鄭長德/ZHENGCHANGDE

四川省廣元市人，經濟學博士，現任西南民族大學經濟學院院長、教授（二級）、博士生導師、博士后合作導師，國家社科基金重大項目首席專家。四川省學術與技術帶頭人，四川省教學名師，國家民委決策咨詢委員會委員，2013年入選國家民委領軍人才計劃。長期從事中國少數民族經濟、區(qū)域經濟學和金融學的教學科研工作。 先后主持、主研國家、省部社會科學基金項目20多項，出版著作20余部，多項科研成果獲省部級獎勵。

在過去的30多年里，作為我國貧困人口最集中分布地區(qū)的民族地區(qū)，在國民經濟高速增長的驅動下，經濟社會發(fā)展和反貧困取得了很大的成就。但在經濟高速增長的過程中，發(fā)展方式粗放，不平等在擴大，同時引起了嚴重的環(huán)境問題。導致不平等上升和環(huán)境破壞的關鍵因素是不平衡、不可持續(xù)、排他性的和不安全的發(fā)展模式。

在新時期，民族地區(qū)在全國的發(fā)展位，要求必須“后發(fā)趕超”和“發(fā)展轉型”（沒有民族地區(qū)的全面小康，就沒有全國的全面小康），民族地區(qū)在全球和全國的生態(tài)位，要求必須加快生態(tài)文明建設，走可持續(xù)發(fā)展之路。因此，新時期，民族地區(qū)的發(fā)展必須轉變發(fā)展模式，使發(fā)展的結構基礎更加廣泛、更加包容、更加平衡、更加可持續(xù)、更加安全，實現包容性的、平衡性的、可持續(xù)的和安全的發(fā)展，走綠色包容性發(fā)展之路。

包容性綠色發(fā)展的要義

什么是包容性綠色發(fā)展？包容性綠色增長是包容性增長和綠色增長兩個發(fā)展理念的整合，它要求增長必須是包容性的，是可持續(xù)的，必須是對環(huán)境無害的。

——包容性增長。包容性增長是機會平等的增長。包容性增長有四個屬性：機會、能力、增長或獲得和安全。

圖1：包容性增長的四個屬性

——綠色增長。綠色增長是可持續(xù)發(fā)展的基本組成要素。綠色增長目的在于獲得堅實的增長，而不陷入不可持續(xù)的模式。綠色增長是使得增長過程中資源高效、清潔和更有彈性（復原）而不必降低增長。綠色增長要求經濟增長必須考慮生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力。綠色增長有3個要素：效率、清潔和能復原（彈性）增長。

圖2： 綠色增長的屬性

——包容性綠色增長。包容性綠色增長是可持續(xù)的和包容性的增長，強調經濟發(fā)展軌跡在改進人類福利和社會公平同時降低環(huán)境風險和生態(tài)不足的必要性和機會，旨在實現經濟、社會和環(huán)境可持續(xù)間的相輔相成的“三贏”。

民族地區(qū)走包容性綠色發(fā)展之路的必要性

民族地區(qū)走包容性綠色發(fā)展之路，是由民族地區(qū)在全國的發(fā)展位和生態(tài)位及自身發(fā)展特性所決定的。

進入新世紀以來，在中央政府及各地方政府的大力支持下，經過民族地區(qū)各級政府和各族人民的努力，民族地區(qū)經濟實現了高速持續(xù)的增長，道路交通、電力供應、通訊設施等經濟基礎設施得到了根本改進，民族地區(qū)的經濟機會迅速擴大。但與發(fā)達地區(qū)比較，民族地區(qū)的發(fā)展差距還很大，屬于發(fā)展中經濟體的欠發(fā)達經濟。這樣一種在全國的發(fā)展位，意味著民族地區(qū)必須“后發(fā)趕超”和“發(fā)展轉型”，因為沒有民族地區(qū)的全面小康，就沒有全國的全面小康。

同時，民族地區(qū)在全球和全國的生態(tài)位上，屬于亞洲和中國的生態(tài)核心區(qū)，地處大江大河的中上游，本身生態(tài)極度脆弱，禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)比重高，增長—減貧—生態(tài)關系復雜。這就要求民族地區(qū)必須加快生態(tài)文明建設，把生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性放在發(fā)展的重要位置。

而從民族地區(qū)的發(fā)展特點上看，一是經濟增長的動力基礎較窄，主要是由資源密集型產業(yè)和政府投資驅動的增長，以外延式增長為主，增長對就業(yè)的吸納能力有限；二是民族地區(qū)依然是中國貧困人口集中分布地區(qū)（全國14個集中連片特困地區(qū)，民族地區(qū)有11個），貧困發(fā)生率高，貧困類型和致貧要素復雜，尤其絕對貧困和脆弱人群的貧困依然嚴重，減貧任務還相當艱巨。三是民族地區(qū)內部的垂直不平等和水平不平等在上升。目前，民族地區(qū)是全國城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距最大的地區(qū)。這種差距的擴大除了稟賦條件的相對惡劣外，政府實施的地區(qū)不平衡發(fā)展政策所帶來的經濟機會分布差異是重要原因。四是民族地區(qū)基本公共服務供給不僅總量不足，而且結構性問題嚴重，供給質量差，與發(fā)達地區(qū)和大城市的差距大，這種差距的存在擴大了民族地區(qū)與其他地區(qū)居民抓住機會的能力。五是內在脆弱的生態(tài)平衡，在大規(guī)模的資源開發(fā)和外延式的增長模式下，失衡嚴重，造成了一系列的全域和地方環(huán)境問題，生態(tài)修復和復原難度大。六是自然災害頻發(fā)，抵抗自然災害和環(huán)境威脅的能力弱。七是受多種因素影響，民族地區(qū)存在多個層面的社會排斥問題，如婦女、兒童等。

民族地區(qū)包容性綠色發(fā)展的路徑選擇

新世紀的第二個10年，是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，西部大開發(fā)也已經進入了一個新的階段。同時，新世紀的第二個10年，也是加快少數民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展、實現各民族共同繁榮發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，民族地區(qū)發(fā)展處于新的階段。在新的階段、新的起點上，面對經濟增長減貧效應弱化、收入分配惡化和環(huán)境惡化等問題，民族地區(qū)應走包容性綠色發(fā)展之路。

要達成包容性綠色發(fā)展，需要持續(xù)擴大經濟機會，使經濟機會均等分布，提供最低經濟福利和確保環(huán)境質量的提升。

——經濟機會最大化。通過高速、有效以及可持續(xù)的經濟增長最大限度地創(chuàng)造就業(yè)與發(fā)展機會。

一是進一步加快基礎設施建設，提升民族地區(qū)的稟賦結構。堅持把交通建設作為后發(fā)趕超的先導工程，科學規(guī)劃和建設通向核心區(qū)、貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)的高速公路、鐵路，推動現代交通網絡向這些地區(qū)延伸和覆蓋，根本改變交通狀況和區(qū)位條件；推進農村電網和油氣管道等能源基礎設施建設，確保能源供給安全穩(wěn)定；加強信息網絡系統建設，加快填補“信息鴻溝”；加大改善地方創(chuàng)新環(huán)境的力度。

二是大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，促進地區(qū)產業(yè)轉型升級。規(guī)范和發(fā)展土地流轉市場，培育和引進農業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展設施農業(yè)，改造傳統農業(yè)；走新型工業(yè)化道路，重點發(fā)展資源型和勞動密集型產業(yè)。推動與生態(tài)環(huán)境相融的工業(yè)資源產業(yè)化。依托豐富的旅游資源，培育發(fā)展旅游產業(yè)，增強旅游業(yè)對地方經濟的帶動作用和減貧效應。

三是走包容性綠色城鎮(zhèn)化之路，實現民族地區(qū)空間結構的優(yōu)化。按照“集中均衡開發(fā)模式”（包容性區(qū)域發(fā)展模式）重塑民族地區(qū)的空間結構，引導人口和經濟活動向重點開發(fā)區(qū)域及區(qū)域性中心城鎮(zhèn)集聚，而基本公共服務產品的供給大幅度向邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，顯著增強民族貧困地區(qū)基本公共服務產品供給能力，讓各族人民享有基本均等的基本公共服務，共享經濟社會發(fā)展成果。民族地區(qū)既有國家層面的重點開發(fā)區(qū)，又有省級層面的重點開發(fā)區(qū)，在未來的發(fā)展中，應引導人口和經濟活動向這些地區(qū)集聚。堅持走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，完善城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化空間布局，增強城鎮(zhèn)集聚產業(yè)、承載人口、輻射帶動區(qū)域發(fā)展的能力，推進符合落戶條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民，提升城鎮(zhèn)化質量和水平；通過生態(tài)移民和扶貧開發(fā)移民逐步實現人口的相對集中；大力調整產業(yè)結構，培育空間集中的產業(yè)支撐。

—— 確保平等獲得經濟機會。通過高強度的人力投資，提升貧困人群獲得經濟機會的能力。

一是要確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與。包容性增長要求經濟機會的均等分布，特別強調生產性就業(yè)。由此，必須更加重視民族地區(qū)教育、衛(wèi)生健康等基礎公共服務和經濟基礎設施的更全面、更惠及中低收入階層和貧困人口的供給。

二是要確保人們能夠平等地獲得機會，提倡公平參與。包容性增長要求經濟機會的均等分布，特別強調生產性就業(yè)。由此，必須更加重視民族地區(qū)教育、衛(wèi)生健康等基礎公共服務和經濟基礎設施的更全面、更惠及中低收入階層和貧困人口的供給。

三是要始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。把黨政一把手作為推進教育優(yōu)先發(fā)展的第一責任人，把教育發(fā)展作為政府考核的重要的不可替代和具有否決權的指標，這樣優(yōu)先發(fā)展教育，才能做到規(guī)劃優(yōu)先、投入優(yōu)先和資源配置優(yōu)先；切實增加教育投入，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距；大力發(fā)展學前教育，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務，努力提高學前教育辦學水平；建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，加強農村教育；大力發(fā)展職業(yè)教育，全面實施免費職教計劃；全面實施民族地區(qū)教育發(fā)展行動計劃和“中西部高等教育振興計劃”；因地制宜地進行學校布局調整，民族地區(qū)學校布局調整不能片面追求規(guī)模辦學，應根據山區(qū)特殊地理環(huán)境進行學校布局；加強教師隊伍建設，促進教師資源的合理優(yōu)化配置，大力提高民族地區(qū)各級各類學校教師的平均工資水平，使其達到和超過城市教師的工資水平；加大對民族地區(qū)的“援智”工作，借鑒對口支援機制，全面實行對民族地區(qū)教育的對口援教機制。

四是要實施民族地區(qū)衛(wèi)生發(fā)展十年行動計劃，推進衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。加強各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構基礎設施建設和基本設備配置，健全地（州，盟）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，特別要加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)療服務能力建設，逐步配齊專業(yè)技術人員，完善機構運行成本補償機制。全面實施國家基本公共衛(wèi)生服務項目和重大公共衛(wèi)生項目。

五是要進一步加快基礎設施的建設?；A設施建設要與經濟社會發(fā)展相協調，統籌規(guī)劃、合理布局、適度超前。根據目前民族地區(qū)交通基礎設施的現狀，一方面應加快對外大通道建設。另一方面，加強區(qū)內交通網絡建設，進一步加大農村路網建設，提高通達深度，改善通行條件，基本實現具備條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通瀝清（水泥）路、具備條件的建制村通公路。

六是要加強水利基礎設施建設。加快大中型水利骨干工程建設，增強水利設施供水保障能力。加快重點中小河流域治理，加強區(qū)內重要河道堤防建設和重要山洪災害易發(fā)點防治，完善綜合防洪減災體系。

——確保最低經濟福利。這就要求民族地區(qū)大力加強社會保障制度建設，提高各類社會保障措施的覆蓋面，尤其是要覆蓋持久貧困人口和脆弱人群。同時要特別把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展優(yōu)先位置。

一是堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

二是建立健全農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等社會保障制度，推進城鄉(xiāng)社會保障接軌并行，促進城鄉(xiāng)公共服務普惠共享。

三是實施積極的就業(yè)政策，把勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)與政府促進就業(yè)結合起來，多渠道推進城鄉(xiāng)各類群體就業(yè)。大力發(fā)展勞動密集型產業(yè)、服務業(yè)、中小企業(yè)和個體私營經濟，積極開發(fā)就業(yè)崗位，擴大就業(yè)規(guī)模，改善就業(yè)結構。完善就業(yè)扶持政策，建立健全面向所有困難群眾的就業(yè)援助制度，營造有利于自主創(chuàng)業(yè)的社會環(huán)境。

——確保環(huán)境質量的穩(wěn)定和提升。包容性綠色增長還意味著促進經濟增長和發(fā)展時要確保自然資產繼續(xù)提供人類賴以所依的資源和環(huán)境服務。綠色發(fā)展要求：一是要將環(huán)境資源作為社會經濟發(fā)展的內在要素；二是要把實現經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為綠色發(fā)展的目標；三是要把經濟活動過程和結果的“綠色化”“生態(tài)化”作為綠色發(fā)展的主要內容和途徑。

因此，對民族地區(qū)而論，首先要制定“綠色發(fā)展規(guī)劃”，明確綠色發(fā)展的目標、步驟。

其次，根據“綠色發(fā)展規(guī)劃”，制定、完善和修訂相關政策，這些政策既要能夠促進經濟的快速持續(xù)增長，又要能夠改善收入分配，增加窮人和低收入階層的收入，同時抑制和拋棄資源和排放密集型的發(fā)展模式。好的切合實際的綠色政策體系，通過三個渠道促進經濟增長。一是綠色政策有助于增加自然資本、物質資本和人力資本的數量：管理越好，土地生產力越大。良好管理的自然風險降低了因自然災害產生的資本損失。環(huán)境越健康，工人越具有生產力。二是綠色政策能夠促進效率。例如，征收環(huán)境稅，取消扭曲的補貼，為政府降低勞動力稅或給綠色公共產品提供補貼創(chuàng)造了財政空間，如公共交通和或再生能源。三是綠色政策刺激創(chuàng)新。研究部門，設計良好的環(huán)境規(guī)制刺激企業(yè)進行創(chuàng)新。最后，綠色政策也增加非增長的福利所得。例如，通過創(chuàng)造工作機會和減貧，綠色政策降低了不平等，增加對環(huán)境和經濟沖擊（比如自然災害或商品價格的劇烈波動）的彈性，綠色政策可以降低產出的波動性。

同時，要實施綠色工業(yè)化戰(zhàn)略。民族地區(qū)的包容性綠色發(fā)展，涉及到結構變遷、生產能力提升、高附加值的經濟活動、傳統農業(yè)的改造、經濟多樣化發(fā)展等，這就要求走綠色工業(yè)化之路。到目前為止，世界上尚無一個經濟體，不走工業(yè)化之路，就能達到發(fā)達狀態(tài)。工業(yè)化能提高生產能力創(chuàng)造財富，工業(yè)化能減貧、創(chuàng)造工作崗位、交易商品和服務，提升生活水平，工業(yè)也能降低收入差距，工業(yè)是惟一能夠吸收大規(guī)模且日益增加的勞動年齡人口，哪怕是非熟練勞動力、半熟練勞動力和受教育程度很低的。工業(yè)有很多社會經濟方面的好處，但也是主要的環(huán)境問題產生的根源。如何才能協調工業(yè)的社會經濟利益與環(huán)境成本呢？走綠色工業(yè)化之路是一個好的方法。一方面，是對傳統產業(yè)進行綠色升級改造。加強資源節(jié)約、環(huán)境保護技術的研發(fā)和引進消化，對重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點項目以及重點工藝流程進行技術改造，提高資源生產效率，控制污染物和溫室氣體排放。另一方面是發(fā)展新興的綠色工業(yè)。比如，節(jié)能產業(yè)、資源綜合利用產業(yè)、新能源產業(yè)、環(huán)保產業(yè)（環(huán)境服務業(yè)、清潔技術、廢物管理、咨詢服務業(yè)）。

此外，還要建立和完善適合特困且生態(tài)脆弱地區(qū)的考核機制。民族地區(qū)基于其發(fā)展階段和在全國及相關?。▍^(qū)）的地位，決定了對這些地區(qū)地方政府的政績考核，不宜把經濟指標，特別是地區(qū)生產總值作為惟一甚至最重要的考核指標，要綜合考核經濟發(fā)展、民生改善、生態(tài)服務功能的提升等。主要的建議是：從地區(qū)生產總值（GDP）到生態(tài)系統生產總值（簡稱GEP）。

民族地區(qū)生態(tài)功能特別重要，在核算中，要充分考慮這些地區(qū)的生態(tài)服務價值。黨的十八大明確提出要把資源、環(huán)境、生態(tài)納入經濟社會發(fā)展評價體系。可喜的是，一些省（區(qū)）相繼修訂了對地方政府政績考核指標，不再“唯GDP”，有的?。▍^(qū)）還取消了對某些地區(qū)地方政府GDP的考核。例如四川省出臺規(guī)定，從2014年起，取消了四川藏區(qū)、限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣的GDP考核，這些區(qū)域超過全省一半的國土面積。根據民族地區(qū)的功能定位，相關省（區(qū)）應取消對民族地區(qū)的GDP考核，而把有質量、有效益、可持續(xù)的經濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容，強化約束性指標考核。

但是，不考核GDP，不等于不發(fā)展。因此，從長遠考慮，應建立一套與國內生產總值（GDP）相對應的、能夠衡量生態(tài)良好的統計與核算體系。由世界自然保護聯盟IUCN提出的生態(tài)系統生產總值（GEP），旨在建立一套與國內生產總值（GDP）相對應的、能夠衡量生態(tài)良好的統計與核算體系，主要指標是生態(tài)供給價值、生態(tài)調節(jié)價值、生態(tài)文化價值和生態(tài)支持價值。

從GDP到GNP，從地區(qū)生產總值到地區(qū)國民收入。地區(qū)生產總值是地理概念，強調在某個地區(qū)內的經濟活動獲得的增加值。而地區(qū)國民收入是一個經濟概念，強調一個地區(qū)的居民從事的經濟活動創(chuàng)造的經濟價值，而不管是在哪個地區(qū)創(chuàng)造的。民族地區(qū)，特別是某些特困地區(qū)，差不多超過20%的人口，特別是勞動力人口在區(qū)域外從事經濟活動，獲得收入后，一部分匯回，另一部分在工作地消費等。而現在考核地區(qū)經濟發(fā)展的最重要指標——地區(qū)生產總值，只計算區(qū)域內經濟活動的價值，沒有包括在區(qū)域外工作戶口在這些區(qū)域的勞動者創(chuàng)造的收入。

還有一個重要方面是，民族地區(qū)由于環(huán)境、技術和市場的限制，不能大規(guī)模發(fā)展工業(yè)，而選擇在區(qū)域外的地區(qū)建立工業(yè)園，如阿壩州在成都建立的“阿壩工業(yè)園”，如按地區(qū)生產總值核算，是不能算在阿壩州的經濟總量中的。因此，建議啟用地區(qū)國民收入作為一個區(qū)域經濟總量的核算單位，能夠更全面和準確地核算一個地區(qū)居民所創(chuàng)造的價值。也可對地方政府產生激勵作用。

民族地區(qū)在全球和全國的生態(tài)位上，屬于亞洲和中國的生態(tài)核心區(qū)，地處大江大河的中上游，本身生態(tài)極度脆弱，禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)比重高，增長—減貧—生態(tài)關系復雜。

要達成包容性綠色發(fā)展，需要持續(xù)擴大經濟機會，使經濟機會均等分布，提供最低經濟福利和確保環(huán)境質量的提升。

工業(yè)有很多社會經濟方面的好處，但也是主要的環(huán)境問題產生的根源。如何才能協調工業(yè)的社會經濟利益與環(huán)境成本呢？走綠色工業(yè)化之路是一個好的方法。

GEP

從地區(qū)生產總值（GDP）到生態(tài)系統生產總值（Gross Ecosystem Production ，簡稱GEP）。

建議啟用地區(qū)國民收入作為一個區(qū)域經濟總量的核算單位，能夠更全面和準確地核算一個地區(qū)居民所創(chuàng)造的價值。也可對地方政府產生激勵作用。