*基金項目：國家社會科學基金西部項目《社會法基本范疇研究》（12XFX027）；甘肅省社會科學規(guī)劃項目《甘肅農村社會管理改進和創(chuàng)新研究——基于農村社會保障程序構建視角》。

摘要：城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是破解我國社會治理二元體制障礙的關鍵。如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，是一道現(xiàn)實難題。依據(jù)我國城鄉(xiāng)經濟社會條件，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化只能是保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內的有限統(tǒng)籌一體化，是城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌模式、體系結構、功能、區(qū)域和發(fā)展的一體化，而不應是所有社會保障項目條件一體化、“保基本”標準一體化，更不是平均化。要進一步明確我國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略，確保社會公平正義制度的有效落實，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉(xiāng)居民在社會保障分配上的基本平衡。

關鍵詞：城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化；有限統(tǒng)籌一體化；戰(zhàn)略目標定位

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0072-06

伴隨著我國經濟社會的高速發(fā)展和社會體制改革的深入進行，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會保障二元體制也面臨巨大的挑戰(zhàn)。從城鄉(xiāng)社會保障水平差距大所帶來的一系列問題和城鄉(xiāng)社會保障可持續(xù)發(fā)展的背景來看，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設十分必要。但問題是，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是否就意味著“保基本”的底線城鄉(xiāng)均等？是否就意味著不應再按城鄉(xiāng)分治的思維來立法？均等的、一元的社會保障，能否有效解決“最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農業(yè)現(xiàn)代化滯后”“城鄉(xiāng)二元體制障礙”“誰來種地”“城鄉(xiāng)要素如何平等交換”“公共資源如何均衡配置”等問題？因此，要辨析城鄉(xiāng)社會保障一元化論，確保社會公平正義制度的有效落實，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉(xiāng)居民在社會保障分配上的基本平衡。

一、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實踐與爭議：

破解社會治理二元體制障礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是指城鄉(xiāng)社會保障制度建設要普遍、統(tǒng)一，不搞城鄉(xiāng)分割，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化，促進社會公平公正。有學者把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”看做是城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，即“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式”①。上述理解雖有不同，但目的是明確的，即如何破解社會治理二元體制障礙，實現(xiàn)經濟、社會和人的可持續(xù)、全面協(xié)調發(fā)展。

1.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的背景與意義

我國的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化”是在經濟社會轉型的時代背景下提出的。新中國成立后，我國是在“一窮二白”的農業(yè)社會底子上搞現(xiàn)代化建設的，當時國家為了保證城鎮(zhèn)居民的糧食供應，嚴格限制農村人口向城鎮(zhèn)流動，實行農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的戶籍管理制度，并以此為基礎，實施農村、城鎮(zhèn)兩套經濟社會政策，從而促成了城鄉(xiāng)經濟社會二元結構體制的壯大。②由此，我國社會保障制度也是以“城鄉(xiāng)分割”為基礎，重點發(fā)展城鎮(zhèn)社會保障，早期采取“國家—單位保障模式”，后期采取“社會統(tǒng)籌模式”，建立了較全面的城鎮(zhèn)社會保障體系。與城鎮(zhèn)社會保障相比，農村社會保障建設滯后，最初依托土地、家庭和集體保障，除自然災害及災荒年份的國家生活救濟外，基本上依托農村集體經濟組織的農村合作醫(yī)療與五保供養(yǎng)制度。2003年，我國開始全面建設農村社會保障，取得了顯著成績，但與城鎮(zhèn)社會保障相比，農村社會保障仍存在發(fā)展不平衡、社會保障水平差距大③、底線不公平、整個系統(tǒng)運行效率低、銜接性差等問題。當前，這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體制已不能適應現(xiàn)代工商社會的需求。如果這種現(xiàn)狀不能徹底打破，農村發(fā)展滯后、農民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大的趨勢就不能從根本上得到解決，勢必成為社會生產力發(fā)展的嚴重障礙。

因此，實行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展、構建社會主義和諧社會的基礎。從長遠看，實行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化就是通過體制創(chuàng)新，建立與現(xiàn)代工商社會相適應的經濟社會秩序，解決制約“三農”問題的體制性與結構性矛盾，促進城與鄉(xiāng)、工與農共同進步和協(xié)調發(fā)展，提高社會治理水平。具體來說，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化有助于解決我國社會保障事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的重要問題：一是制度公平問題，即社會保障制度普遍、統(tǒng)一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“同命同價”“同命同利”；二是公共資源均衡配置問題，縮小城鄉(xiāng)差距，促使城鄉(xiāng)公共資源投入基本均衡；三是解決“誰來種地”問題，彌補初次分配的不平衡，實現(xiàn)在城鄉(xiāng)就業(yè)均“勞有所值”“勞有所?！薄俺青l(xiāng)相當”的職業(yè)生態(tài)環(huán)境；四是恢復或突出社會保障互助互濟、功能相互銜接的本質。

2.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實踐與爭議

近年來，我國各地都在積極進行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的探索并積累了一些經驗，較為典型的有重慶、昆山、寶雞、東莞等地的實踐。學界對此也展開討論。這些實踐和學理討論，對如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化具有十分重要的借鑒意義。

重慶市提出分兩步走的發(fā)展目標。第一階段以彌補政策空白為重點，以農民工社會保險為重要突破口，探索建立被征地農轉非人員社會保險制度、農村社會養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險制度，著力解決各項社會保險制度之間的銜接配套和轉移接續(xù)等問題；第二階段根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的社會保障需求和經濟承受能力，建立廣覆蓋、多層次、便參保、易轉移的城鄉(xiāng)社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面，逐步縮小各地同類保障水平的差距，鼓勵和引導農村居民棄土離鄉(xiāng)，向城鎮(zhèn)居民轉化。④

昆山市率先在全國推行農村基本養(yǎng)老保險和農村基本醫(yī)療保險，將農村基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會保障并軌，逐步吸納征地農民和靈活就業(yè)人員進入城鎮(zhèn)社會保障；實行農村居民醫(yī)療保險改革，凡是昆山城鄉(xiāng)居民，都可以加入居民醫(yī)療保險，并且大病報銷比例也與城鎮(zhèn)并軌；建立城鄉(xiāng)可銜接的養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險接軌互換制度和城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度；通過政策引導農保轉城保，實行被征地農民“即征即?！保⒃诮y(tǒng)籌區(qū)內實現(xiàn)社保關系的無障礙轉移接續(xù)。⑤

寶雞市規(guī)定，城鎮(zhèn)居民穩(wěn)定就業(yè)后可參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，職工失業(yè)后可參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，參保居民在享受城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險待遇后個人負擔較重的，還可享受醫(yī)療救助政策，參加商業(yè)保險的，還可按商業(yè)保險相關規(guī)定，繼續(xù)報銷；被征地居民社會養(yǎng)老保險的勞動人員，可以將保險關系轉為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；新農保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險相互轉移時，只需將個人賬戶積累總額轉入新的保險關系，折算繳費年限。⑥

東莞市采取循序漸進辦法推動城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化進程。一是整合機構和人員，將農村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門；二是實現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化，將農村社保納入“數(shù)字社?！毙畔⒒ㄔO的框架，統(tǒng)一規(guī)劃和建設；三是為減輕農村社保基金壓力，逐步將農村社會保障并入職工社會保障體系中，實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”方式，做實個人賬戶；四是建立城鄉(xiāng)社會保障可相互轉接的機制等。⑦

基于上述地方性實踐，我國學界對城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化展開研究，目前主要存在五個方面的爭論：第一，建設城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的條件是否具備。當前的主流觀點認為條件已經具備，如鄭功成、景天魁等學者認為我國目前政治取向已經清晰，社會保障發(fā)展目標已經明確，經濟基礎日益雄厚，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本條件已經具備。樊小鋼、米紅則認為，我國現(xiàn)階段尚不完全具備建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的條件，因此目前只能依據(jù)國情和客觀條件有差別地分步發(fā)展。陳平認為，在我國這樣一個地區(qū)發(fā)展很不平衡的大國、窮國，不能企圖建立統(tǒng)一的社會保障體制。第二，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設戰(zhàn)略目標到底是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，還是“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。鄭秉文認為，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系面臨著一系列問題，要完成2020年基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的戰(zhàn)略任務，就必須注意克服擴大覆蓋面進程的盲目性，考慮經濟發(fā)展水平的約束性和社會保障制度的包容性等問題。林閩鋼認為，把人人享有基本生活保障作為優(yōu)先目標，在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化條件下，通過制度并軌和管理整合，實施“四位一體”的配套改革。第三，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設如何推進。學界普遍認為應分階段、逐步漸進，但對漸進過程中是否要分地域、分城鄉(xiāng)、分行業(yè)存有較大爭議。楊翠迎認為，目前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度存在可能性，但是要分地、分步進行，實行城鄉(xiāng)有別的策略。第四，社會保障立法制度建設到底是采取一元化立法模式，還是采取城鄉(xiāng)分治的二元立法模式。目前一元化立法模式是主流，鄭功成指出：“我不贊成為農民單獨就某一方面利益進行立法，比如為農村合作醫(yī)療、農村低保單獨立法。我們不應再按城鄉(xiāng)二元分割的思維來立法，而是應按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度一體化的思維立法?！雹喙P者則認為，只要我國農村的生產生活基礎資源配置關系不變、農村人口比例在35%以上，那么總的布局上依然是城鄉(xiāng)社保的二元體系安排。⑨第五，城鄉(xiāng)社會保障各個項目的統(tǒng)籌一體化如何進行。

二、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化可行性分析：

城鄉(xiāng)經濟社會條件分析城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是現(xiàn)代國家經濟社會發(fā)展到一定歷史階段的產物。從國際社會保障早期歷史來看，沒有哪一個國家從一開始就把城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化作為全民福祉的建設目標。西方社會保障的兩個鼻祖國家——英國和德國，最初也只是在社會救助（濟貧）和社會保險方面逐步發(fā)展起來的。究其原因，是由當時的經濟社會條件和政治觀念所決定的。由于一、二產業(yè)所提供的物質尚不充分，人們生存維護的方式尚處于生存的特殊關系內部維護與外部維護的萌芽時期⑩。到了社會保障的發(fā)展階段（二戰(zhàn)前后），西方主要資本主義國家才開始逐漸把對人的生存的社會維護作為政府的一項責任并法制化，將城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化作為其公共福利改革的目標之一，由此形成兩個路徑：一是以英國、瑞典等為代表的一些國家，做出了同時覆蓋城鄉(xiāng)居民的國民福利制度安排；二是以法國、德國為代表的多數(shù)國家，先選擇發(fā)展城鎮(zhèn)社會保障，然后再逐步覆蓋到農村。如1930年法國正式頒布《社會保障法》，但到1960年以后才逐漸實現(xiàn)社會保障體系一體化。德國1883年就開始建立社會保險制度，但直到1957年社會保障才開始覆蓋農村。

從國外現(xiàn)代化進程來看，農業(yè)向工業(yè)轉型、鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉型、計劃經濟向市場經濟轉型是必然的過程。在這個過程中，大量的農民進入城市，轉變?yōu)楫a業(yè)工人，帶來社會結構的變化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，與此相適應的社會治理體制建設也加快了進程。一般來看，西方國家大力發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是處在農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型或者已經完成轉型的階段，處于工業(yè)化中后期，經濟社會發(fā)展水平均較高。根據(jù)錢納里等人的研究，二、三產業(yè)的職工占總勞動力的80%以上，城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口比重）達到60%以上，農業(yè)產值占GDP的比重低于15.1%，工業(yè)產值占GDP的比重達到39.4%，為工業(yè)化中期，而一二三產業(yè)的產業(yè)結構為14.0∶50.9∶35.1時為工業(yè)化成熟期，一二三產業(yè)產業(yè)結構分別低于14.0%、低于50.0%、高于36.0%則進入工業(yè)化后期。若一個國家在工業(yè)社會中期階段，其中產階層占總人口的比例達到40%以上，則視為該國經濟與社會結構基本合理匹配，社會穩(wěn)定。以德國為例，1957年德國社會保障城鄉(xiāng)覆蓋時，農村人口比重為30.2%，農業(yè)就業(yè)人口比重為16.3%，工業(yè)產值占GDP的比重為49.6%，農業(yè)產值占GDP的比重為13.7%，處于工業(yè)化的成熟期。

從相關數(shù)據(jù)來看，目前我國總體達到工業(yè)化中期階段的水平，基本具備實施城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的條件。以2012年為例，一二三產業(yè)的產業(yè)結構為10.1∶45.3∶44.6，經濟結構已達到工業(yè)化后期水平；城鎮(zhèn)人口比重為52.6%，農業(yè)就業(yè)人口比重為38.9%，城鎮(zhèn)化接近工業(yè)化中期水平；2008年我國的中產階層只占23%，社會結構處于工業(yè)化初期水平。上述數(shù)據(jù)一方面顯示出我國經濟建設的巨大成就，我國的經濟水平在某種程度上已經步入了現(xiàn)代化；另一方面也說明我國當前農業(yè)人口比重大、城鎮(zhèn)化率不高、社會結構還處于工業(yè)化初期水平，面臨著收入分配差距大、社會矛盾比較突出和社會建設難度大、社會統(tǒng)籌任務重的現(xiàn)實困難，通過城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化來實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的道路還比較漫長。此外，工農業(yè)產業(yè)結構不合理，農村人口基數(shù)大，人均GDP較低，農村社會保障建設歷史欠賬多，對農村社會保障補差財政壓力大，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)間經濟社會水平差異大，均使我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設停留在一個錯綜復雜且相對較低的水平上。

黨的十八屆三中全會明確指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制?！薄俺青l(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制?！薄凹涌焐鐣聵I(yè)改革，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，更好滿足人民需求。建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度?！睉撜f，當前城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設的目標已經明確，但如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，卻是現(xiàn)實中的一道難題。

三、反思與對策：城鄉(xiāng)社會保障有限統(tǒng)籌一體化建構

1.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實踐中存在問題

第一，注重被征地農民以及農民工的社會保障政策調整，而對農村社會保障調整有限。重慶、昆山、寶雞等地的實踐均存在為城鎮(zhèn)化建設應急之嫌，以城鎮(zhèn)社會保障來吸納失地農民和農民工，雖具有一定現(xiàn)實意義，但最終還是一種城鄉(xiāng)分割的做法，達不到城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的要求。

第二，注重社會保障覆蓋面的擴大，而對城鄉(xiāng)社會保障模式結構調整有限。以居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險為例，城鎮(zhèn)采取的是統(tǒng)賬結合模式，農村則采取政府保障模式，財政輸入是其資金的主要來源，城鄉(xiāng)居民權、責、利不統(tǒng)一，轉移銜接障礙依然存在。

第三，各地考慮到了城鄉(xiāng)經濟社會的差異性，但對“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”認識不足?；竟卜帐鞘裁矗繎男?？均等化是平均化，還是公平化？應該說，各地對這些問題的認識還是模糊不清的。目前各地僅在義務教育、基本醫(yī)療保險和醫(yī)療救助方面達成一定共識，而對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、最低生活保障、社會福利、住房等方面實現(xiàn)均等化存有很大顧慮。另外，地方在財政壓力下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的信心不足，各地策略選擇有差異。

第四，注重對農村社會保障的財政輸入，而對農村社會保障的社會和家庭互助互濟、項目功能相互銜接建設不足。即用規(guī)模性財政投入急速提升了農村社會保障水平，但農村社會保障互濟能力低下；農村社會保障雖然主要以戶為單位進行建設，但缺少家庭成員的互濟機制；農村居民養(yǎng)老、最低生活保障、農村社會福利、農村扶貧開發(fā)等項目理念設計不清晰，功能銜接不匹配，整合效果欠佳。

2.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化理論研討存在問題

第一，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略目標定位和實施措施相對雜亂。在目標定位方面，存在三種觀點：一是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系；二是使人人享有基本生活保障；三是建立基礎整合的社會保障體系。在推進措施方面，存在四種觀點：一是分地、分步、分階段逐步推進；二是從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌制度著手，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障新體系；三是實施共同發(fā)展戰(zhàn)略與協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略；四是理念先行、領導先行、改革管理體制。這些論述，一方面有助于理清思路，指導實踐，另一方面顯示出我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的復雜性和主體研究欠缺整合的狀態(tài)。其共性在于強調社會保障制度應本著社會公平公正的理念，保證人的基本生存，應采取分階段逐步推進的方式進行建設。當然，也有學者認為“企圖建立統(tǒng)一的社會保障體制這是一種‘洋躍進，其經濟動機是短期的，戰(zhàn)略目標是錯誤的”。

第二，社會保障的微觀結構—功能研究較充分，頂層宏觀布局與整體研究不足。目前學界在基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等項目微觀結構—功能方面研究成果較多，在城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障的比較實證分析方面有較多建樹。學界比較普遍的觀點是，社會保障由社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置四個模塊構成（也有把農村社會保障歸為第五模塊的），社會保險由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險構成。但是，社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置究竟由哪些項目構成？應該設置哪些項目？項目之間功能如何銜接匹配等，這些問題尚處在探索、討論、整理階段。如果農村社會保障不單獨設項，那么我國社會保障整體應該如何設計？要不要改革現(xiàn)有以城鄉(xiāng)居民為劃分對象的社會保障模式結構？要不要突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會保障資金籌集結構？要不要所有社保項目都實行城鄉(xiāng)基本公共服務均等化？對于這些問題，學界在頂層宏觀布局與整體研究上是不充分的。

第三，政策導向居多，社會保障立法思路和技術措施爭議較大。在加快社會保障立法過程中一個很重要的思想就是制度普遍、統(tǒng)一、公平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度的一體化，而我國目前的社會保障項目安排和相關學術研究是圍繞政策導向進行的，整體忽視其立法的科學性研究和結構布局。社會保障立法難度大，除了其本身復雜、效果顯現(xiàn)周期很長的原因外，還有一個重要原因在于我國社會保障經濟學、社會學研究和法學研究是“兩張皮”，提供給立法部門的權威建議不夠，而立法部門立足于現(xiàn)有政策所進行的立法比較保守，缺乏宏觀統(tǒng)籌視野。以社會救助為例，我國于2008年就公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，但因整體思路尚不清晰、項目定位與內容安排爭議大，不得不長期擱置。

第四，西方社會保障理論研究多，符合我國國情的社會保障研究不充分。我國的研究者主要關注歐美國家或智利的社會保障制度變革。一些人熱捧20世紀80年代才出現(xiàn)的智利公共養(yǎng)老金私有化，個人賬戶功能被不恰當?shù)乜浯笊踔帘粸E用到醫(yī)療保險領域；一些人主張向美國學習，寄厚望于保險公司，或者主張由市場來承擔重要的社會保障責任，他們忘記或忽略了現(xiàn)代社會保障制度于19世紀80年代起源于德國，德國所確立的互助共濟、責任分擔機制構成了現(xiàn)代社會保障制度的本質。對此，是否需要對現(xiàn)有社會保障制度實施效果進行總結與評介？是否需要改革并突破現(xiàn)有保障模式與體系設置？城鄉(xiāng)社會保障是否需要城鄉(xiāng)分治？這都是實施城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化過程中應當謹慎思考的問題。

第五，社會保障的社會身份屬性研究多，自然群類研究少，研究起點缺少重大突破。目前，我國的社會保障制度建設和相關研究多以“勞動者”“公務員”“事業(yè)單位人員”“城鎮(zhèn)居民”“農村居民”“農民工”“窮人”等社會身份為研究對象進行分類研究，而對“家庭”“老人”“嬰幼兒童”“殘疾人”“婦女”“鰥寡獨孤”“國民”等自然身份為研究對象者較少。當前的社會保障項目也多是基于社會身份類別設立的，與自然身份結合不充分。由于社會身份不穩(wěn)定和資源配置的差異，以此為基點建設的社會保障將無法達到城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標。

3.城鄉(xiāng)社會保障有限統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略目標定位與措施

我國城鄉(xiāng)社會保障差距大已是客觀現(xiàn)實。要填補差距，就要持續(xù)提高公共品供給規(guī)模，改革現(xiàn)有的模式結構。其結果是：要么實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化、均等化，要么保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內。根據(jù)我國城鄉(xiāng)實際，筆者認為，我國的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化應是保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內的有限統(tǒng)籌一體化。其理由如下：第一，城鄉(xiāng)居民基本生產生活資料配置關系不同。與城鎮(zhèn)居民相比，農民除了勞動力、技術基本要素外，還有土地、宅基地等資源，有家庭保障和土地保障的現(xiàn)實基礎。第二，城鄉(xiāng)基本要素交換尚不平衡。農民雖有土地和宅基地等用益物權，但無法入市交易，農民離土離不了鄉(xiāng)的現(xiàn)實增加了城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的難度。第三，城鄉(xiāng)居民基本消費負擔不同。農村社會具有內生型消費（自給自足）和外放型消費兩個消費系統(tǒng)，而城鎮(zhèn)只有外放型消費系統(tǒng)。第四，農戶農業(yè)收入偏低，資本性收入比例低。“耕”“工”結合的農戶二元經濟行為使農民收入更為隱蔽、不便于統(tǒng)計，各地集體經濟組織發(fā)展不平衡，農民繳費難、社保資金如何籌集等成為城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設中的客觀障礙。第五，我國農村人口基數(shù)依然很大。2011年我國農業(yè)人口占總人口的48.73%，2008年世界農業(yè)人口占總世界人口的38.8%，美國為1.8%，日本為2.4%，英國1.5%。龐大的農村人口基數(shù)所產生的社保消耗遠未達到可以合理負擔或忽略不計的狀況。第六，城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)職工、農村居民相比，處于基礎資源占有的弱勢地位，從社會保障角度來看，若拉平城鎮(zhèn)居民與農村居民的社會保障水平，將會使“保基本”的相關資源配置不平衡，制造出對城鎮(zhèn)居民不公平的結果，這又使城鎮(zhèn)居民處于不利地位，使得城鎮(zhèn)化缺乏吸引力，影響城鎮(zhèn)化效果。

保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內的有限統(tǒng)籌一體化，并不是說不搞城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，恰恰相反，是在社會公平視閾內進行的科學統(tǒng)籌一體化，這里需要澄清五個問題：第一，統(tǒng)籌一體化，不是城鄉(xiāng)劃一，更不是平均化，而是整體的保障體系設計、城鄉(xiāng)不同的保障水平（但差距合理，“?；尽钡馁Y源配置平衡）、靈活的保障方式、底線公平的保障結果。第二，底線公平的保障結果，不是城鄉(xiāng)社會保障結果的平均化，而是在綜合家庭保障、土地保障、財產保障、社會保障等基本要素后，保障國民基本生活水平相對一致。第三，城鄉(xiāng)社會保障二元建設、城鄉(xiāng)分治，不等于搞城鄉(xiāng)分割，不等于沒有統(tǒng)籌一體化，也不等于沒有推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，而是綜合我國國情，在城鄉(xiāng)分治的基礎上達到城鄉(xiāng)社會保障在統(tǒng)籌模式上一體化、體系結構上一體化、功能上一體化、區(qū)域上一體化、發(fā)展上一體化。第四，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，不是所有的社會保障項目都均等化，而是有限的均等化，即在醫(yī)療保險、生育保險、災害救助、臨時救助、社會福利、優(yōu)撫安置等方面可以均等化，而養(yǎng)老保險、居民最低生活保障等方面不是均等化。第五，城鄉(xiāng)社會保障制度是采取一元立法還是二元立法，這只是一種立法技術手段，不等于城鄉(xiāng)社會保障各搞一套。一元立法也并不一定是一體化，二元立法也并不一定不是一體化，城鄉(xiāng)分治不是分割，其關鍵在于立法是否具有一體化的視野以及社會保障統(tǒng)籌模式、體系結構、功能與轉接等立法內容是否一體化。

“以人為本，保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，確保國民社會保障底線公平”是我國社會保障有限統(tǒng)籌一體化的戰(zhàn)略目標。為達到此目標，我國采取“理順結構，統(tǒng)一規(guī)劃，制度統(tǒng)一，分類實施，有限統(tǒng)籌，功能配套，服務銜接，統(tǒng)一管理”等措施。理順結構即宏觀確定城鄉(xiāng)社會保障各項目和資金統(tǒng)籌模式，明確相關主體的權、責、利，改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本生產生活資料配置的物權關系。統(tǒng)一規(guī)劃即由權威部門統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障項目結構、統(tǒng)一轉移銜接的“進口和出口”、統(tǒng)籌一體化發(fā)展進程和立法進程。制度統(tǒng)一即由立法部門統(tǒng)一整合相關制度和政策，發(fā)布具有普遍性、公平性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障制度。分類實施、有限統(tǒng)籌即優(yōu)先對醫(yī)療保險、生育保險、災害救助、臨時救助、社會福利、優(yōu)撫安置以及基于自然身份產生的社會保障，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和基本公共服務均等化，優(yōu)先對醫(yī)療保險、大病救助、義務教育、社會福利、優(yōu)撫安置、住房實施全國范圍內的統(tǒng)籌一體化。功能配套即各社會保障項目功能應綜合考慮，發(fā)揮?；?、保發(fā)展的社會功能。服務銜接即城鄉(xiāng)、區(qū)域間社會保障轉移銜接順暢，社會服務系統(tǒng)完善。統(tǒng)一管理即形成由人社部門、民政部門、地方政府負責管理，其他部門協(xié)同配合的“三支柱”管理、經辦體系，決策歸中央，管、辦歸部門和經辦機構，職責明確，信息共享。

四、余論

對于事關國家長治久安與人民切身利益的社會保障，沒有時間的長度，不可能把握社會保障制度的發(fā)展規(guī)律，沒有空間的廣度，無以驗證不同社會保障模式的優(yōu)劣。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，同樣需要時間的長度和空間的廣度。目前，我國一些地方在城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實踐中有過許多探索，這種探索是初步的，需要積累豐富的實踐經驗，因此，對待城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化要持謹慎態(tài)度。只有如此，才能不斷縮小城鄉(xiāng)差距，給廣大農村地區(qū)人民帶來切實的利益，促進社會公平公正。

注釋

①景天魁：《中國社會保障的理念基礎》，《吉林大學社會科學學報》2003年第6期。②許經勇：《解析中國城鄉(xiāng)二元結構體制的成因》，《調研世界》2009年第8期。③中國社會科學院近期發(fā)布的2014年《社會藍皮書》顯示，2012年城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達2.09萬元，新農保為859.15元，兩者養(yǎng)老金水平相差24倍之多。④⑤⑥林閩鋼：《我國城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《蘇州大學學報》2011年第5期。⑦陳天祥、饒先艷：《“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式——以東莞市為例》，《華中師范大學學報》2010年第1期。⑧鄭功成：《社保立法應實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化》，《農村工作通訊》2011年第7期。⑨白小平：《輸入型農村社會保障制度困境與公共品供給的現(xiàn)代轉型》，《中州學刊》2013年第9期。⑩白小平：《社會法起源新論——生存的社會維護和社會立法進程視角》，《時代法學》2013年第4期。［法］迪貝盧、普列多：《社會保障法》，蔣將元譯，法律出版社，2002年，第181頁。金剛、柳清瑞：《中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的基本條件分析》，《人口與發(fā)展》2010年第2期。陸學藝：《社會建設論》，社會科學文獻出版社，2012年，第87頁。中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2012年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm，2013年2月22日。陳平：《建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策》，《中國改革》2002年第4期。鄭功成：《當代社會保障發(fā)展的歷史觀與全球視野》，《經濟學動態(tài)》2011年第12期。參見國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司：《2011中國農村統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第54、58—66、387、351頁。

責任編輯：海玉