冷鐵勛

行政長官崔世安正式宣佈參選第四任行政長官時(shí)表示，早前有意表態(tài)參選後，收到很多信息，認(rèn)爲(wèi)澳門特區(qū)走過了十五個(gè)年頭，應(yīng)大刀闊斧推行行政改革，旨在提升行政效率，回應(yīng)居民訴求和期盼。的確，在澳門，特區(qū)政府雖然也一直在進(jìn)行行政改革的工作，並取得了一些成效，如身份證明局、法務(wù)局、治安警察局、財(cái)政局、教育暨青年局等部門推出的一些便利化措施或服務(wù)承諾等，受到市民稱贊。然而，現(xiàn)行不少規(guī)章制度很多仍是澳葡政府時(shí)期制訂幷沿用至今，政府部門的行政效率與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的要求還是存有不少不相適應(yīng)的地方，市民對(duì)此也多有微詞?？梢灶A(yù)見，著力推行公共行政改革，以提高行政效率，將是新一屆特區(qū)政府的施政重點(diǎn)之一。要解決行政效率的問題，新一屆特區(qū)政府必須在強(qiáng)化政府行政執(zhí)行力方面下足功夫。

行政執(zhí)行力的狀況直接

事關(guān)行政效率的高低

政府施政主要通過行政管理活動(dòng)來進(jìn)行，尤其是政府制訂政策後，離不開行政管理活動(dòng)來加以執(zhí)行。“政策若無行政管理的幫助將一事無成”，說的就是這個(gè)道理。因此，行政管理工作是政府工作中極爲(wèi)重要的部分。而行政執(zhí)行在整個(gè)行政管理活動(dòng)中又佔(zhàn)有十分重要的地位。行政執(zhí)行是決策的實(shí)現(xiàn)過程，是行政管理的重要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)行活動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)國家或地區(qū)行政機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。甚至可以說，行政機(jī)關(guān)的絕大部分工作都是行政執(zhí)行。

要做好行政執(zhí)行工作，自然就會(huì)涉及到行政執(zhí)行力的問題。所謂行政執(zhí)行力，主要是指政府組織內(nèi)所存在的通過準(zhǔn)確理解政府施政的目標(biāo)及方向，精心設(shè)計(jì)方案幷通過對(duì)政府的各種組織資源包括人財(cái)物、信息、法律、制度等進(jìn)行集中有效使用、調(diào)度和控制，從而有效地執(zhí)行實(shí)施公共政策、法律、計(jì)劃以及完成政府既定目標(biāo)的能力和力量。通俗地講，行政執(zhí)行力就是常說的“抓落實(shí)”。正確、科學(xué)的公共決策固然重要，但必須要有強(qiáng)有力的行政執(zhí)行力來作保障。因爲(wèi)政策所要實(shí)現(xiàn)的諸如公共利益和服務(wù)性等目標(biāo)都最終要通過行政執(zhí)行力來實(shí)現(xiàn)。如果行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力軟弱渙散，再好的政策都將會(huì)是一紙空文。清代的唐甄在其政論文章《權(quán)實(shí)》中便寫道：“爲(wèi)政貴在能行，夫國有善政，而德澤不加於民，政雖善，未嘗入民也?！币馑际钦f，任何良法美意構(gòu)成的方針、政策，如果不能貫徹下去，落實(shí)到位，是談不上治道的。

由此看來，行政執(zhí)行力是政府工作的生命力。行政執(zhí)行力較強(qiáng)的政府，能有效地貫徹落實(shí)所制定的公共政策，滿足公衆(zhòng)利益需求。反之，缺乏行政執(zhí)行力的政府，執(zhí)行政策時(shí)要不採取不執(zhí)行的態(tài)度，要不就是不完全、不適當(dāng)執(zhí)行，政府的行政管理工作便難以甚至無法實(shí)現(xiàn)既定公共政策設(shè)置的目標(biāo)。對(duì)此，美國政治學(xué)家艾利森便很形象地認(rèn)爲(wèi)，在政府工作中，政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，方案確定只占10%，而剩餘90%則取決於有效的執(zhí)行。

正是基於行政執(zhí)行力在政府行政管理工作中的重要地位，提高行政執(zhí)行力便一直是當(dāng)代公共行政改革的重要內(nèi)容，也是當(dāng)今各國或各地區(qū)政府竭力追求的目標(biāo)。因爲(wèi)在國際競爭日趨激烈的環(huán)境下，一個(gè)國家或地區(qū)的行政執(zhí)行力水平將會(huì)直接影響其國際競爭力，決定其興衰存亡。20世紀(jì)的後20年，西方各國相繼掀起了轟轟烈烈的政府再造運(yùn)動(dòng)，歸根結(jié)底就是爲(wèi)了提升政府的行政執(zhí)行力，塑造高效、靈活、廉潔的政府形象。在全球化背景下，一個(gè)國家或地區(qū)的政府要想有效引導(dǎo)該國或該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)沿著健康的方向發(fā)展，必須大力提升政府的行政執(zhí)行力。澳門特別行政區(qū)作爲(wèi)中華人民共和國的一個(gè)享有包括行政管理權(quán)在內(nèi)的高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，其政府同樣面臨行政執(zhí)行力提升的問題?？傊?，一個(gè)高效的政府必須是具有強(qiáng)有力的行政執(zhí)行力的政府。這樣的政府會(huì)在最短的時(shí)間內(nèi)，以最優(yōu)的質(zhì)量將法律、方針政策付之行動(dòng)，貫徹落實(shí)，進(jìn)而發(fā)揮法律、方針政策應(yīng)有的效用，真正惠及社會(huì)大衆(zhòng)。反之，如果是一個(gè)執(zhí)行力軟弱、組織渙散的行政機(jī)關(guān)，則不僅難以發(fā)揮法律、政策應(yīng)有的作用，還會(huì)招致民衆(zhòng)對(duì)政府的不滿，嚴(yán)重?fù)p害政府的形象和公信力。

特區(qū)政府行政執(zhí)行力存在的主要問題

澳門特區(qū)成立以來，公共行政改革工作一直就是歷屆政府施政的重要內(nèi)容，其中也包括了加強(qiáng)行政執(zhí)行力的建設(shè)。近年來，特區(qū)政府的施政報(bào)告中在談到提升行政公共效能時(shí)更是直指執(zhí)行力的相關(guān)制度建設(shè)。例如，特區(qū)政府2013年財(cái)政年度的施政報(bào)告中便指出：“將建立政府績效治理制度，把部門的執(zhí)行力和執(zhí)行效果、對(duì)既定政策是否有具體且有效的行動(dòng)回應(yīng)、政策是否達(dá)到目標(biāo)，作爲(wèi)評(píng)估績效的重要指標(biāo)……目的在於從制度上提升政府的施政效能。”2014年財(cái)政年度施政報(bào)告繼續(xù)提出：“政府高度重視‘官員問責(zé)，幷將其與公共行政績效管理，特別是已經(jīng)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)官員績效評(píng)審制度結(jié)合起來……實(shí)現(xiàn)政府接受監(jiān)督、自我監(jiān)督和自我完善”，目的在於努力提高公共行政績效。

特區(qū)政府的公共行政改革工作也取得了一些成效，特別是與回歸前相比，很多與居民工作或生活密切相關(guān)的政府部門在便民化、簡化手續(xù)等方面推出了一些有力措施，回應(yīng)了社會(huì)和市民的訴求。然而，特區(qū)政府在行政執(zhí)行力的建設(shè)方面，存在的問題也是不容忽視的。特別是近年來，隨著澳門博彩業(yè)經(jīng)營權(quán)的開放，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些深層次問題和矛盾開始逐步呈現(xiàn)出來，其中，行政規(guī)章制度的建設(shè)滯後便是其中之一。事實(shí)上，澳門仍適用的不少規(guī)章制度是澳葡政府時(shí)期制定的，已明顯表現(xiàn)出與澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不符合的狀況。例如，對(duì)於數(shù)十年前訂定的采購相關(guān)法律制度，政府官員和立法會(huì)議員都認(rèn)爲(wèi)不合時(shí)宜，難保證公帑用得其所，有加速完善必要。此外，對(duì)於缺位的規(guī)章制度，需要新制定的要加緊制定，特別是涉及行政執(zhí)行力方面的規(guī)章制度建設(shè)更要抓緊推進(jìn)。當(dāng)前，特區(qū)政府的行政執(zhí)行力存在的主要問題有：

一是政策執(zhí)行主體素質(zhì)參差不齊，缺乏責(zé)任意識(shí)。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行活動(dòng)能否取得成效的關(guān)鍵所在，其中，執(zhí)行主體的素質(zhì)更成爲(wèi)影響執(zhí)行力的重要因素。政策執(zhí)行主體的價(jià)值觀、利益傾向、認(rèn)知水平及能力等，往往是決定執(zhí)行力其他重要因素如執(zhí)行資源、執(zhí)行機(jī)制能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)因素，直接影響執(zhí)行效果。政策執(zhí)行者缺乏必要的知識(shí)和能力，對(duì)某項(xiàng)政策理解不透，對(duì)政策的精神實(shí)質(zhì)把握不到位，會(huì)導(dǎo)致政策在執(zhí)行中的失真、失誤。因此，政策執(zhí)行主體的素質(zhì)與政策執(zhí)行質(zhì)量密切相關(guān)。特區(qū)政府目前的公務(wù)員隊(duì)伍從整體上來說雖可保障政策的執(zhí)行，但公務(wù)員個(gè)體的素質(zhì)仍參差不齊。就是政府領(lǐng)導(dǎo)及主管級(jí)官員中，有些人的知識(shí)水平和政策水平及執(zhí)行能力仍有待加強(qiáng)。有的政府官員抱有“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的心態(tài)，缺乏擔(dān)當(dāng)精神和責(zé)任意識(shí)。表現(xiàn)在實(shí)際工作中，就是對(duì)政策執(zhí)行事務(wù)不積極主動(dòng)，而是採取猶豫觀望、拖泥帶水、久拖不執(zhí)的態(tài)度和方式。有的見困難就繞，見責(zé)任就推。政府官員中的這些消極現(xiàn)象，無疑會(huì)對(duì)行政執(zhí)行力造成負(fù)面影響。endprint

二是政策執(zhí)行方式簡單機(jī)械。有些政府部門及其公務(wù)人員在執(zhí)行政策時(shí)，習(xí)慣於把政策執(zhí)行理解爲(wèi)照搬、照抄、照轉(zhuǎn)，很少去抓落實(shí)、抓檢查、抓監(jiān)督，這是典型的應(yīng)付型執(zhí)行，最終使得政策難以落實(shí)，或落實(shí)起來走樣，致使政策執(zhí)行缺乏實(shí)效。此外，涉及多部門的政策執(zhí)行時(shí)，一些政府部門及其公務(wù)人員之間缺乏必要的協(xié)調(diào)、溝通，導(dǎo)致政策執(zhí)行的整體效果不盡如人意，這同樣會(huì)影響政策的實(shí)施效果。

三是政策執(zhí)行缺乏評(píng)估、反饋與修正機(jī)制。政府行政執(zhí)行力是政府績效管理宏觀體系中的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，是政府績效管理取得成功的關(guān)鍵。建立一套關(guān)于行政執(zhí)行力的評(píng)估、反饋與修正機(jī)制，對(duì)于提升行政執(zhí)行力便顯得特別重要。目前，特區(qū)政府的績效管理制度建設(shè)中，系統(tǒng)的有關(guān)政策執(zhí)行的評(píng)估、反饋、修正機(jī)制仍然缺乏。政策執(zhí)行的過程，就是檢驗(yàn)政策正確與否的過程，就是不斷發(fā)現(xiàn)新情況、新問題、進(jìn)而不斷地修正和完善政策的過程。如果政府在執(zhí)行政策過程中缺乏政策執(zhí)行評(píng)估、反饋、修正機(jī)制，就極易出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差等消極現(xiàn)象。此外，政府執(zhí)行政策工作透明度不夠，政策執(zhí)行中公衆(zhòng)參與監(jiān)督的不足等，都會(huì)影響政策實(shí)施的效果。

著力提升政府行政執(zhí)行力

政府行政執(zhí)行力的提升是一項(xiàng)複雜的系統(tǒng)工程，必須著眼於一個(gè)國家或地區(qū)的政府存在的執(zhí)行力問題和實(shí)際情況，依照行政執(zhí)行力建設(shè)自身的規(guī)律，在提高政府政策執(zhí)行人員素質(zhì)、優(yōu)化和重塑政府的組織架構(gòu)、創(chuàng)設(shè)良好的執(zhí)行文化環(huán)境等方面下大功夫。澳門特區(qū)政府要提升政府行政執(zhí)行力，同樣要著眼於本身在政策執(zhí)行方面存在的問題，對(duì)癥下藥，從制度建設(shè)上全力推進(jìn)。

一是繼續(xù)加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)工作，不斷提高公務(wù)員綜合素質(zhì)。行政機(jī)關(guān)的所有職責(zé)最終要依靠公務(wù)員來履行完成，公務(wù)員素質(zhì)的高低對(duì)于行政執(zhí)行力的強(qiáng)弱具有很大的影響。因此，培訓(xùn)與提高公務(wù)員的素質(zhì)就成爲(wèi)提高政府行政執(zhí)行力的一個(gè)重要途徑。澳門特區(qū)政府成立以來，雖然也持續(xù)在進(jìn)行公務(wù)員的培訓(xùn)工作，但爲(wèi)行政執(zhí)行力的提升計(jì)，公務(wù)員的培訓(xùn)工作仍要常抓不懈，幷加大力度，以不斷提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)。一方面，應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)，尤其是基本法知識(shí)的培訓(xùn)。公務(wù)員執(zhí)法，首要的是依法行政。公務(wù)員掌握、瞭解相關(guān)法律知識(shí)，依照法律的要求執(zhí)法，是提高公務(wù)員素質(zhì)的第一步。法律知識(shí)的培訓(xùn)中，基本法知識(shí)的培訓(xùn)又居於重中之重。因爲(wèi)在澳門，基本法具有憲制性法律地位，依法行政首先必須要依照基本法的規(guī)定來進(jìn)行。要通過基本法知識(shí)的培訓(xùn)，使公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)及主管級(jí)公務(wù)員熟悉基本法，忠於基本法，遵守基本法，自覺維護(hù)基本法，全心全意爲(wèi)澳門貢獻(xiàn)自己的聰明才智。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)職責(zé)意識(shí)教育。特別是要讓公務(wù)員正確認(rèn)識(shí)幷處理權(quán)力與責(zé)任的關(guān)係，樹立責(zé)任本位意識(shí)。政府首先是一個(gè)責(zé)任主體，是爲(wèi)了履行公共責(zé)任而設(shè)置的公共管理組織，政府所擁有的權(quán)力是政府履行責(zé)任需要而配置的一種必要工具。政府及其公務(wù)員擁有一份權(quán)力，同時(shí)就有一份責(zé)任在身。政府及公務(wù)員既不能不行使權(quán)力，否則就是行政不作爲(wèi)；也不能行使權(quán)力時(shí)不依法，否則就是行政亂作爲(wèi)。責(zé)任本位意識(shí)要求政府及公務(wù)員警醒地履行自己的職責(zé)，幷通過及時(shí)高效依法行使自己的職權(quán)，更好地服務(wù)社會(huì)大衆(zhòng)，最大限度地謀求公衆(zhòng)的利益。此外，還要注重開展對(duì)公務(wù)員相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，以及激發(fā)公務(wù)員在政策執(zhí)行活動(dòng)中的積極性、創(chuàng)造性方面的訓(xùn)練。

二是重視對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)行力文化的建設(shè)。要提高行政執(zhí)行力，除要有一套科學(xué)合理的行政規(guī)章制度外，還離不開一個(gè)良好的文化環(huán)境。一個(gè)講究工作效率和強(qiáng)調(diào)一絲不茍的執(zhí)行精神的社會(huì)更有利於提升政府的行政執(zhí)行力。相對(duì)而言，一個(gè)組織內(nèi)的文化環(huán)境可能會(huì)比組織外部的社會(huì)文化環(huán)境更能直接地影響組織的執(zhí)行氛圍，在一個(gè)擁有好的組織文化的政府組織內(nèi)，其“執(zhí)行”的氛圍濃厚，執(zhí)行者會(huì)全力以赴執(zhí)行各種任務(wù)，講究執(zhí)行的速度、質(zhì)量和紀(jì)律，注重執(zhí)行的效益。在這樣的執(zhí)行環(huán)境中，政策決策會(huì)較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行，執(zhí)行力也比較高。澳門特區(qū)政府要提升行政執(zhí)行力，除在社會(huì)上營造良好的行政執(zhí)行力文化氛圍外，更要注重政府內(nèi)部行政執(zhí)行力文化的建設(shè)?！皥?zhí)行力文化”是企業(yè)界較爲(wèi)流行的一種企業(yè)文化，其主要內(nèi)容爲(wèi)：培養(yǎng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)於已經(jīng)確定的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標(biāo)狠抓落實(shí)；倡導(dǎo)有令則行、有禁則止和真抓實(shí)幹、求實(shí)務(wù)效的工作作風(fēng)，以實(shí)實(shí)在在的效益和工作成績考核和獎(jiǎng)勵(lì)員工。簡言之，所謂“執(zhí)行力文化”就是把執(zhí)行力作爲(wèi)所有行爲(wèi)的最高準(zhǔn)則和終極目標(biāo)的文化。構(gòu)建政府行政執(zhí)行力文化就是要運(yùn)用企業(yè)管理的思維方式和理念來營造政府有利於行政執(zhí)行力的文化環(huán)境，包括公務(wù)員的執(zhí)行原則、執(zhí)行價(jià)值觀、執(zhí)行態(tài)度等方面的文化感染，以促進(jìn)政府工作效率的提高。

三是強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。政策執(zhí)行監(jiān)督就是要通過對(duì)政府部門及公務(wù)員的政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正政策執(zhí)行過程中的不良情況，保證政府執(zhí)行任務(wù)的有效和順利進(jìn)行。特區(qū)政府強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制建設(shè)時(shí)，一方面要注重強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，例如廉政公署對(duì)所有政府部門及公務(wù)員政策執(zhí)行不力的監(jiān)督，以及政府上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門政策執(zhí)行不力的監(jiān)督，其權(quán)威性要強(qiáng)化，以確保對(duì)政府政策執(zhí)行活動(dòng)的有效監(jiān)；另一方面，也要強(qiáng)化社會(huì)公衆(zhòng)和新聞媒體對(duì)政府政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，將政府的政策執(zhí)行活動(dòng)置於公衆(zhòng)和新聞媒體的關(guān)注和監(jiān)督之下，充分發(fā)揮公衆(zhòng)、社團(tuán)組織、大衆(zhòng)傳媒等社會(huì)力量對(duì)政府政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督作用，及時(shí)糾正政府在執(zhí)行政策過程中的偏差。此外，要建立和完善政策執(zhí)行問責(zé)制，幷作爲(wèi)特區(qū)政府正在構(gòu)建的行政績效治理制度的重要組成部分，以促進(jìn)和增強(qiáng)政府部門及公務(wù)員在政策執(zhí)行中的責(zé)任感、服務(wù)意識(shí)和職業(yè)倫理修養(yǎng)。

除上述三個(gè)主要方面外，澳門特區(qū)還可在加強(qiáng)立法對(duì)政府執(zhí)行政策的監(jiān)督工作、創(chuàng)新公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制等方面來提升政府行政執(zhí)行力，以達(dá)至全面提高行政效率的目標(biāo)?？傊?，強(qiáng)化行政執(zhí)行力，將特區(qū)政府的有關(guān)政策落實(shí)到行動(dòng)中去，使政策及時(shí)有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用，讓社會(huì)大衆(zhòng)因此而受益。這樣，不僅會(huì)提高政府的工作效率，也會(huì)提高政府的公信力，而且有助於將特區(qū)政府打造成廉潔高效的政府。

（作者系澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）endprint