張玉林

摘 要：黨的十八大報(bào)告指出，要“以零容忍的態(tài)度懲治腐敗”。預(yù)防和懲治腐敗重在治本、重在預(yù)防、重在制度建設(shè)。加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，提高制度建設(shè)科學(xué)化水平，走“制度防腐之路”是防治腐敗的重要保證。

關(guān)鍵詞：預(yù)防腐?。环锤?；制度建設(shè)

中圖分類號：D20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）21-0076-02

前言

新形勢下加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)必須以提高黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性為出發(fā)點(diǎn)，以查處違法違紀(jì)案件為切入點(diǎn)，以健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制為著力點(diǎn)，以改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)反腐倡廉制度為創(chuàng)新點(diǎn)。通過加強(qiáng)教育、完善制度、制約權(quán)力和借鑒經(jīng)驗(yàn)等方式加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的針對性和實(shí)效性。

我們黨把反腐倡廉定位為“建設(shè)”，標(biāo)志著我們黨對反腐倡廉的認(rèn)識和要求達(dá)到了新的高度?！敖ㄔO(shè)”需要科學(xué)，需要規(guī)劃，需要系統(tǒng)，是打基礎(chǔ)，是有利于長遠(yuǎn)的工作。將反腐倡廉定位為？“建設(shè)”，充分體現(xiàn)了以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)黨的建設(shè)的新視野，充分表明了我們黨對反腐敗斗爭長期性、復(fù)雜性、艱巨性的清醒認(rèn)識，充分表明了我們黨正在把反腐倡廉作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，有目的、有計(jì)劃、有步驟地向前推進(jìn)。

堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，審時度勢，把懲治和預(yù)防腐敗提升到戰(zhàn)略的高度，取得了階段性成效。進(jìn)入新世紀(jì)新階段，國際形勢在不斷發(fā)生著深刻變化，我國改革發(fā)展處在關(guān)鍵時期，黨所處的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了重大變化，而反腐敗工作體制、機(jī)制和工作方式還存在與新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)的地方，腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤和條件依然存在，腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭的形勢仍然嚴(yán)峻。一些地方、部門和單位的違紀(jì)違法案件不斷發(fā)生，特別是少數(shù)高級干部的腐敗案件造成了很壞的社會影響，形式主義、官僚主義，奢靡之風(fēng)現(xiàn)象仍然突出；損害群眾利益的不正之風(fēng)屢禁不止。因此，加強(qiáng)對反腐倡廉制度建設(shè)的研究仍然有它十分重要的意義。

筆者擬從預(yù)防腐敗的角度，對反腐倡廉制度建設(shè)從內(nèi)涵、要求以及制度思考進(jìn)行了理論和實(shí)踐層面的探索，以期能為我國的反腐倡廉建設(shè)有所貢獻(xiàn)。

一、以預(yù)防腐敗為目標(biāo)的制度建設(shè)應(yīng)有新的內(nèi)容和要求

在政治學(xué)中，制度被定義為規(guī)范化、定型化了的正式行為方式和交往關(guān)系結(jié)構(gòu)，并受到一定權(quán)力機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力保障，體現(xiàn)為具有管束、支配、調(diào)節(jié)作用的行為規(guī)則、程序。但制度常常在實(shí)踐中又表現(xiàn)出另外一些特性，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，遲滯性。制度從本質(zhì)上說是人類實(shí)踐活動的產(chǎn)物，是隨著工作的需要而建立，隨著工作的開展而逐步完善，并隨著工作要求和工作環(huán)境的變化，有的走向廢止或有更新的制度代替之。也就是說，先有工作變化，再產(chǎn)生人的認(rèn)識深化，最后制定出制度。就人與制度而言，人始終是制度的設(shè)計(jì)者，是制度的能動主體，先有人的認(rèn)識，而后制定制度，再隨著認(rèn)識的提高去完善或變更制度。從這個角度看，制度往往滯后于事物的發(fā)展，尤其當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，管理不斷創(chuàng)新時，就容易出現(xiàn)制度空缺的情況，舊的制度不能適應(yīng)形勢需要，而新的制度還未確立，此時人的管理行為便不再受制度約束。第二，片面性。事物和環(huán)境在不斷地變化，制度無法覆蓋全部工作內(nèi)容和不斷發(fā)生變化著情況。以固定的制度去應(yīng)對千變?nèi)f化的情況，就需要對制度有解釋、有掌握尺度，這也使掌握和執(zhí)行制度的管理者有了自由裁量空間。自由裁量權(quán)作為一種權(quán)力，如果不受監(jiān)督、不加制約則勢必存在濫用的可能。制度不能解決人的所有問題，人卻可以解釋制度。而人的理性是有限的，一旦當(dāng)管理者基于自身利益的需要，以各種合理的和不合理的借口，試圖凌駕于制度之上時，裁量行為就違背了客觀性，制度形成的既定秩序就會遭到破壞，裁量行為的結(jié)果也就失去了準(zhǔn)確性，制度的效果就難以達(dá)到預(yù)期要求。

以上特性決定了制度在一定時期內(nèi)對人的管理行為的約束力和規(guī)范性是有限的。“任何一種制度體制，哪怕是民主政治的制度體制，總是存在著某種先天的內(nèi)在缺陷性”。筆者在開展“以構(gòu)建預(yù)防腐敗為目標(biāo)的司法機(jī)關(guān)制度創(chuàng)新研究”的調(diào)研時，曾就制度建設(shè)情況，將部分發(fā)生腐敗案件的司法機(jī)關(guān)與未發(fā)生腐敗案件的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)兩者在有無制度等方面差別不大。這說明，要通過制度建設(shè)來達(dá)到預(yù)防腐敗的目的，就必須不斷深化制度建設(shè)的內(nèi)涵，對制度建設(shè)提出更高、更新的要求。

制度不僅是管理行為應(yīng)遵循的規(guī)則，還要能有效預(yù)防并及時制止不按制度辦事行為的發(fā)生。也就是說，現(xiàn)代制度的功能，應(yīng)該從單一的按章辦事功能，拓展為按章辦事、預(yù)防違規(guī)和制止違規(guī)三個功能。而從預(yù)防腐敗的角度出發(fā)，當(dāng)前制度建設(shè)的重點(diǎn)尤其要放在如何預(yù)防和制止違規(guī)行為上，這是必須長期堅(jiān)持的，需要根據(jù)實(shí)踐情況的變化不斷推進(jìn)和完善，只有這樣，才能始終保持制度的生命力和有效性。

二、以預(yù)防腐敗為目標(biāo)的制度建設(shè)要素分析

以預(yù)防腐敗為目標(biāo)的制度建設(shè)應(yīng)該放在懲治和預(yù)防腐敗體系的大框架下來考量，要注重教育、監(jiān)督、改進(jìn)和懲治等工作的協(xié)同推進(jìn)和相互補(bǔ)充。

第一，強(qiáng)化程序性規(guī)定設(shè)計(jì)。合理配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行是制度建設(shè)的核心。權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐表明，運(yùn)行程序規(guī)范，運(yùn)行的透明度就越高，權(quán)力效能就能得到充分發(fā)揮。但是，目前制度設(shè)計(jì)中存在一個普遍性的問題，即原則性規(guī)定多，程序性規(guī)定和具有可操作性的實(shí)施細(xì)則少。因而人們在實(shí)際工作中把握制度的難度就比較大，隨之而產(chǎn)生的就是執(zhí)行制度的隨意性彈性加大。有些制度雖然有權(quán)力運(yùn)行程序，但因?yàn)椴僮餍圆粡?qiáng)等原因，人們往往不嚴(yán)格遵守，或者隨意減免、改變，甚至暗箱操作，最終致使制度流于形式。這種現(xiàn)象最為普遍。所以，確保權(quán)力運(yùn)行程序化，是制度建設(shè)必須著重處理好的一個突出問題。必要時可以以法律的形式對權(quán)力運(yùn)行加以規(guī)范，使權(quán)力運(yùn)行程序變成法定程序，權(quán)力的賦予、行使與交接等，均由法律法規(guī)做出明確規(guī)定，從而使權(quán)力運(yùn)行真正成為規(guī)范有序的過程。

第二，突出權(quán)力的細(xì)化和相對獨(dú)立性。合理配置權(quán)力，明晰權(quán)力運(yùn)行的邊界，是防止權(quán)力濫用和產(chǎn)生腐敗的重要前提，有助于形成穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行效能的提高。在管理中，要切實(shí)加強(qiáng)對崗位職責(zé)設(shè)定的科學(xué)化研究，使權(quán)力細(xì)化，按照不相容職務(wù)分離控制法，使不同崗位之間形成有效的制約機(jī)制。在這方面我們可以借鑒國外的一些做法，例如，德國實(shí)行分權(quán)制衡，防止權(quán)力過分集中。對容易滋生腐敗的崗位實(shí)行多人共同負(fù)責(zé)制，相互監(jiān)督。如對物資采購、資金使用等遵循“四只眼睛”或“六只眼睛”的原則（即兩人以上共同參與），以加強(qiáng)互相監(jiān)督，避免因個人決定而產(chǎn)生腐敗問題。

當(dāng)然，制度的關(guān)鍵在于執(zhí)行，制度的效能取決于制度的執(zhí)行力。在管理過程中，不管是一把手，還是副職，不管是上級還是下級，都要堅(jiān)守自己的崗位，獨(dú)立行使責(zé)權(quán)，既不失位，又不越位。尤其要防止出現(xiàn)權(quán)力過于集中在一把手身上，對于重要崗位的工作人員要定期實(shí)行崗位輪換。

第三，提高權(quán)力執(zhí)行的透明度。目前，腐敗現(xiàn)象正向一些權(quán)力集中的關(guān)鍵領(lǐng)域滲透，從我國近年來查處腐敗案例來看，高中級干部違紀(jì)違法現(xiàn)象明顯在上升。因此，要把完善重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位的監(jiān)督體系作為制度建設(shè)的一個重要方面來研究。而加快管理體制改革，實(shí)行陽光政務(wù)則是從源頭上預(yù)防腐敗的有效途徑之一。要針對群眾關(guān)注的問題，進(jìn)一步完善信息公開制度，不斷擴(kuò)大公開范圍的層次。特別是要將自由裁量權(quán)的使用以及運(yùn)用結(jié)果等列入信息公開和領(lǐng)導(dǎo)干部述職的主要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核體系；提高制度公開性及其執(zhí)行過程的透明度。同時，要加快建立和完善信息公開的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

第四，堅(jiān)持穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一。制度首先具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特質(zhì)，把人們的行為納入共同遵守的規(guī)則中，用制度管人管事管權(quán)，形成反腐倡廉的硬約束，這是反腐倡廉制度建設(shè)的目標(biāo)指向。近年來，腐敗高發(fā)的勢頭有所減緩，這有賴于長期以來的制度建設(shè)，不能因?yàn)楦瘮∪栽谧躺腿P否定已有的制度。當(dāng)然，任何制度都是某個時期的產(chǎn)物，具有特定的時效性和局限性，隨著實(shí)踐發(fā)展變化，需要及時清理、修訂、完善和創(chuàng)新。

一方面要突出制度的長遠(yuǎn)穩(wěn)定性，注重從體制機(jī)制上加大預(yù)防腐敗力度，把教育、改進(jìn)、監(jiān)督的具體措施以及懲治和預(yù)防腐敗的具體要求體現(xiàn)在體制機(jī)制創(chuàng)新之中；另一方面，要注重制度的現(xiàn)實(shí)針對性。要把制度梳理作為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作抓緊抓實(shí)，不斷完善制度體系。要針對由于形勢的迅速發(fā)展變化，原有制度跟不上，新的制度又空缺的實(shí)際，及時出臺適應(yīng)新情況、解決新問題的制度；要針對原有制度體系化不夠、制度不完整以及制度之間互為依仗的關(guān)系不夠密切等情況，及時制定相關(guān)制度，堵住制度的漏洞，防止和杜絕制度錯位或越位；要針對一些制度可操作性不強(qiáng)的實(shí)際，在提高可操作性上下功夫。只有這樣，才能有效發(fā)揮已有制度的效力。例如，中央印發(fā)的《廉政準(zhǔn)則》就是在1997年3月中央頒布實(shí)施的《廉政準(zhǔn)則（試行）》的基礎(chǔ)上，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求進(jìn)行修訂的，體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新、原則性與可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。

三、以預(yù)防腐敗為目標(biāo)的制度建設(shè)對策思考

實(shí)踐證明，制度的權(quán)威來自剛性，制度的生命在于執(zhí)行，制度的價(jià)值源于實(shí)效。在新的形勢下，面對反腐倡廉制度建設(shè)中存在的諸多問題，要針對制度的制定、執(zhí)行、監(jiān)督三個層面的不足，抓住規(guī)范權(quán)力運(yùn)行這個關(guān)鍵，通過設(shè)計(jì)制度、健全制度和執(zhí)行制度，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)，推進(jìn)科學(xué)有效預(yù)防腐敗。

第一，建立和完善反腐倡廉宣傳教育制度。當(dāng)前，要加強(qiáng)宣傳教育，著眼于防范，切實(shí)做好黨員干部尤其是中高級領(lǐng)導(dǎo)干部警示教育工作。要把法律法規(guī)的宣傳教育納入反腐倡廉“大宣教”格局之中，統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌安排，并使其常態(tài)化。在全社會廣泛深入開展反腐倡廉制度的學(xué)習(xí)宣傳教育活動，增強(qiáng)黨員干部的制度意識。要豐富制度教育的形式和手段，可以嘗試通過總結(jié)歸納黨員干部容易出問題的環(huán)節(jié)，找出涉及這些環(huán)節(jié)的相關(guān)制度，有針對性地開展教育，擴(kuò)大制度的知曉面，增強(qiáng)制度的認(rèn)同感，使制度在問題出來之前就發(fā)揮作用。

第二，建立相互聯(lián)系和相互配套的制度體系。一是清理修改。該廢止的廢止，該整合的重新整合，避免制度與制度之間“碰撞”；二是細(xì)化配套。制度建設(shè)要增強(qiáng)剛性、增強(qiáng)可操作性，將一些原則性要求轉(zhuǎn)化為可操作的具體規(guī)定，不能只做一般性的規(guī)定，而要使每一個黨員干部都清楚什么事可以做，什么事不能做，一旦違反了制度規(guī)定，要受到什么樣的處理。任何一個制度的出臺，都必須明確執(zhí)行主體、操作的程序、處罰和追究的依據(jù)等，使之形成一整套的監(jiān)督措施和管理辦法。三是加強(qiáng)反腐敗立法。要深入開展調(diào)查研究，根據(jù)客觀形勢的變化，適時對法規(guī)制度進(jìn)行修改、補(bǔ)充。對其中成熟、穩(wěn)定的內(nèi)容，要通過立法的形式固定下來，提升到反腐倡廉制度的層次，上升到法律的高度，逐步實(shí)現(xiàn)政策反腐向法制反腐的轉(zhuǎn)變。

第三，建立健全權(quán)力監(jiān)督制約制度。一是進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)是“一把手”，要加大對“一把手”的監(jiān)督力度，確保監(jiān)督落實(shí)到位，杜絕“一把手”腐敗。要想有效監(jiān)控“一把手”，除了自律，“制度”是關(guān)鍵。二是明確權(quán)力和責(zé)任。許多腐敗問題的產(chǎn)生，都與權(quán)力配置不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)，因此，要在權(quán)力分配時明確權(quán)力的界限和歸屬，將權(quán)力主體的權(quán)、責(zé)、利結(jié)合起來，使權(quán)力主體行使權(quán)力行為被納入到法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定方式和程序進(jìn)行，形成嚴(yán)密的制約機(jī)制。三是建立健全信息公開制度。權(quán)力的行使若缺乏透明度，搞封閉運(yùn)作，就會給腐敗提供機(jī)會。要建立高質(zhì)量、高效率的信息發(fā)布平臺，適時將有關(guān)信息、政策規(guī)定、辦事程序、規(guī)章制度、工程招投標(biāo)、政府采購等在網(wǎng)上公開，方便社會和群眾的監(jiān)督。

第四，建立制度執(zhí)行的監(jiān)督、考核、追究機(jī)制。一是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。要根據(jù)其職位、職權(quán)、職責(zé)對易出現(xiàn)問題的具體工作環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的檢查，并暢通群眾信訪舉報(bào)渠道，充分動員廣大群眾監(jiān)督制度的落實(shí)和執(zhí)行，及時發(fā)現(xiàn)并制止工作中存在的不合理問題，共同預(yù)防腐敗。要按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)制度執(zhí)行監(jiān)督，逐級負(fù)責(zé)，層層落實(shí)。同時，要善于將監(jiān)督的成果制度化，促進(jìn)制度建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮好監(jiān)督的標(biāo)本兼治功能。二是強(qiáng)化責(zé)任追究。要認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，狠抓責(zé)任追究，確保制度的貫徹落實(shí)，更好地發(fā)揮制度在反腐倡廉工作中的保證作用。