為國家治理基礎和重要支柱的“現(xiàn)代財政制度”的建立及其所關聯(lián)的深化財稅改革任務，應當從以下方面統(tǒng)籌考量。

分析現(xiàn)存“病理”

1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權與公民關系，從行政性分權轉(zhuǎn)為經(jīng)濟性分權，匹配于實現(xiàn)間接調(diào)控框架的構建，決非所謂“重啟集權時代”之舉。近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負債”、“土地財政”問題以及仍未完全解決的“基層財政困難”等問題，其產(chǎn)生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態(tài)，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上要合乎實際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復雜，就是因為我國省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依20個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的。因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

界定“財權”與“事權”

財政體制安排中財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進關系而非平行關系，較適當?shù)摹爸醒氲胤截斄φ急取笔窃谡_處理經(jīng)濟性分權制度安排中從完善立法的授權開始，到事權、財權、稅基、支出責任和舉債權、產(chǎn)權配置合理化的各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關鍵。

按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優(yōu)化中央—地方財稅關系的基本原則與要領，是必須以合理界定各級政府職能即“事權與支出責任相適應”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預算，并配之以一級產(chǎn)權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。

這一體制安排如能建設到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達區(qū)域，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗，服務于連通“中國夢”愿景的“五位一體”的科學發(fā)展。

為向以上體制框架推近，可以做并應盡快做的事項包括：由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權（支出責任）明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的共擔方案，并在今后漸進地優(yōu)化與細致化。盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個政府信息系統(tǒng)建設工程的聯(lián)網(wǎng)和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺。積極形成各級政府資產(chǎn)負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務特別是地方債務風險防控體系建設和公共財政建設。

新一輪財稅體制改革，今明兩年是關鍵。按照中央的部署和要求，預算管理制度改革要取得決定性進展，稅制改革在立法、推進方面取得明顯進展，事權與支出責任劃分改革要基本達成共識。2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財稅制度基本建立。

——財政部部長 樓繼偉

優(yōu)化稅制體系

在優(yōu)化和改進地方稅體系過程中，結(jié)合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調(diào)的寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭并拉動新一輪解決我國基礎能源產(chǎn)品理順比價關系與價格形成機制的稅價財聯(lián)動配套改革；房地產(chǎn)稅應積極加快立法適時擴大改革范圍，積累經(jīng)驗凝聚共識求得突破性進展；環(huán)境稅的改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個人所得稅應創(chuàng)造條件實行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭贍養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。同時，地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經(jīng)驗結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預算體系管理。

地方債的陽光化制度建設（包括規(guī)范的地方公債和市政債）應當在今后若干年間邁出較大步伐，以陽光融資置換、替代風險不易防控，績效水平不夠高的地方隱性負債。同時應大力推進公私合作伙伴關系（PPP）概念下的機制創(chuàng)新，以政策引導和經(jīng)濟契約方式，拉動民間資本、國內(nèi)外社會財力進入基礎設施、公共工程和公共服務領域，實現(xiàn)各方主體優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享、績效提升的“多贏”。

以信息系統(tǒng)和預測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預算，即積極建立三至五年、引入權責發(fā)生制的跨年度預算（可先從中央級和若干地區(qū)的三年滾動預算編制入手），以利瞻前顧后，科學統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各年度的財力分配，提升預算運行績效水平。在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結(jié)合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。

應大力強化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創(chuàng)新與合理激勵形成財政可持續(xù)性，處理好“雪中送炭”與“錦上添花”等基本關系以及短期利益與長期、根本利益的權衡。