內(nèi)蒙古社會科學院課題組

讓草原增綠、牧業(yè)增效、牧民增收是內(nèi)蒙古草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的方向，也是把內(nèi)蒙古建成我國北方重要生態(tài)安全屏障的迫切需要。地方政府在推進圍封禁牧及城鎮(zhèn)化建設時，必須處理好草原生態(tài)保護與牧業(yè)增效、牧民增收之間的關系，必須尊重牧民的生活習俗和民族習慣，從而避免發(fā)生一些較為突出和尖銳的利益分配問題以及影響牧區(qū)和諧穩(wěn)定的社會矛盾。對此，內(nèi)蒙古社會科學院“關于當前牧區(qū)問題調(diào)查”課題組深入到全面禁牧區(qū)達茂旗進行實地調(diào)查，分析全面禁牧政策實施以來牧民生產(chǎn)生活中存在的問題，并結合實際提出了一些完善草原禁牧政策、促進牧民增產(chǎn)增收的建議。

一、存在的問題

一是牧民收入來源主要依靠生態(tài)補貼。近年來，達茂旗牧民收入增長已遠遠落后于其它牧區(qū)旗。據(jù)調(diào)查，2012年，達茂旗牧民人均純收入為12387元，與2007年相比增加了5634元；生態(tài)補償性收入占牧民家庭收入的2/3以上，家庭經(jīng)營性收入明顯減少，經(jīng)營性收入占家庭收入由2007年的86.8%降低到2012年的16.2%，勞動力外出就業(yè)工資收入只占家庭收入的一小部分；旅游收入主要是希拉穆仁草原旅游區(qū)牧民經(jīng)營的家庭餐飲等，其它地區(qū)家庭主要收入來源于生態(tài)補償性收入。據(jù)牧民們反映：“生態(tài)補貼只能維持基本生活費用，如果遇到疾病和兒女上學、結婚等，生活就會困難”。截至2011年底，禁牧區(qū)貧困人口已達4790人，能夠享受低保的只有1681人，還有3109人沒有保障，沒有保障的人口已占貧困人口的64.9%。雖然地方政府也希望通過新農(nóng)保使牧民生活有所保障，但參加新農(nóng)保的牧民還不到禁牧牧民的10%。

二是草原生態(tài)補獎政策覆蓋不全面。現(xiàn)行生態(tài)補助獎勵機制是以草場面積來確定的，并實行補助獎勵保底政策。全旗人均草場面積3000畝以上的有501戶，占禁牧總戶數(shù)的7%，補貼收入達到1.8萬元以上；人均草場面積1670～3000畝的有3100戶，占禁牧總戶數(shù)的42.4%，補貼收入1 萬元以上；而人均草場不足830畝的有1513戶，占禁牧總戶數(shù)的20.6%，補貼不足5000元的按保底補助政策補足人均5000元；1301戶無草場牧戶，基本不享受禁牧補貼。另外，牧區(qū)戶籍人口也是確定補貼的重要部分，原來戶籍在牧區(qū)后因子女就學等原因遷出的，不能享受禁牧補貼。

三是牧民生活成本增加，轉移再就業(yè)率低。隨著圍封禁牧的實施和城鎮(zhèn)化建設的推進，牧民轉移進城或被安置在牧民新村居住，水、電、暖以及飼草料、棚圈、圍欄等生產(chǎn)生活性支出逐年上漲，同時還需租住房屋或購置房屋、購買高產(chǎn)奶牛等。由于政府對奶牛養(yǎng)殖項目可行性研究不夠，再加上牧民飼養(yǎng)技術不到位以及企業(yè)對牛奶業(yè)的價格壟斷，導致許多奶牛飼養(yǎng)戶經(jīng)營虧損。據(jù)統(tǒng)計，2011年，達茂旗牧民人均負債高達11227元，較2007年增加3.7倍，人均資產(chǎn)凈值為17019元，較2007年減少6%。在入戶調(diào)查時牧民反映：“禁牧五年來，禁牧補貼并沒有隨著物價變動進行適時調(diào)整，現(xiàn)在一畝草場補貼只夠吃一碗面或只夠買半捆草（12元/捆），靠禁牧補貼生活，生活水平在逐年下降。圈養(yǎng)飼草料價格不斷上漲，如果只是圈養(yǎng)，飼養(yǎng)成本過高，基本上不賺錢”。禁牧后牧民安置在工業(yè)、建筑業(yè)的只有126人；被轉移安置在百靈廟鎮(zhèn)等地定居的牧民，未就業(yè)的達4114人，占牧業(yè)人口的22.2%。

四是禁牧政策未達到預期效果，牧民回流現(xiàn)象較為普遍。其原因是多方面的。第一，禁牧補貼標準偏低，不能充分補償禁牧給牧民帶來的經(jīng)濟損失。牧民飼草料種植技術低，不能滿足舍飼圈養(yǎng)需要，圈養(yǎng)成本支出較大，增加了牧民的經(jīng)濟壓力，影響其收益。據(jù)統(tǒng)計，如以一對成年母羊和羔羊計算，2011年圈養(yǎng)成本為1400元，高出放養(yǎng)的1.7倍。第二，生態(tài)補償標準沒有隨著物價變動進行適時調(diào)整，牧民收入增長緩慢，支出增長較快，生活水平逐年下降。第三，生態(tài)補獎政策惠及面不夠廣，草場較少的牧戶和無草場牧戶，受益較少或沒有受益。第四，政府就業(yè)信息服務和相關培訓不到位，就業(yè)市場尚未形成，從而加大了牧民就業(yè)盲目性和隨意性。第五，牧民語言溝通、勞動技能、生活習慣方面存在不適應問題，導致就業(yè)難，大多數(shù)少數(shù)民族牧民往往找不到適合自己的工作，只能在勞動強度大、工資收入低的崗位上工作，工作穩(wěn)定性差，生活壓力大。

五是草原生態(tài)恢復及監(jiān)管效果不理想。從禁牧補貼投入來看，2008-2010年，達茂旗政府每年支出1.3億元，三年累計支出了3.9億元用來補貼禁牧牧民，2011年補貼資金達到26358.3759萬元，2012年又有所增加，但草原修復并沒有達到預期效果。2009年達茂旗草場植被平均蓋度達到28%。如果按自治區(qū)要求，2012年草場植被平均蓋度應該達到31%，但實際情況卻下降到27%。禁牧政策實施后，大量牧民搬離牧區(qū)，牧區(qū)人口驟減，由原來每平方公里1.3人減到0.3人。草場缺乏牧民管護，偷挖盜采泛濫，征占草原問題日益突出，草原火災隱患增加。特別是邊境管控出現(xiàn)空檔，影響了軍民聯(lián)防體系正常運作。

二、對策和建議

一是要科學地總結和評定全面禁牧政策的實施效果。草原生態(tài)保護政策的制定，必須以保障改善牧民生計為根本出發(fā)點和落腳點。正確樹立生態(tài)優(yōu)先的理念，但也不能把草原保護與牧業(yè)增效、牧民增收對立起來。如果只是單純地進行草原生態(tài)保護，強制或半強制地將牧民全部從祖居地遷出，是不符合自然、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展規(guī)律的。大量的科學研究證明，草原上的生物鏈不能斷，適度的牲畜采食是草原恢復不可或缺的前提條件。事實證明，在短時間內(nèi)將牧民從草原上全部遷出，既不能很好地解決牧民生計問題，也不能解決草原的可持續(xù)保護問題，甚至會影響到民族團結和社會穩(wěn)定。

二是要重視并解決好牧民增收問題。首先要改變?nèi)娼琳?，有步驟地推行季節(jié)性禁牧、休牧、輪牧制度，科學地利用草場資源。同時，嚴格按照人、草、畜平衡原則，規(guī)定每戶牧民飼養(yǎng)牲畜的數(shù)量，允許牧民留守草原，適度放牧，以保證禁牧區(qū)牧民基本生活需要，也有利于傳承草原文化。其次要建立草原生態(tài)補獎長效機制，要讓禁牧牧民在為國家生態(tài)安全建設作出較大犧牲的同時，能長期穩(wěn)定地享受國家生態(tài)補貼。同時，爭取更多更好的惠牧政策和支持措施，要讓禁牧牧民更多地享受改革發(fā)展和生態(tài)文明建設的成果。第三要完善牧區(qū)社會保障體系。在不斷擴大保障范圍的情況下，將養(yǎng)老保險制度建設和草原生態(tài)保護建設結合起來，讓禁牧區(qū)全部牧民享受到“綠色養(yǎng)老保險制度”。同時，進一步完善和構建適合于收入穩(wěn)定性較差的牧民的社會保障制度，以提高對低收入牧民的保障水平；構建多主體共同參與的救助制度，以擴大低保覆蓋面，讓更多的貧困牧民享受到低保補貼。第四要加大教育和培訓的投入。在做好禁牧牧民子女基礎教育和職業(yè)教育的同時，有針對性地加大職業(yè)技能培訓力度，拓寬其就業(yè)渠道，擴大牧民收入來源，增強他們的致富能力。

三是要加強草原保護與監(jiān)管力度，鞏固好已取得的成效。一方面，必須堅持以人為本，妥善解決好草原生態(tài)環(huán)境保護與牧民增收之間的矛盾，逐步實現(xiàn)人、草、畜和諧發(fā)展。加強草原監(jiān)管隊伍建設和監(jiān)管工作，不斷提高監(jiān)管人員政治、業(yè)務等綜合素質(zhì)。在全面開展草地生產(chǎn)力監(jiān)測工作的基礎上，科學核定牧戶牲畜飼養(yǎng)規(guī)模，逐戶簽定責任書，并根據(jù)責任書進行實時監(jiān)控。同時也可采取和鼓勵嘎查、浩特內(nèi)牧民自治規(guī)章制度（牧民間相互監(jiān)督），實現(xiàn)草原社區(qū)共管，減少政府的管理成本，提高草原管理效率。另一方面，充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體和舉辦各種培訓班，加大草原法的宣傳教育，逐步讓廣大干部和牧民真正認識到加強草原保護與監(jiān)管的重要性和必要性，自覺地對草原生態(tài)進行管護。

四是要充分利用好草原生態(tài)資源，發(fā)展好草原文化旅游產(chǎn)業(yè)。草原畜牧業(yè)是草原文化旅游的基礎，沒有草原畜牧業(yè)，草原文化旅游也就失去了文化內(nèi)涵。只有適度地恢復傳統(tǒng)放牧畜牧業(yè)，才能營造一個藍天、白云、綠草和牛羊相映成趣的特有景致，才能傳承以牧民為主體的游牧文化，吸引更多的游客來觀光旅游。打造和發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)，拓展多樣化旅游產(chǎn)品，就要通過文化創(chuàng)意將達茂旗獨特的自然、歷史、文化資源轉化成現(xiàn)實的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力。同時，要充分利用網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息技術平臺進行草原旅游文化推介宣傳活動，不斷擴大品牌知名度，提升達茂旗草原文化的影響力。

（課題組成員：畢力格、牧仁、陳紅宇、孟·格日勒、孟若嫻）

責任編輯：劉 佳