[摘要] 上網(wǎng)電價(jià)制度是否構(gòu)成補(bǔ)貼，這一問題目前在WTO項(xiàng)下已經(jīng)產(chǎn)生但尚無結(jié)論。歐盟在國家援助審查當(dāng)中對此進(jìn)行了回答。歐盟在十余起裁決當(dāng)中先后樹立了“資金來源”、“國家權(quán)力”、“國私企業(yè)是否一視同仁”三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在歐盟項(xiàng)下，上網(wǎng)電價(jià)即便構(gòu)成補(bǔ)貼，也會(huì)因特別法規(guī)定而獲得合法性豁免。但在WTO項(xiàng)下，即便上網(wǎng)電價(jià)未必合法，目前各國也仍然通過“君子協(xié)定”維持其默示合規(guī)性。對于中國而言，目前可以充分利用上網(wǎng)電價(jià)制度，但應(yīng)同時(shí)注重可再生能源激勵(lì)機(jī)制的市場化。

[關(guān)鍵詞] 上網(wǎng)電價(jià)；反補(bǔ)貼；國家援助；合法性審查

[中圖分類號]D9961[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號] 1673-5595（2014）02-00-06

一、概述

上網(wǎng)電價(jià)（feedin tariff），是世界上很多國家普遍采用的一種鼓勵(lì)新能源發(fā)電的價(jià)格手段。政府通常通過立法規(guī)定，使用新能源（通常是可再生能源）生產(chǎn)電力的一方，有權(quán)以一個(gè)固定的價(jià)格將電力銷售給電力公司。由于新能源發(fā)電的成本往往高于傳統(tǒng)的火力發(fā)電成本，因此，這一固定價(jià)格通常會(huì)高于電力市場價(jià)且高于新能源發(fā)電成本，以此保證新能源發(fā)電者有利可圖。目前，世界上已有70余個(gè)國家采用了上網(wǎng)電價(jià)政策，且諸如國際能源署、歐洲可再生能源聯(lián)合會(huì)等國際能源組織均對此政策的積極作用表示贊同。[1]

作為一種政府措施，上網(wǎng)電價(jià)政策為新能源電力生產(chǎn)者帶來的好處是顯而易見的。然而，正是由于“政府措施”和“某些企業(yè)因而受益”這兩個(gè)特性，上網(wǎng)電價(jià)政策不免引發(fā)一些人的質(zhì)疑：此種政府措施是否構(gòu)成WTO項(xiàng)下《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》意義上的政府補(bǔ)貼？2012年3月，由日本和歐盟先后提起的加拿大可再生能源爭議正式在WTO進(jìn)入實(shí)體審理階段。此案核心問題之一，是加拿大將使用本土設(shè)備作為獲得上網(wǎng)電價(jià)的前提。歐盟與日本指責(zé)此種行為構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼。造成補(bǔ)貼具有“禁止性”的原因是“當(dāng)?shù)爻煞忠蟆?，但上網(wǎng)電價(jià)本身是否構(gòu)成補(bǔ)貼，則是必須解決的首要問題。

在WTO項(xiàng)下，上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成補(bǔ)貼這一問題，并無現(xiàn)成的答案，更無判例可供援引。不過，在另一個(gè)國家間組織——?dú)W盟內(nèi)部，卻在十余年前就已經(jīng)討論過一個(gè)類似的問題：上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成國家援助（State Aid）。歐盟法中的國家援助并不完全等同于補(bǔ)貼認(rèn)定，但區(qū)別主要在于專向性要求，[2]二者構(gòu)成要件基本一致。歐盟競爭委員會(huì)競爭專員Joaquin Almunia在一次OECD舉辦的政府間論壇當(dāng)中，也將“國家援助”解釋為“國家給予企業(yè)的補(bǔ)貼”。①因此，歐盟對其成員國實(shí)施的上網(wǎng)電價(jià)政策的國家援助審查，對于從反補(bǔ)貼角度分析上網(wǎng)電價(jià)的合法性具有相當(dāng)重要的參考意義。

二、歐盟上網(wǎng)電價(jià)合法性審查綜述

（一）合法性審查的歐盟法律淵源

《歐盟條約》第87條第1款對國家援助進(jìn)行了定義。該條款指出：“國家給予或者通過國家財(cái)政資源給予的援助，不論方式如何，凡優(yōu)待某個(gè)企業(yè)或者某個(gè)生產(chǎn)部門，以致破壞競爭或者對競爭產(chǎn)生威脅，從而對成員國間的貿(mào)易有不利影響時(shí)，被視為與共同體市場相抵觸。”

這一條款可以分為三個(gè)部分：“國家給予或者通過國家財(cái)政資源給予的援助”，是對國家援助的定義；“優(yōu)待某個(gè)企業(yè)或者某個(gè)生產(chǎn)部門”，是對專向性的要求；而“破壞競爭、對成員國間貿(mào)易不利”則是禁止此種國家援助的原因。換句話講，歐盟對國家援助的態(tài)度并非一概否定，而是僅僅在不利于成員國間貿(mào)易的情況下才否定其合法性。

根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，德國、荷蘭、匈牙利、英國、奧地利、意大利、葡萄牙、丹麥、斯洛文尼亞、塞浦路斯等國，均已向歐盟委員會(huì)提出上網(wǎng)電價(jià)合法性審查的申請，有的國家申請次數(shù)不止一次。②從結(jié)果上講，目前搜集到的、與上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)的申請無一被歐盟否決，這似乎意味著歐盟本身并不反對通過上網(wǎng)電價(jià)的手段對可再生能源生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。然而，將這些申請進(jìn)行詳細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，歐盟批準(zhǔn)申請又會(huì)分為兩種情形：其中一種，是認(rèn)定成員國申報(bào)的措施不屬于國家援助，因而更無所謂合法與否。另一種情形，則是認(rèn)定國家援助存在，但因?yàn)椴粫?huì)干擾共同市場而加以批準(zhǔn)。這更多是一個(gè)政策上的考量而非法律上的判斷。而上網(wǎng)電價(jià)的制度設(shè)計(jì)是否構(gòu)成國家援助，則是本文需要關(guān)注的問題。事實(shí)上，制度設(shè)計(jì)上的差異，將直接關(guān)系到國家援助是否成立。歐盟委員會(huì)對此作出的十余起裁決，就是針對不同情況給予了不同對待。

（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)之一：資金來源

判斷上網(wǎng)電價(jià)合法性最值得關(guān)注的問題，是支持上網(wǎng)電價(jià)的資金來源如何。如果上網(wǎng)電價(jià)的資金直接來源于政府財(cái)政，那么國家援助的存在是毋庸置疑的。與之相對應(yīng)，如果支持上網(wǎng)電價(jià)的資金與政府財(cái)政毫無關(guān)聯(lián)，那么，即便某一國家實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)制度，此種制度也僅僅構(gòu)成國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控而非國家援助。其中范例之一就是英國。

中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年4月第30卷第2期趙海樂：反補(bǔ)貼視角下的上網(wǎng)電價(jià)合法性分析具體來講，英國的上網(wǎng)電價(jià)制度，是要求電力供應(yīng)商必須以政府規(guī)定的價(jià)格從可再生能源發(fā)電者處購進(jìn)電力，但可再生電力與普通電力之間的價(jià)格差并非由政府買單，而是在英國六大私營電力供應(yīng)商之間按照市場份額均攤。這些電力供應(yīng)商有權(quán)通過自行對最終用戶進(jìn)行加價(jià)或者開源節(jié)流，以彌補(bǔ)高價(jià)收購可再生電力的利潤差。③英國的政策方案雖然構(gòu)成了對可再生電力生產(chǎn)者的扶持，但資金來源是最終消費(fèi)者而非政府，如何征收資金也完全是企業(yè)基于商業(yè)判斷的決策。因此，此種融資系統(tǒng)不構(gòu)成國家援助，④盡管英國政府的其他行為——例如，為鼓勵(lì)投資可再生能源產(chǎn)業(yè)而給予的投資補(bǔ)貼仍然屬于國家援助。

（三）判斷標(biāo)準(zhǔn)之二：國家權(quán)力是否介入

由政府財(cái)政直接作出的價(jià)格支持，無疑屬于國家援助。然而，當(dāng)開支并不直接源于政府財(cái)政時(shí)，國家援助的認(rèn)定就存在著相當(dāng)?shù)碾y度。例如，塞浦路斯的上網(wǎng)電價(jià)出資，并不直接來源于政府財(cái)政，而是由塞浦路斯電力部門向全體消費(fèi)者征收每千瓦時(shí)00022歐元的費(fèi)用，再將資金匯集起來，由一家名為“RES FUND（直譯為可再生電力供應(yīng)基金）”的國有企業(yè)負(fù)責(zé)管理并分配給以上網(wǎng)電價(jià)收購可再生電力的企業(yè)。⑤

此種情形的復(fù)雜之處在于，資金的來源同時(shí)具有政府性質(zhì)與非政府性質(zhì)。政府性質(zhì)表現(xiàn)在向消費(fèi)者課征的費(fèi)用，是國家法律規(guī)定的；而征收的資金也匯集到了一家國有企業(yè)手中。但非政府性質(zhì)在于，這筆資金既不來源于政府財(cái)政，也并沒有實(shí)際進(jìn)入國庫，而是直接從消費(fèi)者到國有企業(yè)再到電力企業(yè)。表面上看，這與上述英國的情形有些類似，只不過多了一個(gè)中間機(jī)構(gòu)。然而，歐盟委員會(huì)最終裁決，雖然政府沒有額外付出資金，但“由國家法律要求、從法定機(jī)構(gòu)處流轉(zhuǎn)的征收費(fèi)用”構(gòu)成《歐盟條約》第88條意義上的“政府資源”，⑥因此此種資金來源仍然構(gòu)成政府付出的財(cái)政資助。在歐盟先前對奧地利和斯洛文尼亞的兩起裁決當(dāng)中，也都遵循著同樣的思路。⑦

上述分析表明了兩個(gè)問題。第一，在歐盟委員會(huì)看來，政府給予的財(cái)政資助，并不必然來源于政府預(yù)算，通過政府權(quán)威征收并分配的資金同樣屬于財(cái)政資助。第二，對于名為“RES FUND”的國有企業(yè)，歐盟委員會(huì)并未因?yàn)槠渚哂小捌髽I(yè)”性質(zhì)就放棄關(guān)注其服務(wù)于政府目標(biāo)這一特性。該企業(yè)分配征收資金的行為同樣視為政府行為。這與WTO上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中判斷“國有企業(yè)補(bǔ)貼”問題的標(biāo)準(zhǔn)如出一轍。

（四）判斷標(biāo)準(zhǔn)之三：國企私企是否一視同仁

最為復(fù)雜的一種上網(wǎng)電價(jià)定性問題同樣與國有企業(yè)相關(guān)，但此種情形當(dāng)中，國有企業(yè)承擔(dān)的并非僅僅是分配資金的職能，而是作為上網(wǎng)電價(jià)所需資金來源的提供者。歐盟委員會(huì)對德國、丹麥與比利時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)合法性裁決當(dāng)中，都曾先后存在這樣一種情形：與英國類似，上網(wǎng)電價(jià)的承擔(dān)者，是電力供應(yīng)商而非政府財(cái)政，而這些電力供應(yīng)商也自行消化了此部分額外開支。不過，與英國的六大私營電力企業(yè)分別負(fù)擔(dān)上述費(fèi)用不同，這些國家的電力供應(yīng)商一部分是國有企業(yè)，另一部分則是私營企業(yè)。這就帶來了一個(gè)問題：國有企業(yè)因?yàn)樯暇W(wǎng)電價(jià)的實(shí)施而承擔(dān)了費(fèi)用，可再生能源發(fā)電者因而受益，此種行為是否構(gòu)成“政府”的財(cái)政資助？歐盟委員會(huì)在三起裁決中不約而同地表明，即便承擔(dān)上網(wǎng)電價(jià)的電力供應(yīng)商同時(shí)包括國營和私營企業(yè)，只要此種義務(wù)是不區(qū)分企業(yè)所有制形態(tài)一律加以實(shí)施的，就仍然不構(gòu)成國家援助。⑧

應(yīng)當(dāng)說，對于這三個(gè)國家而言，正是國內(nèi)電力企業(yè)多元的所有制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了歐盟委員會(huì)對國企與私企承擔(dān)上網(wǎng)電價(jià)的行為一視同仁，統(tǒng)一視為市場行為而非國家行為。當(dāng)然，此種情形的定性，也與這些國家并未強(qiáng)制規(guī)定電力企業(yè)如何收回成本有緊密的關(guān)聯(lián)。

（五）一個(gè)潛在的問題

以上四種情形，已經(jīng)涵蓋了歐盟委員會(huì)現(xiàn)今作出裁決當(dāng)中上網(wǎng)電價(jià)的所有制度安排。然而，歐盟諸國的上網(wǎng)電價(jià)安排仍然存在其他形式。在法國與丹麥，國內(nèi)電力供應(yīng)商均為國有企業(yè)。這些國有企業(yè)也同樣承擔(dān)了上網(wǎng)電價(jià)負(fù)擔(dān)，但至今仍未向歐盟委員會(huì)提出過上網(wǎng)電價(jià)合法性審查申請，⑨歐盟委員會(huì)也至今沒有處理過類似的問題。然而，此種情形已然引發(fā)了學(xué)者的關(guān)注與討論。[3]國有企業(yè)高于市場價(jià)格收購貨物的行為，是WTO項(xiàng)下明確規(guī)定的一種補(bǔ)貼種類。⑩由此類推，歐盟委員會(huì)如何處理國有企業(yè)承擔(dān)上網(wǎng)電價(jià)的問題也因而存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。這一問題同時(shí)存在學(xué)理與實(shí)踐基礎(chǔ)，因而值得繼續(xù)關(guān)注。

三、歐盟上網(wǎng)電價(jià)合法性裁決的規(guī)則總結(jié)

概括來講，歐盟各國實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)的具體操作流程既存在共性也存在差別。上網(wǎng)電價(jià)的制度設(shè)計(jì)基本原理在各國都是相同的，均為利用價(jià)格激勵(lì)措施鼓勵(lì)可再生電力的生產(chǎn)。這一原理可用圖1表示：

圖1歐盟各國實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)流程不論各國政策如何設(shè)置，這一模式都不會(huì)改變。

與此同時(shí)，各國制度設(shè)計(jì)的差異主要體現(xiàn)在上網(wǎng)電價(jià)的資金支持從何而來。這又直接決定了國家援助存在與否的認(rèn)定。上述四類案件，對此形成了明確的印證。見表1。

表1上網(wǎng)電價(jià)制度設(shè)計(jì)與國家援助認(rèn)定的關(guān)聯(lián)

上網(wǎng)電價(jià)的資金支持來源是否構(gòu)成

國家援助私營電力企業(yè)有權(quán)直接向消費(fèi)者征收（國家并未規(guī)定如何征收、征收金額）否 政府規(guī)定向消費(fèi)者課征的附加電價(jià)金額，課征資金由國有企業(yè)統(tǒng)一調(diào)配是 國有電力企業(yè)和私營電力企業(yè)都有權(quán)直接向消費(fèi)者征收（國家并未規(guī)定如何征收、征收金額）否 國內(nèi)僅有國有電力企業(yè)，且電力企業(yè)有權(quán)向消費(fèi)者征收附加電價(jià)？

表1闡明了兩方面問題：第一，決定上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成國家援助的一個(gè)重要條件，是上網(wǎng)電價(jià)的資金來源。此種資金來源的政府意味越濃，國家援助的存在就越肯定。如果資金如何征收由企業(yè)獨(dú)立決定、資金也直接匯集到企業(yè)手中，那么，資金來源就不具有政府意味。第二，電力企業(yè)的身份同樣是需要關(guān)注的一個(gè)因素。即便上網(wǎng)電價(jià)資金來源與政府沒有關(guān)聯(lián)，但在國有電力企業(yè)被視為政府的情況下，它的任何行為，不論是對外支付上網(wǎng)電價(jià)還是收取消費(fèi)者的附加電價(jià)，都會(huì)被認(rèn)定為政府行為。此種情況下國家援助的存在就是不言而喻的。這一問題目前在歐盟也仍然處于蓄勢待發(fā)狀態(tài)。

四、歐盟“國家援助”規(guī)則與WTO補(bǔ)貼規(guī)則比較

（一）“國家援助”與“補(bǔ)貼”的認(rèn)定：實(shí)質(zhì)規(guī)則基本一致

上文所總結(jié)的歐盟對上網(wǎng)電價(jià)是否構(gòu)成國家援助的認(rèn)定，與WTO項(xiàng)下補(bǔ)貼規(guī)則并不存在根本上的沖突。

一方面，在“財(cái)政資助”的認(rèn)定上，國家有權(quán)要求企業(yè)承擔(dān)某種義務(wù)，企業(yè)也完全有權(quán)在承擔(dān)義務(wù)后將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者身上。此種行為只不過是國家正常的管理商業(yè)行為。在此種情形下，國家要求企業(yè)對外支付上網(wǎng)電價(jià)，與要求企業(yè)必須提供“三包服務(wù)”并無任何差異。但是，當(dāng)國家以稅費(fèi)的形式強(qiáng)制從消費(fèi)者處征收款項(xiàng)、并將該款項(xiàng)劃撥給某些企業(yè)時(shí)，那么，來源于消費(fèi)者的款項(xiàng)就因?yàn)檎煞值膮⑴c而具有了國家“財(cái)政資助”的性質(zhì)。這同樣也是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》項(xiàng)下的題中之義。

另一方面，對上網(wǎng)電價(jià)合法性審查當(dāng)中較有爭議的國有企業(yè)問題，歐盟與WTO的處理基本一致。在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》項(xiàng)下，“政府”或者說“公共機(jī)構(gòu)”可能包含狹義的政府機(jī)關(guān)，也可能包含行使國家職責(zé)的企業(yè)，不論國有企業(yè)還是私營企業(yè)均是如此。對于如何判斷國有企業(yè)是否在執(zhí)行國家職責(zé)，歐盟曾經(jīng)關(guān)注了國有企業(yè)是否在執(zhí)行政府命令干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以及是否與私營企業(yè)處于同樣的地位。這與WTO上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中確立的“國有企業(yè)補(bǔ)貼”判定標(biāo)準(zhǔn)是異曲同工的。[4]

（二）二者對待補(bǔ)貼的態(tài)度存在差異

雖然歐盟的國家援助與WTO項(xiàng)下的補(bǔ)貼認(rèn)定實(shí)體規(guī)則非常接近，但二者對待補(bǔ)貼的態(tài)度存在重大的區(qū)別。WTO對于可訴性補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼的態(tài)度是堅(jiān)決禁止的，至少在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》當(dāng)中并未留下例外。然而，歐盟對國家援助的態(tài)度卻寬松得多。至少在可再生能源接受國家援助方面，歐共體曾于2001年專門發(fā)布了名為《關(guān)于環(huán)境保護(hù)國家援助的共同體指南》，專門規(guī)定了“環(huán)境援助”的合法性如何認(rèn)定。更加確切地說，是在確定了某種環(huán)境措施屬于國家援助之后，通過該《指南》確定這些環(huán)境措施的必需性，以及存續(xù)的必要性。該《指南》也一再出現(xiàn)在歐盟委員會(huì)的上網(wǎng)電價(jià)合法性審查裁決當(dāng)中，并成為確定上網(wǎng)電價(jià)合法性的重要依據(jù)。歐盟委員會(huì)對上網(wǎng)電價(jià)的合法性審查最終均以肯定性結(jié)論終局，該《指南》在其中的功能自是功不可沒。換句話講，歐盟內(nèi)部已經(jīng)在合法性審查之前，保證了對上網(wǎng)電價(jià)的容許。這就直接鼓勵(lì)了成員國利用這一制度促進(jìn)可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展。

與之相對比，WTO項(xiàng)下對補(bǔ)貼的態(tài)度就嚴(yán)厲得多。與歐共體《指南》類似，環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼也曾一度成為WTO項(xiàng)下的不可訴補(bǔ)貼之一。然而，隨著綠燈補(bǔ)貼的失效與無法延期，從理論上講，不論是服務(wù)于環(huán)境保護(hù)還是相關(guān)技術(shù)研發(fā)的補(bǔ)貼都是一概禁止的。

（三）個(gè)中原因探析

上述差異的產(chǎn)生并無一個(gè)官方的答案。筆者認(rèn)為，個(gè)中原因或許能夠歸結(jié)為歐盟“船小好調(diào)頭”，容易在十幾個(gè)成員之間達(dá)成一致，而WTO上百個(gè)成員各有自己的利益安排，眾口難調(diào)也十分正常。特別是考慮到多哈回合談判的緩慢進(jìn)程，在WTO補(bǔ)貼問題上通過決議的形式開設(shè)例外無疑將是遙遙無期的。因此，雖然上網(wǎng)電價(jià)在全球目前已有數(shù)十個(gè)國家正在實(shí)施，前文提及的日本、歐盟訴加拿大案，卻是第一次在WTO項(xiàng)下提出的關(guān)于上網(wǎng)電價(jià)的訴訟，日本和歐盟關(guān)心的重點(diǎn)還是“當(dāng)?shù)爻煞帧眴栴}，而非要求全面禁止上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的施行。這就意味著，在世界范圍內(nèi)，上網(wǎng)電價(jià)這一非?？赡軜?gòu)成補(bǔ)貼的措施，默示地被賦予了有實(shí)無名的合法性。世界各國即便同時(shí)采用綠色證書、配額制度、投資激勵(lì)、稅收減免等其他方式鼓勵(lì)可再生能源的實(shí)施，也不能完全替代上網(wǎng)電價(jià)這一措施。因此，各國共同的需求使得上網(wǎng)電價(jià)問題在歐盟項(xiàng)下體現(xiàn)為書面豁免，而WTO項(xiàng)下事實(shí)上具有了“君子協(xié)定”的意味。

五、中國的上網(wǎng)電價(jià)制度分析與前景預(yù)測

（一）中國的上網(wǎng)電價(jià)制度法律框架

目前，中國同樣實(shí)施了若干可再生能源的鼓勵(lì)措施，其中的一種就是上網(wǎng)電價(jià)措施。具體來講，中國的上網(wǎng)電價(jià)制度包括如下幾個(gè)方面：

首先，中國上網(wǎng)電價(jià)制度的兩大特點(diǎn)是政府定價(jià)與全額收購。具體來講，2005年發(fā)布的《可再生能源法》第19條規(guī)定，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國務(wù)院價(jià)格主管部門確定、公布；該法2009年底的修訂稿第14條中同時(shí)規(guī)定，對可再生能源發(fā)電，國家將實(shí)施全額保障性收購。

其次，上網(wǎng)電價(jià)與電力市場標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格之間的價(jià)差來源，由全國可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金支付。這筆資金的來源之一是“在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償”，一部分來源則是中央財(cái)政的年度公共預(yù)算。這就意味著，支付上網(wǎng)電價(jià)的資金來源，既包含最終消費(fèi)者，也包含政府財(cái)政開支。

再次，中國的上網(wǎng)電價(jià)制度政府干預(yù)的成分仍然較濃，蘊(yùn)含的市場化成分并不高。上網(wǎng)電價(jià)固然是政府制定的，但法律同時(shí)允許地方通過招投標(biāo)確定的、低于標(biāo)桿價(jià)格的電價(jià)作為政府指導(dǎo)價(jià)。這或許是目前能夠?qū)さ降奈ㄒ坏氖袌龌欅E。一些學(xué)者指出，可再生能源市場化的一個(gè)重要路徑，是國家為各類電網(wǎng)公司、省級政府確定可再生能源生產(chǎn)配額，并允許各主體間進(jìn)行配額交易。這是一個(gè)類似于碳排放交易的制度，在歐洲一些國家已經(jīng)開始實(shí)施。目前，中國的學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直在呼喚可再生能源發(fā)電配額制的實(shí)施。相關(guān)政府文件中早在2007年就已經(jīng)不乏此種提法，而相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者也已經(jīng)意識(shí)到了“從政府支持到市場調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變”的重要性，但真正具備可實(shí)施性的細(xì)則至今仍未出現(xiàn)。

（二）中國上網(wǎng)電價(jià)制度的合規(guī)性分析

如果套用上述歐盟“國家援助”審查的結(jié)論，中國上網(wǎng)電價(jià)制度雖然具備了一定的市場化趨勢，但是，仍然會(huì)被認(rèn)定為補(bǔ)貼的存在。首先，可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償?shù)慕痤~是由政府制定的，且負(fù)責(zé)收購可再生電力的電網(wǎng)企業(yè)均為國有電力公司。其次，全國可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金的另一部分來源是政府財(cái)政支出。這兩點(diǎn)的共同作用，使得中國的情形相當(dāng)類似于上文提及的塞浦路斯上網(wǎng)電價(jià)實(shí)施方法。此外，中國經(jīng)濟(jì)目前依然是國有企業(yè)為主體，在電力行業(yè)尤其如此。美、加等國對華反補(bǔ)貼的歷史表明，西方國家對中國國有企業(yè)存在著默示認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的“慣性”。

當(dāng)上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方法、實(shí)施主體均與政府具有千絲萬縷的聯(lián)系時(shí)，中國實(shí)施的上網(wǎng)電價(jià)很有可能被認(rèn)定為補(bǔ)貼。此前，美國已經(jīng)先后關(guān)注過中國的風(fēng)能補(bǔ)貼與光伏補(bǔ)貼問題。在上網(wǎng)電價(jià)問題上，由于中國的制度設(shè)計(jì)本身容易予人以口實(shí)，因此，同樣存在著隱患。尤其是當(dāng)上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)爻煞忠笙嘟Y(jié)合時(shí)更是如此。

（三）上網(wǎng)電價(jià)問題的對策研究

雖然中國目前的上網(wǎng)電價(jià)制度設(shè)計(jì)嚴(yán)格來講很可能構(gòu)成補(bǔ)貼，但是，必須注意的是，上網(wǎng)電價(jià)問題目前并非一個(gè)簡單的違法或者合法問題。全球范圍內(nèi)事實(shí)上存在的君子協(xié)定表明，在目前一段時(shí)間內(nèi)，上網(wǎng)電價(jià)仍然是安全的。但安全期間會(huì)有多長仍然是個(gè)疑問?；蛟S可以預(yù)見的是，只要主要發(fā)達(dá)國家仍然需要使用這一措施，這些國家就會(huì)投鼠忌器，盡量避免貿(mào)然對此提出挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)這些發(fā)達(dá)國家不再需要上網(wǎng)電價(jià)措施促進(jìn)本國可再生能源產(chǎn)業(yè)或者有了足夠的替代措施時(shí)，就要謹(jǐn)防這些國家“過河拆橋”。在本國廢止了某種貿(mào)易支持措施后轉(zhuǎn)而大談該措施的違法性是以美國為代表的若干發(fā)達(dá)國家常用的手段之一。一個(gè)典型的例子，就是美國在將本國出口貿(mào)易公司私有化之后，馬上大力反對加拿大國營貿(mào)易企業(yè)管制貿(mào)易的行為。[5]在目前階段，各國的可再生能源利用機(jī)制都在發(fā)展階段，可再生能源的使用所付出的高昂代價(jià)，迫使各國不得不使用補(bǔ)貼以避免這一產(chǎn)業(yè)中途夭折。而當(dāng)可再生能源利用技術(shù)日漸成熟，即便取消財(cái)政支持也會(huì)在市場機(jī)制當(dāng)中繼續(xù)成長時(shí)，就很難說各國是否會(huì)以可再生能源補(bǔ)貼違法為由，阻礙后進(jìn)國家以補(bǔ)貼促生產(chǎn)之路。尤其是在碳交易機(jī)制比較完善的某些國家，如果這些國家普遍鼓吹建立“可再生能源配額交易機(jī)制”，并使用類似于碳排放交易的方式取代目前的“上網(wǎng)電價(jià)”補(bǔ)貼，那么，補(bǔ)貼的存在就很有可能授人以柄。

因此，對于中國而言，一方面，需要密切關(guān)注他國可再生能源發(fā)電政策的動(dòng)向變化，并從中尋求蛛絲馬跡，謹(jǐn)防他國以貿(mào)易救濟(jì)為名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。另一方面，最根本的辦法，還是堅(jiān)持與完善可再生能源利用政策的市場化，不論是采用電價(jià)補(bǔ)償機(jī)制還是配額激勵(lì)機(jī)制都應(yīng)如此。

注釋：

① Joaquin Almunia， European Commissioner for Competition Competition， Speech on State aid and Subsidies in the European Union， 9th Global Forum on Competition Paris 18 February 2010.

② 需說明的是，這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果很可能小于其真正數(shù)值。歐盟國家援助合法性審查的公布語言可能是任何一成員國的官方語言（通常是申請方的官方語言或者通用語言）。因此，部分國家援助合法性審查是以非英語公布的。由于筆者語言技能所限，此部分無法計(jì)入統(tǒng)計(jì)結(jié)果之內(nèi)。此外，還有一部分國家實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)制度但并未向歐盟委員會(huì)提出合法性審查申請。因此，即便統(tǒng)計(jì)了歐盟委員會(huì)全部的裁決，也難以包含全部的上網(wǎng)電價(jià)實(shí)施情況。

③ European Commission， State aid N 94/2010， United Kingdom， Feed in Tariffs to support the generation of renewable electricity from low carbon sources， paras.4952.

④ Id， paras.7475.

⑤ 此種征收確切的名稱應(yīng)為“parafiscal levy”。

⑥ European Commission， State aid N 143/2009 — Cyprus， Aid scheme to encourage electricity generation from large commercial wind， solar， photovoltaic systems and biomass， para.45.

⑦ 相關(guān)裁決參見：European Commission， State aid NN 162/A/2003 and State aid N 317/A/2006 — Austria， Support of electricity production from renewable sources under the Austrian Green Electricity Act （feedin tariffs）， paras. 5558.

⑧ European Commission， on the State aid scheme implemented by Slovenia in the framework of its legislation on qualified energy producers —— Case No C 7/2005（notified under document number C（2007） 1181）， paras.6172.德國上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)裁決參見：Decision on State Aid Case NN27/2000， Decision on State Aid Case NN68/2000.另參見：ECJ， PreussenElektra AG v Schhleswag AG， Judgment of the Court of 13 March 2001， Case C379/98.丹麥上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)裁決參見：Decision on State Aid Case N342/2003， Decision on State Aid Case N448/2003， Decision on State Aid Case N618/2003.比利時(shí)上網(wǎng)電價(jià)相關(guān)裁決參見：Decision on State Aid Case N149/2000.

⑨ 本文先前曾經(jīng)援引過丹麥的案例，當(dāng)時(shí)，丹麥同時(shí)具有私營和國有電力企業(yè)。然而，該起案例的裁決日期是2003年。在2005年，丹麥對國內(nèi)的電力公司實(shí)施了國有化。而法國的情形是雖然一直在實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)措施，但并未向歐盟提出過國家援助合法性審查的申請。

⑩ Appellate Body Report on US——Softwood Lumber IV.

Commission：1 Commission communication： Community guidelines on state aid for environmental protection [Official Journal C 37 of 03022001].

上述《指南》通過之時(shí)，歐盟僅有15個(gè)成員。

參見《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第3條、第4條。

參見《可再生能源法（2009年修訂稿）》第20條。

參見《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第5條。

參見《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改能源[2007]2174號）。

相關(guān)學(xué)者論述參見：劉京和《淺析我國可再生能源配額制政策的實(shí)施及對小水電產(chǎn)生的影響》（《中國水利》， 2001（4）：4950）；顧樹華、王白羽《中國可再生能源配額制政策的初步研究》（《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》， 2003（S1）：2733）；李艷芳、張牧君《論我國可再生能源配額制的建立》（《政治與法律》，2011（11）：29）；任東明《關(guān)于引入可再生能源配額制若干問題的討論》（《中國能源》， 2007（11）：1013）。

根據(jù)筆者的搜索，早在2010年，新聞中就有關(guān)于配額制即將實(shí)施的預(yù)期。但直至2013年3月，此制度仍然處于征求意見當(dāng)中；在此論文發(fā)表前夕（2013年12月），新聞當(dāng)中仍無可再生能源配額制正式實(shí)施的報(bào)道。此外，必須說明的是，雖然早在2007年、2008年，中國相關(guān)文件中即出現(xiàn)了“配額交易”字樣，但此種交易是在各省級電力公司之間進(jìn)行的，目的是在全國范圍內(nèi)分配可再生能源電價(jià)附加。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 李威.日本訴加拿大可再生能源產(chǎn)業(yè)措施案預(yù)判[J].世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2011（9）：47.

[2] ClausDieter Ehlermann， Martin Goyette. The Interface between EU State Aid Control and the WTO Disciplines on Subsidies [J]. European State Aid Law Quarterly， 2006（4）：695718.

[3] Michael Sanchez Rydelski， EC State Aid Regime： Distortive Effects of State Aid on Competition and Trade[M]. London： Cameron May， 2006：358.

[4] 廖詩評.中美“雙反措施案”中的“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定問題研究[J].法商研究， 2011（6）：1824.

[5] 郝思. 簡析美國農(nóng)產(chǎn)品“出口貿(mào)易公司”模式的優(yōu)越性——兼與WTO體制下國營貿(mào)易的比較[EB/OL].（20111207）[20131213] .http：//www.cieri.org/News_view.aspx？id=369.

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