摘要：近幾年來，食品安全問題成為社會關(guān)注的熱點問題，在我國頻繁出現(xiàn)了類似紅心鴨蛋事件、蘇丹紅事件、瘦肉精事件、劣質(zhì)奶粉事件等一系列食品安全問題，引發(fā)了一定程度的經(jīng)濟及社會危機，社會各界、公眾都要求政府加強對食品安全的管理。本文通過對食品安全和政府角色的闡述，簡單分析了政府管理食品安全的理論依據(jù)和合理性評判。

關(guān)鍵詞：食品安全；管理；定位

中圖分類號：R155 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）38-0129-03

一、食品安全的概念

食品安全是一個很廣泛的概念，而對于食品安全管理，其最終目的是為了保證消費者能得到健康、安全、營養(yǎng)的食品。對食品安全的理解有以下兩方面的含義：一是與人民群眾相關(guān)的食品安全方面的保障由政府負責(zé)提供；二是食品所含的有毒有害物質(zhì)給人體安全所造成的危害。而學(xué)術(shù)界對食品安全至今還難以達成統(tǒng)一的意思，這其中包含各種各樣的解釋，比較有代表性的是以下兩種：一種是將食品安全分為絕對安全和相對安全兩種層次。絕對安全被認可為是一種承諾，它確保不可能因食用某種食品而危及健康或造成傷害。而相對安全是指一種食物通過人們正確、合理、合適的食用方式而不會對健康造成損害。另一種認為食品安全是指經(jīng)權(quán)威部門認定，企業(yè)所提供的產(chǎn)品滿足消費者對食品安全的需求，同時在正確的食用方式和正常食用量下不會對人體的健康造成損害，由此可見食品安全是個發(fā)展的概念。筆者認為食品安全可以表述為：在國家強制性標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定下，食品在生長、加工、流通的各個環(huán)節(jié)中不存在對人體健康造成損害的有害有毒物質(zhì)。食品安全既可以是食品在現(xiàn)實中的生產(chǎn)、經(jīng)營、流通安全；也可以是食品消費在未來的影響。所以對于食品安全的分類有以下幾種理解：

1.食品衛(wèi)生安全。食品衛(wèi)生是指在食物鏈的所有階段，通過采取一些必要的條件和措施以確保食品的安全性和適用性。而食品衛(wèi)生安全是指食品必須達到最基本的衛(wèi)生安全要求，以保證消費者的身心健康。食品衛(wèi)生是整個食品安全的基礎(chǔ)，一個清潔的生產(chǎn)加工環(huán)境，有利于創(chuàng)造和維持一個對人類健康有益的生產(chǎn)環(huán)境。食品從業(yè)人員要以健康的身體加工食品，同時必須防止因各種污染食品而引發(fā)的食源性疾病，并且將由于食品腐敗而引起的微生物的繁殖減少到最低。食品衛(wèi)生安全是食品安全的最基本的要求，即食品應(yīng)達到最基本的對人體無毒無害的要求。

2.食品質(zhì)量安全。食品質(zhì)量是指食品的一組固有特性滿足要求的程度。包括安全性、營養(yǎng)性、可食用性、經(jīng)濟性等幾個方面。安全性是指食品在消費者食用、儲運、銷售等過程中，保障人體健康和安全的能力。營養(yǎng)性是指食品應(yīng)具有保障人體所必須的各種營養(yǎng)物質(zhì)和礦物質(zhì)元素的能力?？墒秤眯允侵甘称房晒┤藗兪秤?，任何食品都有其特定的可食用性。比如，有些食品可以直接食用，而有些食品則需要經(jīng)過加工處理后才能食用。經(jīng)濟性指食品在生產(chǎn)、加工、流通等各個領(lǐng)域所付出或消耗成本的程度。食品質(zhì)量安全是指食品產(chǎn)品品質(zhì)的優(yōu)劣程度，包括食品的外觀和內(nèi)在品質(zhì)，如食品的色、香、口感、滋味、氣味等。食品應(yīng)符合產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的相關(guān)的色、香、味、形等感官性狀。

3.食品營養(yǎng)安全。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的解釋，營養(yǎng)安全是指在人類的日常生活中，要有足夠、平衡的，并且含有人體發(fā)育必需的營養(yǎng)元素供給，以達到完善的食品安全。食品的營養(yǎng)成分必須要達到人體所需的營養(yǎng)指標(biāo)，并且要均衡合理。如蛋白質(zhì)、維生素、礦物質(zhì)、脂肪等各種人體生理所需的營養(yǎng)要素均要達到國家所制定的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能促進人體的健康。反之，如果食品營養(yǎng)達不到國家相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，那么在營養(yǎng)上它就是不安全的，會對人體健康產(chǎn)生不良影響。

4.食品數(shù)量安全。顧名思義，食品數(shù)量安全是指食品在數(shù)量上符合人們的購買力，它的基本條件就是人們既能買得到又能買得起的所需食品。對于食品安全的屬性，學(xué)界沒有較大的分歧，認為食品安全是一種典型的公共物品。我們都知道要判定一個物品是不是公共物品，其標(biāo)準(zhǔn)主要是它是否具備非排他性和非競爭性。而食品安全符合公共產(chǎn)品的這兩個特性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，食品安全不僅影響消費者自身的身體健康，而且逐漸發(fā)展成為一個國家、乃至整個世界共同面臨的一個公共衛(wèi)生問題。而公共衛(wèi)生，不管是在公共行政學(xué)領(lǐng)域，還是在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，無論是自由主義經(jīng)濟還是政府干預(yù)經(jīng)濟，都毫無疑問地被認為是政府必須提供的經(jīng)典公共產(chǎn)品之一。其次，食品安全信息也具有公共產(chǎn)品的屬性。食品生產(chǎn)廠家的信息壟斷和消費者的信息搜尋是處在一個信息不對稱的狀態(tài)，因此需要政府在這里提供一個名為信息服務(wù)的公共產(chǎn)品。即政府利用其身份的特殊性，通過法律手段以及一些措施使企業(yè)和消費者的信息達到相對的對稱，從而提高全社會的信息分享程度，使消費者了解實情，降低消費者的交易風(fēng)險，避免由于信息不完全而造成的損失。再次，在大的世界環(huán)境下，由于局部的動蕩不安，食品安全也會危及到一個國家的安全。因此，保障國家食品安全，防止恐怖分子等不法份子利用食品制造社會突發(fā)事件，維護社會穩(wěn)繁榮，是各國政府義不容辭的責(zé)任。食品安全已成為國家安全這一公共產(chǎn)品的重要組成部分。

二、食品安全管理中的政府角色

（一）政府的定位及政府角色的演進

一般來說，政府是國家權(quán)力的集中代表者與公共服務(wù)的執(zhí)行者。它隨著階級和國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，隨著國家的消滅，政府也將不復(fù)存在。盧梭認為：“政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以互相適合，它負責(zé)執(zhí)行法律并維持社會的以及政治的自由?！闭蛧业年P(guān)系可以簡單地描述成政府是國家的“新聞發(fā)言人”，是國家機器的最主要組成部分，它是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。政府有廣義和狹義之分，廣義的政府是指社會公共權(quán)力，包括行使國家權(quán)力的立法、行政、司法機關(guān)統(tǒng)稱為“政府”。從狹義的角度來講，政府就是國家政權(quán)機構(gòu)中的行政機關(guān)，又稱國家管理機關(guān)，也就是人們通常所說的“政府”，是一個國家的統(tǒng)治階級運用國家權(quán)力，組織和管理國家事務(wù)的機關(guān)，是國家機構(gòu)的組成部分，是統(tǒng)治階級實施其政策的主要工具。在我國，我國的國務(wù)院作為中央人民政府，是狹義的概念。政府的構(gòu)成要素一般包括以下三點：首先必須有一套正式的組織機構(gòu)，并且井然有序的正常運作；其次，政府應(yīng)擁有來源于社會的授權(quán)或委托的強制性權(quán)力，具有合法的權(quán)力，才能依法處理國家相關(guān)事務(wù)；最后，政府應(yīng)承擔(dān)對公共事務(wù)的決策和管理權(quán)，調(diào)整社會關(guān)系，發(fā)展社會福利等。因此，政府應(yīng)相應(yīng)地履行三方面的職能：一是保衛(wèi)本國領(lǐng)土完整和主權(quán)不受侵犯，保護本國成員免受外來侵略的損害，維護國家的獨立；二是保護各個社會成員相互之間的權(quán)益，體現(xiàn)公平、公正原則；三是建立和維護公共產(chǎn)品，使社會公眾能普遍地享受其便利，如食品安全。在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域，我們都能看到有關(guān)政府角色和政府職能的問題，并由于各自的不同理解，看問題的角度不同，對政府角色及職能的看法不同而形成各種流派。endprint

1.自由主義政府論。自由主義政府論產(chǎn)生于18世紀(jì)后期，其建立在重商主義對政府角色批判的基礎(chǔ)之上。亞當(dāng)·斯密是自由主義政府論的主要代表，他認為政府應(yīng)盡量不去干擾經(jīng)濟，經(jīng)濟應(yīng)由市場自己調(diào)節(jié)，市場自我調(diào)節(jié)會比政府干擾市場要有效的多。自由主義政府論指出，政府只扮演“守夜人”的角色，政府應(yīng)以越小越好，管的越少越好的形態(tài)來出現(xiàn)，盡量以最小程度來干預(yù)市場，參與整個經(jīng)濟社會的運行。所以，自由主義政府論的主要理論思想體現(xiàn)在“小政府、大社會”和“守夜人”型政府上。而將此理論付諸于實踐主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，政府好壞的衡量是以政府管的多少為標(biāo)準(zhǔn)，管的少的政府是最好的、最有效的政府，反之則是最差的政府；其次，政府也會考慮自身的主觀利益；最后，政府所擁有的權(quán)力應(yīng)具有合法性并得到合理的約束，禁止權(quán)力濫用。

2.凱恩斯主義政府論。20世紀(jì)30年代初，西方國家爆發(fā)了大規(guī)模的經(jīng)濟危機，經(jīng)濟出現(xiàn)大蕭條現(xiàn)象，之前一直流行的自由主義政府論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，并最終破產(chǎn)，政府盡可能少的干預(yù)市場的模式也被終結(jié)。以凱恩斯為代表的凱恩斯主義迅速崛起，并逐漸得到大眾的認可。凱恩斯主義認為大規(guī)模的經(jīng)濟危機的爆發(fā)是由于供給和需求在宏觀上未能達到平衡，而這種平衡單單靠市場是無法自己調(diào)節(jié)的，所以，政府必須要進行干預(yù)；政府所制定的宏觀經(jīng)濟政策可以使均衡的產(chǎn)量達到市場出清的水平，因此政府的干預(yù)是有必要的，能夠促進經(jīng)濟增長。凱恩斯同時指出，要想控制市場經(jīng)濟的正常運行，達到市場的良性運作，就需要政府出臺相關(guān)的貨幣政策和財政政策以調(diào)節(jié)社會總需求，實現(xiàn)對整個市場經(jīng)濟的干預(yù)。這種干預(yù)不僅是必須的，而且是全面的，既要干預(yù)市場失靈方面，同時要保護市場成功方面。隨著凱恩斯主義的不斷發(fā)展，西方政府越來越多地依據(jù)凱恩斯學(xué)派的理論來制定相關(guān)政策，從而達到調(diào)節(jié)市場，保障經(jīng)濟秩序，促進社會發(fā)展，政府的模式也由“守夜人型政府”轉(zhuǎn)為“干預(yù)型政府”。

3.新自由主義政府論。20世紀(jì)70年代后期，繼大規(guī)模的經(jīng)濟危機之后，西方國家又出現(xiàn)了大范圍的滯漲現(xiàn)象，即經(jīng)濟停滯和通貨膨脹并存，失業(yè)率居高不下，政府財政赤字空前龐大。這種滯漲現(xiàn)象的出現(xiàn)使人們開始對凱恩斯主義及其所倡導(dǎo)的“干預(yù)型政府”模式產(chǎn)生懷疑進而批判，隨之出現(xiàn)了新自由主義經(jīng)濟學(xué)派。新自由主義學(xué)派重提市場自由調(diào)節(jié)，他們分析了政府干預(yù)的局限性和低效性，要求取消政府對市場的干預(yù)，繼續(xù)主張讓市場經(jīng)濟自由調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮其作用。新自由主義政府論的主要內(nèi)容包括以下幾點：一是從主觀的假設(shè)出發(fā)，認為每個人都是很理性的人，市場是完全自由的競爭，同時倡導(dǎo)個人主義，認為每個人首先是利己的，其次才是利他的。二是崇拜“看不見的手”的力量，提倡自由放任的市場經(jīng)濟，認為市場的自由調(diào)節(jié)是最好的機制。三是反對國家干預(yù)經(jīng)濟，指出政府對經(jīng)濟的干預(yù)是低效的，由國家來計劃經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配，破壞了市場經(jīng)濟自由。

4.馬克思主義政府論。馬克思主義政府論是唯物主義的政府論，他要求用辯證唯物主義的世界觀和方法論來研究國家和政府的問題。首先，馬克思主義認為，國家不是與生俱來就有的，是社會發(fā)展到一定階段，出現(xiàn)階級后，階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，它是從社會內(nèi)部成長起來的，而不是外部強加于社會的一種力量，它的出現(xiàn)不僅意味著社會已經(jīng)分裂為階級，而且表明了階級之間的矛盾是不可調(diào)和的。其次，恩格斯也指出了國家區(qū)別于氏族組織的兩個基本特征：一是按地域標(biāo)準(zhǔn)劃分居民，二是建立起特殊的公共權(quán)力。再次，馬克思主義認為，國家的實質(zhì)是階級專政，是階級統(tǒng)治的暴力機器，其基本特征是具有強制性。國家的本質(zhì)歸根到底是由社會經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的，它直接體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的經(jīng)濟要求，國家的主要任務(wù)就是保護它賴以建立的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使這種生產(chǎn)關(guān)系更加鞏固和發(fā)展。最后，馬克思主義認為國家的職能體現(xiàn)了國家的本質(zhì)。他將國家職能分為對內(nèi)和對外兩種職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓敵對勢力的反抗，對社會公共事務(wù)進行管理；對外侵略擴張或同他國發(fā)展友好關(guān)系，保衛(wèi)國家安全；兩種職能之間相互作用、互相協(xié)調(diào)，前者是基礎(chǔ)，前者決定后者，后者反作用于前者。

馬克思主義政府論雖然立足于國家，較多地探討國家的相關(guān)理論，但是對國家的形式、國家機構(gòu)和政府行政也有所論述。他們將行政管理和其他管理區(qū)別開來，又與國家的立法、司法活動區(qū)別開來。馬克思主義政府論為社會主義國家和政府的理論和實踐提供了發(fā)展思路。

（二）政府管理食品安全的相關(guān)理論

1.市場失靈理論。市場失靈理論一般是指由福利經(jīng)濟學(xué)發(fā)展起來的規(guī)范理論，并成為分析政府監(jiān)管的主流理論。它主要強調(diào)政府應(yīng)介入市場的管理，來調(diào)節(jié)市場失靈。在經(jīng)濟學(xué)中，市場失靈有狹義和廣義之分。狹義的市場失靈，是指市場對資源的配置偏離了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。之所以會出現(xiàn)市場失靈，是因為現(xiàn)實的市場并不存在最優(yōu)狀態(tài)所假定的一些條件。廣義的市場失靈，不僅包括狹義的市場失靈，而且還通過引入其他的一些標(biāo)準(zhǔn)來判斷和評價市場經(jīng)濟的功效。狹義的市場失靈針對的是微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，而廣義的市場失靈不僅如此，還包括宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域中的波動和發(fā)展，以及從公平道德觀來看的社會問題。狹義的市場失靈主要表現(xiàn)在以下三個方面的失靈：一是市場進入存在壁壘或者障礙，二是外部性，三是內(nèi)部性。內(nèi)部性最早是由美國經(jīng)濟學(xué)家史普博使用，并引入市場失靈理論的分析。是指交易者一方得到的而未在交易合同中反映的利益或成本，包括正內(nèi)部性和負內(nèi)部性兩種。前者如雇工上崗培訓(xùn)，他因此而得到學(xué)習(xí)一門新技能的好處，但是，這一好處在雇工與雇主交易時，并沒有包括在交易合同條款中，因而也就沒有在價格上反映出來。由于正內(nèi)部性同正外部性一樣，對整個社會是有益的，所以，政府對此一般并不過問。因此，本文強調(diào)的內(nèi)部性僅指負內(nèi)部性。

負內(nèi)部性如同負外部性一樣，是普遍存在的，例如，消費者購買了劣質(zhì)產(chǎn)品，為此而蒙受了損失，并沒有在交易合同條款中反映，更沒有因此而在交易中得到補償。三鹿問題奶粉事件，就是負內(nèi)部性的一個很好體現(xiàn)。負內(nèi)部性通常表現(xiàn)為信息不全及不對稱條件下產(chǎn)生的市場失靈、逆向選擇、道德風(fēng)險等問題。內(nèi)部性使交易一方遭受了額外的損失，這雖然不像外部性那樣未經(jīng)交易，而是經(jīng)過了雙方的自由交易，但是，由于種種原因，這些內(nèi)容沒能事先在交易合同條款中明確下來，從而在價格上得到一定的反映，結(jié)果，在交易過程中，交易的潛在利益被有優(yōu)勢的交易一方攫取，并使另一方遭受損失。所以，在有內(nèi)部性問題存在的地方，其交易效率是低的，沒有達到帕累托效率。由于內(nèi)部性問題的存在，消費者在交易雙方中處于信息不對稱的劣勢方，與此對應(yīng)，政府為了保護消費者的健康，而對食品的生產(chǎn)、流通和消費領(lǐng)域發(fā)生的內(nèi)部性問題進行監(jiān)管。endprint

2.公共選擇理論。公共選擇理論是以西方經(jīng)濟學(xué)中“經(jīng)濟人”的假設(shè)引入對政治體制和政府行為的分析為基礎(chǔ)的。它認為，政府官員與廠商和消費者一樣，也是具有理性和私利的“經(jīng)濟人”，他們也具有自己的動機、愿望和偏好，他們同樣關(guān)心自己在政治活動中的成本和收益，在交易過程中，他們也同樣追求自己利益的最大化。政府官員作為單個的個人在政治市場上會對不同的決策規(guī)則和集體制度作出最有利于自己的反應(yīng)（即公共選擇問題）。但是，不論以何種方式作出公共選擇，最終實施社會決策的是官僚和官僚機構(gòu)，其最終的決策也就很難體現(xiàn)公共利益的最大化。一方面導(dǎo)致過多的公共物品供給，另一方面導(dǎo)致公共物品的實際成本過高，這也正是“政府失敗”的體現(xiàn)。

3.部門利益理論。部門利益理論是施蒂格勒在1971年發(fā)表的《經(jīng)濟管制論》中首先提出的。部門利益理論的中心是，作為一種制度，政府監(jiān)管是產(chǎn)業(yè)所需并為其利益服務(wù)而設(shè)計和實施的。政府監(jiān)管是利益集團滿足自身需求的產(chǎn)物。它假定：政府的基本資源是權(quán)力，利益集團可以說服政府運用權(quán)力為本集團的利益服務(wù)。部門利益理論的一個直接派生物是政府管制俘虜理論，政府管制俘虜理論認為政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要而產(chǎn)生的，而管制機構(gòu)最終會被產(chǎn)業(yè)所控制。促使政府進行管制的是管制對象本身，政府管制與其說是為了實現(xiàn)公共利益的目的，倒不如說是特殊利益集團尋租的結(jié)果?！罢苤品敗笨梢钥醋魇遣块T利益理論的一種特殊形式，在此種形式下，管制為政治家們服務(wù)，被用來滿足政治高層人物的意志并強化他們的權(quán)力。

綜上，我們可以看出，市場失靈理論是對市場失靈的闡釋，后兩個理論則側(cè)重于政府失敗。在食品安全領(lǐng)域也自然少不了政府、企業(yè)、消費者三者錯綜復(fù)雜的關(guān)系。首先，維護公共利益，保障消費者的身心健康是政府監(jiān)管的目的，但其部門利益導(dǎo)致的現(xiàn)實結(jié)果卻是不理想的；其次，能夠降低交易成本的政府監(jiān)管是必要的，但其公共選擇并由此導(dǎo)致的組織與制度所產(chǎn)生的結(jié)果是值得懷疑的。

三、政府在食品安全管理中角色定位合理性的評判標(biāo)準(zhǔn)

角色是一個抽象概念，可以將其視為一種社會關(guān)系。20世紀(jì)80年代，以拉圖爾為代表的巴黎學(xué)派，提出了“角色網(wǎng)絡(luò)理論”（actor-network-theory）。他們認為在一個科學(xué)知識構(gòu)建的系統(tǒng)中，起作用的每一個因素都能稱為角色，該角色能在自己周圍構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)，并將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的角色盟友轉(zhuǎn)化成一個網(wǎng)絡(luò)整體，各角色之間相互牽制，相互作用，相互影響。結(jié)合拉圖爾的觀點，我們可以將食品安全管理看作是一個由科學(xué)知識構(gòu)建的系統(tǒng)，而系統(tǒng)中的政府因素、企業(yè)因素、第三方因素都是食品安全管理的一個角色，從而構(gòu)成一個角色網(wǎng)絡(luò)。角色定位是否合理直接關(guān)系到整個系統(tǒng)運作是否有效，因此應(yīng)對該角色網(wǎng)絡(luò)的合理性做一評判，制定出評判標(biāo)準(zhǔn)。筆者認為政府在食品管理中角色定位合理性的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下三個方面：

1.政府在食品安全管理中的角色是否在法定的職責(zé)范圍內(nèi)展開，即職責(zé)履行是否明晰合理。食品安全管理的各個機構(gòu)若不能依法履行其職責(zé)，完善自身監(jiān)管，那么將會導(dǎo)致管理的混亂，從而使政府機構(gòu)在食品安全管理中喪失其所扮演角色的合理性，反之能夠體現(xiàn)其角色定位的合理性。

2.政府在食品安全管理中的角色定位是否存在錯位、缺位等不合理現(xiàn)象。在食品安全管理的整個系統(tǒng)中，各職能部門應(yīng)各司其職，各盡所能，共同維護食品安全的健康環(huán)境，如果出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，那么政府的角色定位就有所偏差，從而對其進行優(yōu)化，以達到政府在食品安全管理中角色定位的合理性。

3.政府在食品安全管理中的角色定位最終要體現(xiàn)在是否能為廣大人民服務(wù)，實現(xiàn)公共利益的最大化。企業(yè)是食品安全的基本保障，人民群眾是食品安全的最終受益者，一旦政府的角色定位脫離了實現(xiàn)公共利益最大化的目的，那么它的合理性自然也就不存在，因此，對企業(yè)及第三方的關(guān)注自然成為食品安全管理中，政府角色定位合理性不可缺少的一環(huán)。

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作者簡介：李荀（1981-），男，陜西旬陽人，碩士，西安財經(jīng)學(xué)院黨委辦公室機要秘書，研究方向：行政管理。endprint