耿國彪

去年，黨的十八屆三中全會《決定》提出，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設的創(chuàng)新和亮點，對加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護、增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動生態(tài)文明和美麗中國建設，具有重要意義。建立國家公園體制一經(jīng)提出，就成為各方關注的焦點。

什么是國家公園體制？建立國家公園應有怎樣的標準和步驟？盡管這一切都還在探討和摸索之中，但是在全國多地，關于建立國家公園的競爭已然拉開帷幕。

什么是國家公園制度

國家公園制度，是對自然價值較高的國土空間實行的一種特殊開發(fā)保護管理制度，是世界上許多國家保護和合理利用珍貴自然資源的一項重要措施。

保護區(qū)（也稱保護地、保護區(qū)域），是指為了保護和維持生物多樣性、自然以及相關的文化資源，通過法律或其他有效手段建立的陸地或者海洋區(qū)域。國家公園是保護區(qū)的一種類型，最早起源于美國，后為世界大部分國家和地區(qū)所采用。

世界上有許多類型的自然保護區(qū)。為了規(guī)范保護區(qū)的分類，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）提出并建議各國根據(jù)管理目標，將自然資源保護區(qū)劃分為“嚴格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)、國家公園、自然紀念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區(qū)、受管理的資源保護區(qū)”六種類型。其中，國家公園是為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理，并適度地利用其自然景觀，開展生態(tài)教育、科學研究和生態(tài)旅游的自然區(qū)域，其保護強度僅次于嚴格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)。

自然資源的保護與利用是一對矛盾，保護自然資源體現(xiàn)了國家整體利益，但對局部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形成了一定限制。國家公園由于較好地處理了自然生態(tài)保護與資源合理利用之間的關系，被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，也是國家進步的象征。

1872年，世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立。此后，國家公園在世界各國迅速發(fā)展，如今已在全球200多個國家和地區(qū)建立了近1萬個國家公園。

厄瓜多爾加拉帕戈斯群島國家公園成立于1959年，由伊薩貝拉、圣克魯斯、圣克里斯托巴爾等十七個大島和約一百個小島組成，總面積7800平方公里，是厄瓜多爾的一個省。加拉帕戈斯群島國家公園最大的特點是它的生物多樣性。特殊的氣候條件，使得群島上奇花異草薈萃，珍禽異獸云集，這里有幾乎所有的爬行動物、半數(shù)的飛鳥和世界上其他地方無法見到的許多哺乳動物、大批的昆蟲。這里既有大量的熱帶生物如大蜥蜴，也有通常只能在寒帶生存的企鵝、海獅、海豹。因此加拉帕戈斯被稱為“活的生物進化博物館”、“世界上最大的自然博物館”。

別洛韋日國家公園和比亞沃耶扎國家公園位于白俄羅斯西部和波蘭東部，橫跨白俄羅斯共和國和波蘭共和國邊境，面積達930平方公里。這個國家公園在兩國分別分布著大小不等的面積，其中位于白俄羅斯一側(cè)的面積占了絕大部分。別洛韋日國家公園和比亞沃耶扎國家公園最吸引人的地方是保存完好的原始森林和古代人類文明成果。原始森林里有1000多種植物，其中有70多種灌木，20多種林木，很多種珍稀植物被認為是自然進化史上的標志性生物。這里的絕大多數(shù)地區(qū)都未遭破壞，古代的人類文明成果也被完整地保留了下來?，F(xiàn)已發(fā)掘出600多座古斯拉夫墓，其中最大的墓群由134座墓組成。

英國湖區(qū)國家公園位于英格蘭西北海岸，靠近蘇格蘭邊界，方圓2300平方公里，1951年被劃歸為國家公園，是英格蘭和威爾士的十一個國家公園中最大的一個。湖區(qū)擁有英格蘭最高峰斯科菲峰（Scafell Pike）和英格蘭最大的湖溫德米爾湖。湖區(qū)國家公園的最大特征是優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和歷史悠久的詩歌文化，實現(xiàn)了人與自然的和諧共生發(fā)展。

在世界上第一個國家公園建立140多年后的今天，中國也開始了建設國家公園的腳步。由于國家公園被認定后，有可能讓某地一夜成名。因此，建立國家公園體制這一話題，引起社會各界廣泛關注。國家公園與風景名勝區(qū)、國家森林公園、自然保護區(qū)是否一樣？為何要建？哪里合適？一系列問題不僅困擾著眾多對國家公園名字的期盼者，而且同樣成為行業(yè)管理者和業(yè)界專家討論的重要內(nèi)容。

“風景名勝區(qū)是建園，而國家公園是保護現(xiàn)有的或適當?shù)睦?。”中國科學院院士唐守正在“國家公園建設研討會”上強調(diào)，這二者的差別就在于設立的主要目的是觀賞還是保護?！皣夜珗@不同于風景名勝區(qū)，也不是民眾一般理解的公園，它是以不損害環(huán)境與自然資源為前提，向公眾開放的，包括科研、教育、游憩等，雖可以在里面修建一些公共設施，但卻不得開采或占有。”唐守正稱，國家公園的建設不能“造園”，其與有關部門所說的“公園建設”完全不同。

作為國家自然保護體系中的一個組成部分， 在國外，國家公園已有140余年的發(fā)展史，但引入我國時間尚短，還是個新鮮事。國家林業(yè)局副局長陳鳳學說，“由于概念混淆，一些人甚至有的部門管理者把國家公園當成一般公園、旅游景區(qū)，忽視它的自然保護本質(zhì)屬性和國家管理職能?！标慀P學表示，當前有的部門和省區(qū)雖然也在積極研究國家公園建設方面的方案，但多數(shù)是從局部的利益出發(fā)，主要是為了借機開發(fā)利用，大力發(fā)展旅游業(yè)，這將對我國僅存不多的自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅。

對此，唐守正建議，我國應成立國家公園研究團隊，加強與學術界交流。同時，也要關注社會輿論，尤其是要吸引公眾的關心與參與，這是解決保護和利用關系的必要條件。

林業(yè)部門是我國自然生態(tài)系統(tǒng)恢復建設和保護的主體，在開展國家公園體制建設方面具有明顯的優(yōu)勢。目前，我國保護區(qū)面積已占我國陸域國土面積的17%，大多數(shù)保護區(qū)類似國家公園性質(zhì)。

“應以林業(yè)自然保護區(qū)和森林公園、濕地公園等為主體建立，這類自然保護區(qū)是符合改建國家公園條件和要求的?！眹伊謽I(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司司長張希武解釋說，建國家公園勢必依托典型的森林、濕地、荒漠和野生動植物棲息地而建。而林業(yè)部門管理著45.6億畝林地、8億畝濕地、8.3億畝沙地，這些地域已形成了一個比較完善的全國自然保護體系，基本涵蓋我國森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和珍稀野生動植物的主要分布地，是建立國家公園體制的最有利條件和最有力支撐。

據(jù)統(tǒng)計，我國林業(yè)系統(tǒng)現(xiàn)已建立自然保護區(qū)2163處（經(jīng)國務院批準的國家級自然保護區(qū)325處），總面積為1.25億公頃，占全國各種類型自然保護區(qū)總數(shù)的81%、面積的84%；建立森林公園2855處（國家級森林公園764處）、濕地公園697處（國家級濕地公園429處）、沙漠公園10處。

“一定要避免用建設國家公園的名義來改組現(xiàn)行的濕地公園、生態(tài)公園等系統(tǒng)，國家公園是個體系，并不是要將所有公園都納入其中?！?陳鳳學強調(diào)，建設和管理必須堅持保護優(yōu)先，禁止與保護目標相抵觸的一切開發(fā)利用方式。在其適當區(qū)域內(nèi)，充分發(fā)揮其生態(tài)教育、生態(tài)旅游、科學研究等公共服務功能。

據(jù)相關媒體報道，住建部也組織開展了國家公園體制建設相關研究，對美國、英國、德國、澳大利亞、日本、韓國、南非等國家的國家公園和自然保護地體系建設實踐經(jīng)驗進行了全面總結(jié)，梳理分析了國內(nèi)自然保護地體系的法律依據(jù)、功能定位和工作實踐，研究認為依托國務院批準設立的國家級風景名勝區(qū)建立國家公園體制，制度優(yōu)勢更強、實踐基礎更好。

世界遺產(chǎn)與風景名勝區(qū)管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務分工，會同國家發(fā)改委進一步深化制度、標準等方面的研究，服務和支撐中央關于國家公園體制建設的頂層設計和改革舉措的組織實施。截至目前，國務院已設立國家級風景名勝區(qū)225處。

新中國成立60多年來，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散在相關各部門和各地方政府?！皣夜珗@體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?/p>

在國務院職能部門層面，由于此前中國的自然和文化遺產(chǎn)地的保護工作分散在相關部門，各部門也在職責范圍內(nèi)做了許多體制建設的工作，因此都希望能夠參與到改革當中。

根據(jù)國務院發(fā)展研究中心蘇楊的研究，我國目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區(qū)、A級旅游景區(qū)。

這樣分類依據(jù)三方面的標準：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合；其二，評價和管理體系獨立完備（包括設置和分級標準、管理辦法和管理部門等），且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨立的專職機構(gòu)按照條例或部門管理辦法進行日常管理；其三，遺產(chǎn)的價值及其保護利用要求具有本體系的特殊性。

這些遺產(chǎn)地目前由十余個分管部門管理。自然保護區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負責全國自然保護區(qū)的綜合管理，國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關的自然保護區(qū)。其中，國家林業(yè)局管理的自然保護區(qū)占大多數(shù)。

風景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風景區(qū)由水利部管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。

其中，與國家公園建設關系最密切的有三個部門：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產(chǎn)地當中，建立最早，并且依法而設的體系只有三類：自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文物保護單位，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設立的?；谀壳暗墓芾砀窬?，要建立國家公園體制，部門博弈在所難免。

在蘇楊看來，既然十八屆三中全會的《決定》將“建立國家公園體制”作為實事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運作，而必須是國家層面的頂層設計。

清華大學建筑學院景觀學系主任楊銳指出：“保護與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個地方既保護也利用，有可能是這個地方保護、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協(xié)調(diào)這個事。當然，國家公園和保護地的首要目標是保護，這一點毋庸置疑?！?/p>

根據(jù)楊銳的研究，世界國家公園運動的進步，主要體現(xiàn)在思想認識和技術方法上。

在思想認識方面，由過去主要保護視覺美學價值，深入到保護生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對保護走向相對保護，從消極保護走向積極保護。在保護的格局上，由過去散點狀的保護，變?yōu)榻⒈Ｗo網(wǎng)絡。

在技術方法方面，對一定環(huán)境下可以接受的改變極限、什么樣的保護地適合什么樣的旅游活動等問題，都有一定的研究進展。

從各國建立的國家公園體制來看，由于國情不同，體制也不盡相同。但是，作為一項國際性運動，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點，就是它們所需要處理的矛盾與關系基本相同。

這些矛盾與關系包括：資源保護與旅游發(fā)展之間的關系；中央政府與地方政府之間的關系；國家公園用地與周邊土地之間的關系；不同政府部門之間的關系；立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和民間團體之間的關系；管理者與經(jīng)營者之間的關系；國家公園管理機構(gòu)與民間保護團體之間的關系。

中央機構(gòu)編制委員會辦公室委托國務院發(fā)展研究中心進行的研究指出，總體來說，目前全球國家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國家公園。

美國的國家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng)、完善的體系之一，也是世界自然保護聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學術界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來研究。

而歐洲由于人口稠密，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用，因此動植物種類較少，自然景觀也較差，其國家公園管理體制有其自身的特點。

由于非洲曾作為歐洲列強的殖民地，歐洲的國家公園管理體制對非洲的國家公園影響較大。

亞洲國家多，國情也各不相同，保護地管理體制也多在學習西方先進經(jīng)驗的同時，根據(jù)國情建設了各具特色的國家公園管理體制。

“國家公園體制建立，有兩大基石：全民利益優(yōu)先、保護優(yōu)先。”楊銳說。他負責過很多保護地的總體規(guī)劃，他給自己定了個規(guī)矩——“不提開發(fā)，慎提發(fā)展，恰當提利用，最好提欣賞。”

就我國建立國家公園體制的思路，專家們建議：首先，我國國家公園體制應由中央政府統(tǒng)一建設管理或委托省級人民政府管理，避免對現(xiàn)有保護體系和已經(jīng)取得的保護成果造成破壞，并要堅持“保護優(yōu)先、有效保護、有限利用”的原則，按主體功能區(qū)定位建立國家公園體制。其次，要先建立比較完善的法律體系和管理制度，加強立法并實施“一園一法”，確保國家公園建立和發(fā)展有序運作與管理。再次，要從保護重要的、典型自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，對國家公園體系實行嚴格準入標準和監(jiān)督檢查機制，科學地制定國家公園發(fā)展技術標準、規(guī)程和規(guī)范。

國家公園之爭

盡管國家有關部門還在緊鑼密鼓地研究國家公園建設的眾多問題，但很多地方政府已經(jīng)躍躍欲試希望把國家公園這塊牌子請回自己家，而且這種國家公園之爭似乎越來越激烈。到底國家公園是生態(tài)琴鍵上躍動的音符還是經(jīng)濟圖表中向上的箭頭，這一點還有待觀察。

據(jù)相關媒體報道，今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國家公園；湖南省張家界國家森林公園提出要建設一流國家公園；西藏也稱將于今年開展國家公園建設試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍措納入國家公園建設試點范圍。

地方熱情升溫的背后，不乏部門競爭色彩。今年年初，湖北省林業(yè)廳向國家林業(yè)局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設試點省。西藏提出建設國家公園試點的消息，則來源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護廳。今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。

這樣的競爭早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個國家公園試點——香格里拉普達措國家公園。2008年6月，國家林業(yè)局批準云南省為國家公園建設試點省。2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復開建，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設的國家公園。2012年，貴州稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”，這個計劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

“國家公園體制建設在我國是剛起步，現(xiàn)在相關部門都在動，但也在研究探討階段，還沒有形成基本思路?！?國家林業(yè)局副局長陳鳳學認為，在這個方面，經(jīng)過8年不懈努力的“云南國家公園模式”，值得其他省市借鑒。

2006年，我國大陸的第一個國家公園，普達措國家公園在云南迪慶藏族自治州建立。2008年6月，國家林業(yè)局批準云南省為國家公園建設試點省。

“經(jīng)過探索和實踐檢驗，云南初步建立起了以林業(yè)部門為主導、社會各界共同參與的國家公園管理體制，制定了一套與國際先進理念接軌的國家公園政策法規(guī)和標準體系，國家公園的保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能正在逐步得到體現(xiàn)。”云南省林業(yè)廳廳長侯新華說，現(xiàn)已形成較為成熟的“云南國家公園模式”，為我國保護區(qū)體制改革探索了有益經(jīng)驗。

截至2013年底，云南省已建立了迪慶普達措和梅里雪山、麗江老君山、西雙版納熱帶雨林、普洱太陽河、保山高黎貢山、臨滄南滾河、紅河大圍山等8個國家公園，其中麗江老君山和普達措這2個國家公園還實現(xiàn)了“一園一法，依法管理”。

據(jù)介紹，到2013年底，云南各國家公園建設共計投入14.02億元。各國家公園共接待游客2165萬多人次，門票收入超過22.35億元。2008年至今，在依法劃定的國家公園區(qū)域內(nèi)，云南用不到5%的面積開展生態(tài)旅游，促進了對95%區(qū)域的全面保護。

監(jiān)測結(jié)果顯示，6年來，國家公園內(nèi)地表水環(huán)境質(zhì)量均保持在I類水質(zhì)，環(huán)境空氣質(zhì)量保持在一級。經(jīng)評估，8個國家公園森林生態(tài)服務功能價值高達每年797.3億元。與開展建設試點前相比，國家公園內(nèi)的生態(tài)狀況有了明顯改善。同時，還為周邊社區(qū)群眾提供巡護、環(huán)境維護、導覽等工作崗位1169個，678戶社區(qū)群眾參與了國家公園經(jīng)營活動，不再以打獵、砍樹、撿菌子或毀林開荒為生，促進了自然保護和可持續(xù)發(fā)展，使國家公園實現(xiàn)了資源利用方式從消耗實體資源變?yōu)槔觅Y源的生態(tài)功能和景觀價值。按照規(guī)劃，2020年前，云南將建成12個國家公園。

侯新華認為，開展國家公園建設試點，不僅使云南初步建立了以自然保護區(qū)為依托的國家公園體制、填補了我國大陸地區(qū)保護地體系空白，還全面提升了生態(tài)保護、科研教育、旅游觀光和社區(qū)發(fā)展功能，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

蘇楊認為，中國建立國家公園體制，其意義遠不限于生態(tài)文明建設，它也是文化建設的重要內(nèi)容。蘇楊說，“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國家公園，他們的注意力主要放在爭牌子上?！币驗槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。

此前被稱為“國家公園”的項目，確實給地方帶來了可觀的經(jīng)濟效益。黑龍江湯旺河國家公園獲得批復的當年，僅門票收入便達到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長劉學進向媒體估計，湯旺河區(qū)當年的旅游收益可以達到6000萬元。

“沒想到現(xiàn)在中國與保護地相關的旅游發(fā)展這么快！這么猛！”有關專家說，“現(xiàn)在不能隨便提保護地旅游，因為不知道旅游這把火，會把保護地燒到什么程度?！?/p>

國家林業(yè)局局長趙樹叢指出，建立國家公園的出發(fā)點是加強自然資源保護。國家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。這些自然資源是經(jīng)過成百上千年的滄桑變遷形成的，是中華民族的寶貴財富，一旦遭到破壞無法恢復。因此，國家公園建設應始終堅持把生態(tài)保護放在第一位，只有在自然資源得到有效保護的前提下，才能適度開發(fā)利用，推動生態(tài)保護與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展。

國家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國有性和公益性。當前，我國適宜建立國家公園的地區(qū)主要分布在經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的山區(qū)林區(qū)，當?shù)卣腿嗣袢罕姲l(fā)展經(jīng)濟的愿望比較強烈。如果國家公園內(nèi)的自然資源為當?shù)卣蛘呷罕娝?，在?jīng)濟利益驅(qū)動下，極有可能造成自然資源過度開發(fā)，不符合建立國家公園的目的。為此，國家公園建設管理應以中央或省級政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或省級政府所有，做到誰所有誰負責、責權(quán)利相統(tǒng)一。

為確保國家公園建設和管理規(guī)范有序推進，有效保護園內(nèi)自然資源，在當前國家沒有出臺專門的國家公園法律的情況下，每個國家公園應制定相應的管理辦法或條例，實現(xiàn)依法管理。待條件成熟后，可通過出國家層面的法律法規(guī)，形成完整統(tǒng)一的法律制度。

為確保國家公園合理布局，從建立開始就應科學規(guī)劃。國家公園的設立要符合國家主體功能區(qū)定位，主要設立在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。要積極借鑒國際經(jīng)驗和通行規(guī)則，按照世界自然資源保護聯(lián)盟確定的標準，國家公園的面積應不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護的特殊生態(tài)或特殊地形。

國家公園建設在我國還處于摸索起步階段，需要試點成功、條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而起，搞成簡單的掛牌子工程，更不能把建國家公園等同于搞旅游開發(fā)。

走進國家公園

1956年，國務院責成原林業(yè)部會同中國科學院等單位研究建立自然保護區(qū)問題，由此開啟了我國建立保護區(qū)的篇章。經(jīng)過近60年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了以自然保護區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護區(qū)體系。目前，全國已建立自然保護區(qū)2669處，面積占國土陸地面積的15%，有效保護了我國最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。我國自然保護區(qū)有三大類九個類別，又分為國家級、省級、市級和縣級不同級別，除了核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴格保護以外，實驗區(qū)允許開展生態(tài)旅游。除自然保護區(qū)以外，我國還有森林公園、濕地公園，以及風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，共同組成了我國保護區(qū)體系。

很多專家認為，我國人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來另行劃建國家公園，現(xiàn)實決定了我國國家公園應主要在現(xiàn)有保護區(qū)中整合建立。通過整合建立國家公園，還可以解決各類保護區(qū)交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態(tài)系統(tǒng)完整起來，構(gòu)建科學的保護區(qū)體系。而現(xiàn)實已經(jīng)批準設立的國家公園建設試點也都是由相應的自然保護區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園演化而來。

黑龍江伊春市湯旺河國家公園是2008年10月環(huán)境保護部和國家旅游局聯(lián)合批準成立的我國首批國家公園。記者在2010年和2013年兩赴伊春，實地探訪這塊素有“紅松故鄉(xiāng)”美譽的原始森林區(qū)。

環(huán)境保護部和國家旅游局劃定的湯旺河國家公園范圍，幾乎涵蓋了整個伊春市湯旺河區(qū)。湯旺河山巒綿延起伏，山高樹密，有紅松、落葉松、云冷杉等珍貴樹種。明清時期，這里即為鄂倫春等少數(shù)民族生息游獵之地?！拔覀冞@里的植被覆蓋率99.8%以上，每立方厘米空氣含負氧離子5萬個左右，是天然的氧吧。”國家公園工作人員自豪地說。

在湯旺河國家公園的大門外懸掛著國家森林公園、4A級旅游景區(qū)和國家公園的牌子。走進湯旺河就走進了一個原始次生林的世界，紅松和白樺是這里的主人。導游告訴記者這里可以說是地球基因庫，一是生物的多樣性豐富；二是森林覆蓋率高；三是地質(zhì)地貌很特殊，有原始森林，又有上億年形成的石林。這些原始的狀態(tài)都保存下來了，可以作為一個教育考察的科學基地，不完全是供游人游玩。

湯旺河國家公園另外的兩個景區(qū)——風災遺址和火燒基地，是大自然的活標本。在風災遺址，記者看到一個慘烈的現(xiàn)場。這里原本是一片珍貴的湯旺河紅松母樹林區(qū)，2008年8月5日，一場大風把這里所有的紅松都攔腰截斷了，無一幸免，其中最粗的一棵紅松有好幾百年的歷史。紅松是東北珍貴的樹種，很難通過人工種植存活，這片母樹林的消亡，損失重大。湯旺河人把這里叫做風災遺跡，并整修了步道，讓人們可以在行走中完整地看到當時大風過后的慘狀。 “我們把這個現(xiàn)場圍了起來，不去動它，把它的原始狀態(tài)保留下來。讓大家知道，森林被人為過度砍伐破壞后，形成孤島效應，是沒辦法和自然抗衡的?！币链菏形穆?lián)主席老馬說。

這樣的警示對每一個人都有意義。它告訴我們只有大家都行動起來保護生態(tài)，我們才能擁有一個真正意義上的美好環(huán)境。

從2008年到現(xiàn)在，湯旺河國家公園已經(jīng)走過了5個年頭。但由于我國尚沒有關于國家公園建設的國家投入或地方政府投入政策，基本都是伊春市湯旺河區(qū)政府在投入，顯得相對較少。

1965年美國國會通過了《特許經(jīng)營法》，要求在國家公園體系內(nèi)全面實行特許經(jīng)營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務設施向社會公開招標，經(jīng)濟上與國家公園無關。國家公園管理機構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非盈利機構(gòu)，專注于自然文化遺產(chǎn)的保護與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。

有關專家認為，設立國家公園體制，要處理好中央和地方的關系。具有國家意義的國家公園由中央政府負責，由中央財政負責支出，其他由省級政府對地區(qū)性珍貴自然資源的保護和利用負責。建立以國家級公園為主體，省級公園為補充的國家公園體系，充分發(fā)揮中央和地方的事權(quán)和支出責任。

今年3月7日剛剛被批準成為國家公園建設試點縣的浙江省開化縣，位于錢塘江源頭，是全國9個生態(tài)良好地區(qū)之一，被國家環(huán)保部確定為“華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障”。開化是全國17個具有全球意義生物多樣性保護的關鍵地區(qū)之一，境內(nèi)生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)均列全國前10名，動植物資源極其豐富，其中，珍稀瀕危國家保護植物26種，國家重點保護動物34種，是我國東部名副其實的一個生物基因庫。

據(jù)介紹，開化素有“九山半水半分田”之稱。山林總面積280多萬畝，森林覆蓋率高達80.4%，位居全國前列。開化空氣質(zhì)量常年以優(yōu)為主，被譽為“空氣維生素”的負氧離子含量高，古田山國家級自然保護區(qū)常年平均4500個，瀑布群下最高14.5萬個，是全球負氧離子濃度最高的五個地區(qū)之一。

開化縣委書記鮑秀英對記者說，開化建設國家東部公園，不是簡單地把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，也不是純粹將生態(tài)資源包裝成旅游資源，而是要強化尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，按照生態(tài)文明制度要求，通過科學合理、有序有度的開發(fā)建設，提供更多更好的休閑、度假、養(yǎng)生、慢行等生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與科學有序發(fā)展“雙贏”，把地處中國東部、經(jīng)濟欠發(fā)達、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的開化全縣域作為一個大公園來建設，以公園的理念規(guī)劃、建設、管理城鄉(xiāng)，變“在城市里建公園”為“在公園里建城鄉(xiāng)”，建成一個生產(chǎn)生活生態(tài)融合、宜居宜業(yè)宜游宜養(yǎng)的高品質(zhì)、復合型國家公園。

據(jù)了解，浙江省已經(jīng)決定不再對開化縣考核GDP指標。這對于要大力建設國家東部公園的開化縣來說是一件具有劃時代意義的事件。因為只有去GDP化，才有可能讓開化的干部群眾真正全身心地投入到國家公園的建設中去。

目前，中國已經(jīng)有自然保護區(qū)條例和風景名勝區(qū)條例，但始終沒有相關的正式立法。對于連《條例》都還沒有的國家公園建設，立法之路則更為漫長。但從國際來看，國家公園必須立法，以法律的形式保障其建設和發(fā)展。也許，到了國家公園立法時，我們的國家公園制度就相對完善了，而國家公園的名字也早就被大眾所接受認同。

不過，我們還是要腳踏實地一步一個腳印地先從頂層設計開始，讓國家公園建設從起步就在正確的軌道上前行。而國家公園的生態(tài)之美、文化之美將為當?shù)厝嗣窈蛥⒂^考察者們提供心靈和現(xiàn)實的雙重享受。