賈曉華

編者按：為了深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，為全面深化改革營造良好的輿論氛圍，按照中國期刊協(xié)會黨刊分會、全國黨刊研究聯(lián)合會開展“貫徹三中全會精神 全面深化改革”征文活動的要求，本刊特開設“全面深化改革全國黨刊聯(lián)合征文”欄目，編發(fā)全國和我區(qū)貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的理論探索和實踐創(chuàng)新的稿件，為加快推進全面深化改革進程助力。

中國城鎮(zhèn)化已進入發(fā)展轉(zhuǎn)型的新階段。黨的十八大報告明確了推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務，黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議為新型城鎮(zhèn)化的推進注入了新的動力，尤其是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的出臺，對于地處中國邊疆、生態(tài)安全地位重要、資源環(huán)境相對脆弱的呼倫貝爾市，探索一條切合實際的新型城鎮(zhèn)化道路，具有重要的意義。

一、呼倫貝爾市走新型城鎮(zhèn)化道路的路徑選擇

呼倫貝爾市在國家經(jīng)濟發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、文化繁榮、民族團結、社會和諧和生態(tài)安全等方面具有十分重要的戰(zhàn)略地位。在新一輪發(fā)展中，呼倫貝爾市應按照習近平總書記考察內(nèi)蒙古時提出的“守望相助”和“打造祖國北部邊疆亮麗的風景線”的總要求，立足市情，針對生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)支撐、城鎮(zhèn)化布局、市域一體化、地域文化特色和轉(zhuǎn)移人口市民化等問題，提出切合呼倫貝爾市實際的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

（一）針對生態(tài)安全問題，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境是呼倫貝爾市城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，要把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程。在城鎮(zhèn)化進程中要集中、集約開發(fā)土地，進一步強化生態(tài)戰(zhàn)略地區(qū)的空間管制，根據(jù)各旗縣區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來的發(fā)展?jié)摿?，實施集中、收縮、轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。工業(yè)項目入?yún)^(qū)、入園，促進產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，實行“點上開發(fā)”、“面上保護”。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將發(fā)展的重心放在低碳產(chǎn)業(yè)上，淘汰高耗能的產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)工藝，鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對能源、水資源、空氣等生態(tài)資源的消耗與破壞。探索循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，以低消耗產(chǎn)出大效益；運用現(xiàn)代科學技術、整合信息資源規(guī)劃和管理城鎮(zhèn)，智能配置城市資源；加強城市綠地資源建設，鼓勵城市居民在日常生活中踐行節(jié)能環(huán)保理念，提高生態(tài)環(huán)境自我凈化能力，倡導綠色消費，促進城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護的良性互動。

（二）針對產(chǎn)業(yè)支撐問題，走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)全面發(fā)展的基礎，工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟支撐。呼倫貝爾市擁有天然草場1.49億畝，可利用草場1.36億畝，耕地1991萬畝，得天獨厚的土地資源是呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的優(yōu)勢，應堅持品牌發(fā)展策略，在農(nóng)畜產(chǎn)品加工、轉(zhuǎn)化上下功夫，打造特色產(chǎn)業(yè)體系和規(guī)模優(yōu)勢。呼倫貝爾市擁有煤、電、水要素組合的優(yōu)勢，處于向俄蒙開放的前沿，與東北老工業(yè)基地資源互補，應依托優(yōu)勢資源，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，以先進制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和進出口產(chǎn)品加工業(yè)為引領發(fā)展新型工業(yè)，建立低碳、多元化工業(yè)體系。呼倫貝爾市擁有世界上保存完好的大草原、大森林、大濕地、大湖泊，應加快推進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其要大力發(fā)展旅游業(yè)和旅游配套產(chǎn)業(yè)，延伸相關產(chǎn)業(yè)鏈，以現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展解決農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化互動協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）針對城鎮(zhèn)化布局問題，走科學規(guī)劃、功能完善的新型城鎮(zhèn)化道路。按照“組團式、集群化”發(fā)展理念，優(yōu)化空間功能布局，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，增強經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與園區(qū)規(guī)劃等多種規(guī)劃的銜接性。堅持規(guī)劃引領，以周邊與中心城區(qū)的便捷交通網(wǎng)絡推動產(chǎn)城融合、集聚發(fā)展，形成以中心城市為核心、周邊小城市和中心鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)集群，實現(xiàn)由“散點開發(fā)”向“據(jù)點開發(fā)”轉(zhuǎn)變，構建“一核兩極多節(jié)點”的市域城鎮(zhèn)空間結構。

（四）針對協(xié)調(diào)發(fā)展問題，走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、市域一體的新型城鎮(zhèn)化道路。從區(qū)域發(fā)展一體化全局角度謀劃共同發(fā)展，打破二元體制障礙，地方、農(nóng)墾、森工、鐵路和大企業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃；打破行政區(qū)域界線，跨區(qū)域整合優(yōu)勢資源，分工協(xié)作、取長補短、互相依存、協(xié)調(diào)發(fā)展；破解“三農(nóng)三牧三林”難題，加強新型農(nóng)牧林區(qū)建設，加快基礎設施和公共服務向農(nóng)牧林區(qū)的延伸和銜接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

（五）針對地域文化特色問題，走沿邊開放、彰顯特色的新型城鎮(zhèn)化道路。呼倫貝爾市民族多元、文化多元，3個少數(shù)民族自治旗、14個民族鄉(xiāng)，風光優(yōu)美，地域特色差異明顯，每個城鎮(zhèn)都要從保護和傳承地域民族文化、建設國際旅游名城的高度出發(fā)，注重挖掘民族文化內(nèi)涵，保持自己的個性和特色。滿洲里市、額爾古納市、新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗要發(fā)揮毗鄰俄蒙沿邊開放的政策優(yōu)勢，因地制宜，利用當?shù)鬲毺睾陀欣牡乩項l件和人文環(huán)境，鼓勵和支持邊境貿(mào)易的發(fā)展，以貿(mào)易帶動經(jīng)濟發(fā)展，吸引外地客商從事邊貿(mào)，推動邊境小城鎮(zhèn)的形成、建設和發(fā)展。

（六）針對農(nóng)牧林業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，走“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，要解決人的就業(yè)、衣食住行、醫(yī)療教育、文化娛樂、環(huán)境宜居、社會保障等方面的問題，其中促進農(nóng)村、牧區(qū)和林區(qū)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是基礎，提升轉(zhuǎn)移人口的勞動技能水平是手段，健全社會保障體系是關鍵，不僅使進城農(nóng)牧民能夠 “住有所居、學有所教、老有所養(yǎng)、勞有所得、娛有所樂、病有所醫(yī)”，更重要的是居民身份統(tǒng)一、機會均等、權利平等、文化融合，實現(xiàn)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代化城市文明的整體轉(zhuǎn)變。

二、呼倫貝爾市走新型城鎮(zhèn)化道路的對策

在中國進入全面改革開放的背景下，《中俄合作綱要》的實施，為呼倫貝爾市擴大開放與區(qū)域合作，利用“兩種資源、兩個市場”提供了難得的機遇。國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北戰(zhàn)略和《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃》、《國務院關于進一步促進內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展若干意見》及國家加大對人口較少民族發(fā)展，并把呼倫貝爾市列入資源型城市可持續(xù)發(fā)展扶持范圍等政策的實施，為呼倫貝爾城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了新的動力。呼倫貝爾市應把握機遇，按照自治區(qū)“8337”發(fā)展思路的要求，突出“五個基地、兩個屏障、一個橋頭堡”建設，穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新，制定對策和措施，積極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化有序協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）實施生態(tài)保護策略，對全市生態(tài)保護和城鎮(zhèn)發(fā)展空間進行總體布局。按照“筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障”的總要求，從區(qū)域發(fā)展一體化全局角度統(tǒng)籌市域空間布局。其生態(tài)保護策略應貫徹“生態(tài)優(yōu)先保護、資源科學開發(fā)、城鎮(zhèn)有序發(fā)展”的原則，將大興安嶺及呼倫貝爾草原整體納入保護區(qū)范圍，加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保育和恢復重建。逐步引導生態(tài)保護重點區(qū)域人口向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)示范園區(qū)等人口和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。生態(tài)移民應與新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村、新牧區(qū)建設相結合。一方面應為生態(tài)移民提供教育、醫(yī)療、住房、社會等基本社會保障，另一方面通過提供就業(yè)培訓幫助他們實現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)，讓更多的轉(zhuǎn)移人口進城鎮(zhèn)、進企業(yè)，成為城市居民、企業(yè)員工，真正使他們“移得出、穩(wěn)得住、能致富”。

（二）加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，發(fā)展縣域經(jīng)濟，為新型城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟支撐。呼倫貝爾市應抓住內(nèi)蒙古自治區(qū)貫徹落實“8337”發(fā)展思路的有利機遇，加速推進產(chǎn)業(yè)升級，培育發(fā)展各具特色的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系，增強資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，壯大縣域經(jīng)濟，實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)立城，以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)。繼續(xù)穩(wěn)固農(nóng)牧業(yè)發(fā)展基礎，積極發(fā)展綠色農(nóng)牧業(yè)，以發(fā)展外向型農(nóng)牧業(yè)推進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化；重點發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，以加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)推進新型工業(yè)化；大力發(fā)展文化旅游業(yè)，延伸與文化旅游相關的產(chǎn)業(yè)，如少數(shù)民族用品手工業(yè)，提高就業(yè)吸納能力，推動金融、物流、信息、會展等為主的現(xiàn)代服務業(yè)。呼倫貝爾市地域遼闊，產(chǎn)業(yè)各具特色，各旗市區(qū)應立足區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎，因地制宜，找準發(fā)展定位，選擇特色化、差異化發(fā)展模式，強化縣域經(jīng)濟的服務職能，堅持有所為、有所不為，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜工則工、宜商則商、宜游則游，構建產(chǎn)業(yè)協(xié)同、特色品牌的縣域經(jīng)濟體系，為新型城鎮(zhèn)化提供多元化產(chǎn)業(yè)支撐。

（三）構建科學分工的城鎮(zhèn)體系，提高城鎮(zhèn)建設質(zhì)量，增強城鎮(zhèn)綜合承載力。根據(jù)呼倫貝爾市城鎮(zhèn)人口分布的特點和集聚發(fā)展的要求，未來城鎮(zhèn)人口增長的重點還將是區(qū)域中心城市和副中心城市。因此，應積極推進重點區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過區(qū)域中心城市與周邊旗縣和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌整合和跨界協(xié)調(diào)，加快推進城市群或都市圈的形成，進一步加強中心城市的輻射帶動作用，使其成為帶動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和新型城鎮(zhèn)化的核心和龍頭，促進周邊地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

積極發(fā)展旗市中心鎮(zhèn)（城關鎮(zhèn)）和重點鎮(zhèn)，構建多極化城鎮(zhèn)體系，鎮(zhèn)區(qū)總人口占全市人口比重達到35%以上。加快建設一批口岸型、旅游型、農(nóng)牧型、工貿(mào)型等各具特色的中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)。呼倫貝爾市要強化城鎮(zhèn)“內(nèi)涵式”發(fā)展，既要高標準建設城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的交通體系以及與城鎮(zhèn)、園區(qū)、主要旅游景點、風景名勝區(qū)之間的聯(lián)系通道，滿足城鎮(zhèn)、口岸地區(qū)、園區(qū)與旅游區(qū)的快速通達要求，還要加大保障性住房建設和棚戶區(qū)改造力度，加快自來水、燃氣、電、城市交通、綠化、郵政、電信等基礎設施的建設，完善污水和垃圾處理設施；既要完善城鎮(zhèn)公共服務設施建設，強化教育、衛(wèi)生、文化等集聚人口的能力，還要積極加強金融服務、商務辦公、信息通信、科技研發(fā)等生產(chǎn)服務職能，推動生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展，提高整體效益和帶動區(qū)域發(fā)展能力。

城鎮(zhèn)建設要注重挖掘民族文化內(nèi)涵，彰顯地域特色，避免“千城一面”的現(xiàn)象。要根據(jù)城市特質(zhì)定位城市風格，滿洲里市、額爾古納市強化口岸特色和俄蒙風情；牙克石市、根河市、鄂倫春旗彰顯森林城市特色；扎蘭屯市、阿榮旗、莫旗塑造山水園林風格；新左旗、新右旗、鄂溫克旗要突出草原民族風情；以“生態(tài)、低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展”為目標，打造全國高端旅游城市。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和市域一體化發(fā)展，推動基本公共服務均等化。打破地企和行政區(qū)域的限制，建立跨旗縣轄區(qū)、地企城鎮(zhèn)化一體化的統(tǒng)籌發(fā)展機制。既要打破旗市區(qū)行政界線，跨區(qū)域整合優(yōu)勢資源，分工協(xié)作、取長補短、協(xié)調(diào)發(fā)展，更要打破二元體制障礙，地方、農(nóng)墾、森工、鐵路和大企業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，資源共享。呼倫貝爾市成立統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的組織機構，創(chuàng)新公共治理模式，推進區(qū)域協(xié)同、地企合作。遵循市場經(jīng)濟原則，強化各城市間、城市與農(nóng)村牧區(qū)城鎮(zhèn)間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟、技術、資源、勞動力、市場等關聯(lián)性，不斷推動市域一體化發(fā)展。

以縣域空間為主導推進城鄉(xiāng)資源的均衡配置，加大投入，編制完成縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，加大新農(nóng)村新牧區(qū)建設力度，改變原有鄉(xiāng)村發(fā)展模式，提高農(nóng)村自我發(fā)展能力。選擇和培育一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）或重要村莊（嘎查），作為農(nóng)牧業(yè)人口的聚居點和公共服務設施的配置基地。按照“設施集聚，兼顧服務能力”的原則，加大對農(nóng)村牧區(qū)的基礎設施和公共服務設施建設的投入，尤其是自來水、教育、醫(yī)療等服務民生的基礎工程的投入，使農(nóng)村牧區(qū)百姓能夠享受到經(jīng)濟社會全面發(fā)展的成果。

（五）創(chuàng)新體制機制，為新型城鎮(zhèn)化提供持續(xù)的發(fā)展動力。建立符合新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要的土地產(chǎn)權、戶籍管理和社會保障制度。以農(nóng)村、牧區(qū)土地確權、流轉(zhuǎn)為途徑，激發(fā)農(nóng)牧區(qū)市場活力，使農(nóng)村、牧區(qū)土地經(jīng)營走向規(guī)?；?，加速農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化進程；改變城鄉(xiāng)二元結構，實行城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，逐步實現(xiàn)進城農(nóng)（牧）民在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、勞動報酬、子女就學、公共醫(yī)療、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。健全農(nóng)牧林區(qū)社會養(yǎng)老保險制度，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度，建立覆蓋全市、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。

建立投融資新體制，改變單一的城鎮(zhèn)建設投資渠道。呼倫貝爾市應爭取并用好國家西部大開發(fā)、振興東北戰(zhàn)略和《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃》的各類優(yōu)惠政策，根據(jù)項目建設，籌集城鎮(zhèn)化發(fā)展資金，鼓勵東部城市向呼倫貝爾市進行城鎮(zhèn)建設投資，資源開發(fā)性企業(yè)應在資源開發(fā)中留取一定比例作為資源開發(fā)補償費，加大資源開發(fā)城鎮(zhèn)的基礎設施投入能力，改善城市投資環(huán)境。打破原來城鎮(zhèn)建設資金單一的局面，積極探索作為城市固定資產(chǎn)的城市基礎設施在投融資建設、使用和維護等全過程的體制創(chuàng)新。開展城市基礎設施資產(chǎn)化經(jīng)營，盤活現(xiàn)有市鎮(zhèn)建設的資本，促進基礎設施項目積極發(fā)展。探索特許權經(jīng)營、出售股權等方式，鼓勵各種社會資金投資參與城鎮(zhèn)建設。

實施人才發(fā)展戰(zhàn)略，深化就業(yè)制度改革。加強進城人員的職業(yè)技能培訓，提高各民族人口素質(zhì)，促進城鎮(zhèn)人口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。重視人才的培養(yǎng)、使用和引進，營造良好的制度環(huán)境，使更多的人才到呼倫貝爾市施展才能、發(fā)揮作用，為新型城鎮(zhèn)化提供人才保障。

（六）加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進社會管理創(chuàng)新，推動城市文化融合。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，政府應加快職能轉(zhuǎn)變，把工作重心轉(zhuǎn)向保障公共服務的供給，解決好進城農(nóng)牧民市民化問題，及時化解城鎮(zhèn)化過程中的各種問題和矛盾，如農(nóng)民土地權益保障、失地農(nóng)民就業(yè)、城鎮(zhèn)居民拆遷、城市貧困等問題，強化提供公共服務、社會管理、維護社會公平正義的職能，整合城鎮(zhèn)管理資源，優(yōu)化城鎮(zhèn)管理方式，構建和諧管理長效機制，提高社會管理能力，建設法治、安全、高效、文明的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，增強廣大人民群眾的安全感、幸福感和對社會秩序的認同感。同時，推動新型城鎮(zhèn)化要在政府的帶動下，鼓勵全體社會成員積極參與，實現(xiàn)自上而下與自下而上推進方式的有效結合。要加強基層民主建設，構建在黨的領導下，以政府管理為基礎、市民自治為核心、社會組織廣泛參與的多元基層治理機制，讓市民在參與經(jīng)濟發(fā)展和民主管理中增強自主意識，成為推進城鎮(zhèn)化的主體，改變過去農(nóng)牧民“被城鎮(zhèn)化”的傳統(tǒng)模式，形成農(nóng)牧民自主進城的新環(huán)境、新氛圍。

（作者單位：中央民族大學經(jīng)濟學院）

責任編輯：劉 佳