王偉城

摘 要：委員會(huì)制度是國家管理的特殊形式之一。委員會(huì)制度下，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并為一體，即議行一體。瑞士是世界上實(shí)行委員會(huì)制的唯一一個(gè)主權(quán)國家。瑞士的委員會(huì)制度自1848年開始實(shí)行，時(shí)至今日已過去100多年。在聯(lián)邦委員會(huì)制度的“引領(lǐng)”下，瑞士政府被公認(rèn)為是世界上最穩(wěn)定的政府之一。對(duì)瑞士聯(lián)邦委員會(huì)制進(jìn)行整理，以期對(duì)其有更深入的了解。

關(guān)鍵詞：瑞士聯(lián)邦委員會(huì)；制度；運(yùn)行體系

中圖分類號(hào)：D08 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）21-0034-02

一、瑞士聯(lián)邦委員會(huì)制度的誕生

委員會(huì)是現(xiàn)代議會(huì)的最重要的組織元素，是一種十分獨(dú)特有效的國家管理形式。委員會(huì)制度下立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)高度整合，達(dá)到議行一體的程度。瑞士是世界上實(shí)行委員會(huì)制的唯一一個(gè)主權(quán)國家。

自1848年起，瑞士便開始實(shí)行委員會(huì)制。在瑞士還沒有建起一套完整的立憲民主制度時(shí)，只能以美國憲法中的相關(guān)制度作為參考并予以吸收和借鑒，但是最終瑞士并沒有效仿美國采取總統(tǒng)制，而是獨(dú)創(chuàng)了一種特殊的聯(lián)邦委員會(huì)制度來治理瑞士。

二、以“神奇公式”為線索

對(duì)聯(lián)邦委員會(huì)成員構(gòu)成的分析。瑞士的議會(huì)的委員會(huì)制與其獨(dú)特的政治體制一樣，也顯現(xiàn)出一定的獨(dú)特性。而這些特性背后的一條基本線索就是“神奇公式”。

聯(lián)邦委員會(huì)作為瑞士國家的最高行政機(jī)構(gòu)，由國民院和聯(lián)邦院聯(lián)席會(huì)議選出的七名委員組成，七名委員中再選出正、副主席各一人。這七名委員來自瑞士國內(nèi)的四大執(zhí)政黨。在瑞士聯(lián)邦委員會(huì)體系下，這四大執(zhí)政黨根據(jù)公平協(xié)商原則，按照實(shí)際操控的政治力量合理分配名額。這其中最具代表性的例子是20世紀(jì)50年代末的一次選舉中，瑞士聯(lián)邦委員會(huì)建立了一個(gè)聯(lián)合政府，其中的政黨比例保持多年不變，并且延續(xù)了很長時(shí)間。政黨比例大致分布如下：瑞士基督教民主人民黨（基民黨）2席；瑞士自由民主黨（自民黨）2席；瑞士社會(huì)民主黨（社民黨）2席；瑞士人民黨（人民黨）1席。這種“二、二、二、一”的排列結(jié)構(gòu)被瑞士人稱為“神奇公式”，自它誕生至今的近50年的時(shí)間內(nèi)，這種結(jié)構(gòu)顯示出驚人的穩(wěn)定性，有力地昭示了瑞士行政權(quán)的突出優(yōu)勢。

即便如此，瑞士基民黨與自民黨的支持率仍然呈現(xiàn)出持續(xù)下滑的趨勢，但是人民黨與社民黨的支持度則逐年上升并在20世紀(jì)90年代后，逐漸超越了前兩個(gè)黨派。2003年12月，瑞士人改變了“神奇公式”的“配方”，瑞士新一屆的聯(lián)邦委員會(huì)各黨所占的委員比例仍為2：2：2：1，但是瑞士人民黨改變了原來的弱勢，大獲民眾擁護(hù)，一躍擁有兩名委員，基督教民主人民黨縮減為一名委員。不論這種分配的比例配方如何，這種獨(dú)具瑞士特色的“神奇公式”對(duì)瑞士社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定做出了長期重要的貢獻(xiàn)。

單純的“神奇公式”還不能做到聯(lián)邦委員會(huì)成員選拔上的公平，這時(shí)一個(gè)輔助的“配方”出現(xiàn)了，這就是地域平衡措施。它是對(duì)“神奇公式”的完善和補(bǔ)充。截至2000年之前，瑞士聯(lián)邦憲法中明確規(guī)定了瑞士任何一州都得在聯(lián)邦委員會(huì)中擁有超過一個(gè)的代表權(quán)。1987年之前，瑞士聯(lián)邦委員是根據(jù)其出身地區(qū)來確定的州屬的；1987年后，則是依據(jù)其曾經(jīng)擔(dān)任過行政及立法機(jī)關(guān)成員的州或者其居住地區(qū)在聯(lián)邦議會(huì)中的代表地區(qū)來判定。不過唯一的疏漏是，并沒有防范候選人為了政治利益而遷居。

瑞士聯(lián)邦憲法又于20世紀(jì)90年代明確規(guī)定了各州與各語區(qū)之間在委員名額比例上的分布措施，徹底廢棄了固定席位制。當(dāng)一位聯(lián)邦委員會(huì)委員離職后，替補(bǔ)者一般是同黨黨員。但是也偶有例外，比如在2006年，來自德語區(qū)的多麗絲·洛伊特哈爾德替換了一位來自法語區(qū)委員約瑟夫·戴斯。

就總體來說，委員會(huì)中來至少有兩個(gè)席位歸屬法語或意大利語地區(qū)的委員。2003年以前，從來沒有瑞士任何一個(gè)州會(huì)在委員會(huì)中占有超過一個(gè)代表名額。直到2003年委員會(huì)中才同時(shí)出現(xiàn)兩位同屬于蘇黎世州的委員，二人分別是莫利茨與克里斯多福。

三、“神奇公式”下的瑞士聯(lián)邦委員會(huì)運(yùn)行體系

（一）聯(lián)邦委員會(huì)正、副主席

瑞士聯(lián)邦主席與副主席（相當(dāng)于瑞士正副總統(tǒng)）是從七位委員會(huì)委員中選出。按照慣例，瑞士正副由每一位聯(lián)邦委員會(huì)每年輪流坐莊，也就是說在任委員都有機(jī)會(huì)擔(dān)任瑞士總統(tǒng)與副總統(tǒng)。總統(tǒng)與副總統(tǒng)任期都為一年，且不能連任。其中1999年當(dāng)選的德賴福斯女士是聯(lián)邦成立以來第一位聯(lián)邦女總統(tǒng)?？偨y(tǒng)年年換，造成瑞士人對(duì)當(dāng)前的“國家元首”不熟悉的有趣現(xiàn)象。有時(shí)你會(huì)發(fā)現(xiàn)有趣的現(xiàn)象，瑞士人對(duì)本國當(dāng)紅明星都很如數(shù)家珍，但當(dāng)被問及本國聯(lián)邦總統(tǒng)時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)搖頭頻現(xiàn)的情況。

瑞士聯(lián)邦委員的這種“輪流坐莊”機(jī)制為瑞士政治體制帶來很多好處的同時(shí)，也有一定的負(fù)面作用。由于聯(lián)邦主席和副主席的任職時(shí)間僅為短短的一年，因此很難制定長期而連貫的施政方針，政府處理公務(wù)只能木訥地按照“既定方針”處理千變?nèi)f化的問題，往往給外界一種平庸無為的印象。

（二）瑞士聯(lián)邦委員會(huì)委員的相關(guān)職責(zé)

每一位瑞士聯(lián)邦委員會(huì)委員都掌管一個(gè)政府部門。瑞士的七位部長不是議會(huì)內(nèi)閣制，而是集體負(fù)責(zé)制，不因是少數(shù)黨選出的部長而被迫辭職。所以，瑞士聯(lián)邦政府的人員結(jié)構(gòu)是相當(dāng)穩(wěn)定的。這七名委員除非有特殊身體原因或是在任逝世，一般是四年一屆任期。

委員會(huì)各項(xiàng)決策基本上都是由瑞士聯(lián)邦政府相關(guān)部門提前準(zhǔn)備好方案的。具體而言，比如聯(lián)邦政府雇員薪資的相關(guān)政策制定，是由瑞士財(cái)政部來提議的。在七位聯(lián)邦委員會(huì)委員最終表決之前，委員們要對(duì)所有的提議逐一審閱，審閱后七位委員必須將他們的具體意見反映給聯(lián)邦財(cái)政部長。這種方式被稱作“共同報(bào)告程序”。委員會(huì)的決策是由七名委員中多數(shù)委員以口頭表決方式?jīng)Q定的，這些決策大多是依據(jù)委員們內(nèi)部達(dá)成的共識(shí)所作。

聯(lián)邦委員會(huì)如果遇到特別重大決策事項(xiàng)，會(huì)召開附加的公共會(huì)議，附加會(huì)議中會(huì)邀請(qǐng)各州、黨派，以及社會(huì)團(tuán)體參與。例如提議意在改變聯(lián)邦條例，那么討論會(huì)議將依法自動(dòng)召開，此時(shí)被討論法案可能會(huì)在后期進(jìn)一步轉(zhuǎn)入全民公決程序。

（三）行政權(quán)服從立法權(quán)

聯(lián)邦委員會(huì)的委員是從聯(lián)邦議會(huì)議員里選出的。聯(lián)邦議會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有國家立法權(quán)和國家重大事務(wù)決策權(quán)。聯(lián)邦委員會(huì)的職責(zé)就是服從和貫徹聯(lián)邦議會(huì)的決定。聯(lián)邦委員會(huì)無權(quán)解散議會(huì)。如果委員們發(fā)生內(nèi)部分歧，則交由聯(lián)邦議會(huì)協(xié)調(diào)解決。

委員會(huì)制雖然本質(zhì)上并沒有充分體現(xiàn)分權(quán)的原則，但確體現(xiàn)了分權(quán)的精神。實(shí)際上在瑞士也存在三個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，議員一旦進(jìn)入聯(lián)邦委員會(huì)就不在享有表決權(quán)，而只剩下建議權(quán)和表決權(quán)。委員會(huì)制彌補(bǔ)了上述三個(gè)體制的某些缺陷，應(yīng)當(dāng)引起人們的關(guān)注。

（四）遵從原有的憲政慣例基本原則

由于聯(lián)邦委員會(huì)就其政治本質(zhì)而言，仍然是由各個(gè)競爭政黨組成的一個(gè)大聯(lián)合政府，因此仍需要依賴許多憲政慣例來維持內(nèi)部的政黨平衡性。在這些憲政慣例中，聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)原則為尊。該原則要求各聯(lián)邦委員會(huì)委員即便隸屬于對(duì)手政黨也不應(yīng)該相互批評(píng)破壞行政運(yùn)行體系。所有委員都要無條件地支持委員會(huì)的決議，即便該決議與其個(gè)人或政黨立場有很大出入。

（五）聯(lián)邦委員會(huì)成員的就職與卸職

由瑞士聯(lián)邦國會(huì)兩院選出七位聯(lián)邦委員每屆任期為四年，采用秘密投票方式選舉。獲得多數(shù)選票的委員自動(dòng)當(dāng)選。雖然在形式上任何一名瑞士公民都有入選聯(lián)邦委員會(huì)的資格，但是實(shí)際上被提名的被選舉人絕大多數(shù)要求是具有一定政治素養(yǎng)的國會(huì)議員。整個(gè)選舉過程一般會(huì)分成幾個(gè)場次，在開始的兩個(gè)場次中，任何參選人都可以登記上報(bào)他們的名字，自第三場選舉開始，票數(shù)墊底的候選人將逐一被淘汰出局。

經(jīng)過幾輪投票最終選出的候選人在成功當(dāng)選后仍可以保留原有的黨籍，但是被要求與原所屬黨派在政治和行動(dòng)上要保持一定的距離。就在職保障而言，當(dāng)選委員在任期內(nèi)，不會(huì)有因不信任動(dòng)議或彈劾而被強(qiáng)迫離任的危險(xiǎn)。也就是說任期之內(nèi)委員放心地不間斷擔(dān)任其職位。

四、瑞士聯(lián)邦委員會(huì)委員待遇

據(jù)報(bào)道，瑞士聯(lián)邦委員會(huì)聯(lián)邦委員上任的第一天，工作人員便會(huì)交給其一本《聯(lián)邦委員備忘錄》。備忘錄主要規(guī)定了任期內(nèi)這些委員可以享受的特殊待遇。大致涵蓋了如下幾個(gè)方面：

第一，相對(duì)較高的工資。瑞士法律規(guī)定，聯(lián)邦委員的工資一般是聯(lián)邦機(jī)關(guān)最高工資級(jí)別的125%。此外，他們每人每年還有3萬瑞郎（主席外加1.5萬瑞郎）的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和津貼2萬瑞郎。第二，食宿的優(yōu)待。包括各種宴請(qǐng)的開支由政府負(fù)擔(dān)。第三，可以享有免費(fèi)派發(fā)的交通工具。每個(gè)聯(lián)邦委員會(huì)被無償提供一輛公用車和一輛私車，并且提供專職司機(jī)一名。第四，優(yōu)越的文體生活條件。例如伯爾尼的劇院長期免費(fèi)為聯(lián)邦委員提供包廂。聯(lián)邦委員可以免費(fèi)觀看體育比賽和文藝表演等。第五，藝術(shù)品免費(fèi)裝飾。為了充分調(diào)動(dòng)聯(lián)邦委員的工作積極性并且起到緩解疲勞舒適身心的效果，聯(lián)邦委員們可依據(jù)個(gè)人愛好，無償使用瑞士聯(lián)邦政府收藏的藝術(shù)品來裝飾居所和辦公室。

在享受如上優(yōu)厚待遇的同時(shí)，委員們也要承擔(dān)十分繁重的工作任務(wù)。曾經(jīng)有一位瑞士聯(lián)邦辦公廳主任說過，委員們的工作任務(wù)比享有的特權(quán)更重。在瑞士一個(gè)部長管轄的范圍相當(dāng)于其他國家?guī)讉€(gè)部。有時(shí)，工作時(shí)間每周長達(dá)五十個(gè)小時(shí)以上，形成對(duì)比的是瑞士普通公職人員每周工作時(shí)間僅為四十個(gè)小時(shí)左右。而且委員休假很少，且不能去國外度假。高強(qiáng)度的工作使得一些委員身體損耗過度，很多委員最終積勞成疾。有數(shù)字統(tǒng)計(jì)，到目前為止已有二十多名聯(lián)邦委員卒于工作崗位上。

五、結(jié)語

像瑞士這樣自然資源極其匱乏、幾乎沒有工業(yè)資源、缺少“天助”的國家，而竟然能夠政治清明，國泰民安，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。都與瑞士的聯(lián)邦委員會(huì)制度的貢獻(xiàn)密不可分，難怪它的聯(lián)邦委員會(huì)制度為政治學(xué)者所重視，被譽(yù)為民主政治中三大類型之一，與內(nèi)閣制、總統(tǒng)制鼎足而立。今后我們更應(yīng)關(guān)注瑞士的這項(xiàng)制度，挖掘其更深層次的優(yōu)越性，以期為我國建設(shè)事業(yè)所借鑒。

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