□呂永興

自2004年以來，中央連續(xù)下發(fā)了十一個(gè)以“三農(nóng)”為主題“1號文件”，其一條政策主線就是強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位，更好地加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”新理念，引領(lǐng)堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”以及“三化同步”的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)行以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。近十多年來，中央緊緊圍繞農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)田水利、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、深化農(nóng)村綜合改革和推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展等農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的重大問題，出臺了包括取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼等、建立起政府主導(dǎo)模式——“三農(nóng)”政策資金支撐體系，形成“三農(nóng)”投入主體多元化新格局和新機(jī)制，更好地運(yùn)用“三農(nóng)”政策資金”，發(fā)揮其“強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)”最直接、最有效的一項(xiàng)政策剛性化作用，構(gòu)筑強(qiáng)化農(nóng)業(yè)、惠及農(nóng)村、富裕農(nóng)民最穩(wěn)定、最可靠的資金支撐體系，從而形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”中國夢。對此，針對近十多年來，“三農(nóng)”政策資金使用管理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，要?jiǎng)?chuàng)造性優(yōu)化“三農(nóng)”政策資金管控途徑，筆者認(rèn)為，主要從如下方面著手。

1 做大“三農(nóng)”政策資使用金“蛋糕”

1.1 按照“三個(gè)高于”要求，加大本級財(cái)政“三農(nóng)”投入力度

按照中央“持續(xù)加大財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出、持續(xù)加大國家固定資產(chǎn)投資對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入、持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，確保增量和比例均有提高”的要求，努力增加財(cái)政“三農(nóng)”投入。在積極爭取中央、省級財(cái)政對縣市“三農(nóng)”投入的同時(shí)，通過考評激勵(lì)和獎(jiǎng)懲激勵(lì)等措施，將支農(nóng)資金分配和各地投入力度掛鉤，引導(dǎo)鎮(zhèn)村各級組織不斷加大“三農(nóng)”投入，防止出現(xiàn)財(cái)政“三農(nóng)”支出“上進(jìn)下退”現(xiàn)象，確保財(cái)政“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長。

1.2 吃透國家“三農(nóng)”政策資金，積極向上爭取“三農(nóng)”項(xiàng)目資金

當(dāng)前國家財(cái)政“三農(nóng)”政策資金將向五個(gè)方面傾斜：一是向農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣投入傾斜，二是向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展投入傾斜，三是繼續(xù)向裝備農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)投入傾斜，四是向農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目整合傾斜，五是向“老、少、邊”區(qū)扶持傾斜。因此，要認(rèn)真研究新時(shí)期國家“三農(nóng)”扶持政策，在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及專業(yè)化、裝備設(shè)施農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)等方面加大“三農(nóng)”項(xiàng)目資金申報(bào)力度，注重“三農(nóng)”政策項(xiàng)目資金的整合，大力推行整體推進(jìn)、連片開發(fā)。

1.3 創(chuàng)新“三農(nóng)”投入引導(dǎo)機(jī)制，放大“三農(nóng)”政策資金效應(yīng)

積極運(yùn)用市場運(yùn)作、資金整合、貸款融資、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)等機(jī)制，逐步將財(cái)政資金由分散支持向整合使用轉(zhuǎn)變，由簡單補(bǔ)貼向以獎(jiǎng)代補(bǔ)轉(zhuǎn)變，由財(cái)政直接投資向財(cái)政貼息扶持轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的導(dǎo)向功能和放大效益，充分發(fā)揮農(nóng)村土地使用權(quán)、林權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)因素，引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)要素有序流動(dòng)，吸引社會(huì)資本投入。積極支持發(fā)展包括農(nóng)村小額信貸在內(nèi)的各種適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的微型金融服務(wù)，繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)。通過加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，完善政策措施，鼓勵(lì)企業(yè)投資和社會(huì)捐資向“三農(nóng)”投入，讓“村企共建、結(jié)對幫扶”等措施成為新農(nóng)村建設(shè)投入的重要力量。

2 把握“三農(nóng)”政策資金重點(diǎn)投向

2.1 大力支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高“三農(nóng)”政策資金科技含量

以高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全為目的，切實(shí)加大對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和推廣運(yùn)用等方面的投入和傾斜，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。一是大力支持農(nóng)業(yè)科技推廣，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。按照高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的要求，重點(diǎn)支持現(xiàn)代種業(yè)繁育推一體化發(fā)展，積極爭取資金擴(kuò)大測土配方施肥、土壤有機(jī)質(zhì)提升、糧棉油高產(chǎn)創(chuàng)建、基礎(chǔ)農(nóng)技和示范縣等項(xiàng)目實(shí)施范圍，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。二是繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，暢通轉(zhuǎn)化應(yīng)用通道，增強(qiáng)科技對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐能力。三是充分發(fā)揮農(nóng)村公益事業(yè)“以錢養(yǎng)事“新機(jī)制，完善以農(nóng)業(yè)科技推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管為重點(diǎn)的基層農(nóng)技服務(wù)體系，支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)農(nóng)技推廣項(xiàng)目，建立政府投入與服務(wù)績效掛鉤的農(nóng)技推廣激勵(lì)機(jī)制。四是完善農(nóng)民科技培訓(xùn)支持政策與機(jī)制，重點(diǎn)支持農(nóng)村農(nóng)技人員培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)。五是進(jìn)一步加大農(nóng)民專業(yè)合作組織支持力度，增強(qiáng)合作組織對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的服務(wù)能力，研究建立涉農(nóng)項(xiàng)目與農(nóng)民專業(yè)合作組織對接機(jī)制，支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作組織申報(bào)支農(nóng)項(xiàng)目和承擔(dān)“三農(nóng)”政策資金項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，健全“三農(nóng)”政策資金項(xiàng)目資產(chǎn)管護(hù)長效機(jī)制。

2.2 積極支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變

圍繞中央“三化同步”要求，按照“集中投入，突出重點(diǎn)，連片開發(fā)，做大做強(qiáng)”的思路，建議繼續(xù)重點(diǎn)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展：一是繼續(xù)支持糧食、油菜、生豬、水產(chǎn)四大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，加大對四大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持。二是建設(shè)積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“四個(gè)一批”工程建設(shè)，支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不斷發(fā)展壯大。通過積極整合資金和持續(xù)投入，支持打造一批具有優(yōu)勢特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精品，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大市向農(nóng)業(yè)強(qiáng)市的轉(zhuǎn)變。三是積極支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變，推廣“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“合作組織+基地+農(nóng)戶、“農(nóng)超對接”、“訂單生產(chǎn)”等模式，用工業(yè)理念謀劃農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代管理經(jīng)營農(nóng)業(yè)。四是積極支持農(nóng)業(yè)品牌、地理標(biāo)致產(chǎn)品創(chuàng)建。

3 突出“三農(nóng)”政策資金整合效應(yīng)

按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)集成、形成合力、各記其功”的基本要求，通過建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門配合”的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合多渠道“三農(nóng)”政策資金，逐步形成投向科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、使用高效、運(yùn)行安全的資金使用管控機(jī)制。整合的資金范圍包括：除救災(zāi)性和具有特殊用途資金外，市級所有支農(nóng)資金，包括財(cái)政部門管理分配的各項(xiàng)預(yù)算資金；中央、省、地（市）部門的專項(xiàng)支農(nóng)資金，包括財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利（飲水安全）、林業(yè)、國土、環(huán)保、交通、移民、扶貧、科技、能源、商務(wù)、供銷、住房城建（城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化）、農(nóng)辦（新農(nóng)村）等部門的“三農(nóng)”項(xiàng)目和資金；市（縣）級財(cái)政安排的專項(xiàng)支農(nóng)資金。一是設(shè)立整合平臺。依據(jù)該市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村中長期發(fā)展規(guī)劃來設(shè)立“三農(nóng)”政策資金整合平臺。二是嚴(yán)格“三農(nóng)”政策資金項(xiàng)目申報(bào)把關(guān)。每年各涉農(nóng)部門根據(jù)已建立的整合平臺來申報(bào)財(cái)政“三農(nóng)”項(xiàng)目，由市“三農(nóng)”政策資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一審核報(bào)批，沒有整合的項(xiàng)目不予申報(bào)。三是加強(qiáng)整合“三農(nóng)”政策資金管控，嚴(yán)防不按項(xiàng)目要求實(shí)施、嚴(yán)防整合資金不按規(guī)定程序使用。凡屬整合范圍的所有“三農(nóng)”政策資金，必須推行“三農(nóng)”政策項(xiàng)目管理責(zé)任制、公示制、招標(biāo)制、監(jiān)理制、委托中介機(jī)構(gòu)檢查制和國庫集中支付制，確?！叭r(nóng)”政策資金管控與治理規(guī)范、安全、有效。

4 加強(qiáng)“三農(nóng)”政策資金治理體系建設(shè)

4.1 完善“三農(nóng)”政策資金管控制度體系

一是全面加強(qiáng)“三農(nóng)”政策資金治理制度體系建設(shè)。按照建設(shè)法治財(cái)政的要求，全面清理、完善現(xiàn)有的各項(xiàng)“三農(nóng)”政策資金和農(nóng)業(yè)財(cái)政管理制度，及時(shí)填補(bǔ)制度建設(shè)上的“空白”，加強(qiáng)各項(xiàng)管理制度的有機(jī)銜接，逐步建立科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的“三農(nóng)”政策資金治理制度體系。二是不斷加大制度宣傳。通過新聞媒體大力宣傳黨的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)的“三農(nóng)”政策，努力使廣大農(nóng)民朋友心里始終有一本明白賬，大力推行財(cái)政政務(wù)公開，實(shí)施“陽光財(cái)政”，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。三是建立“三農(nóng)”政策資金管控使用獎(jiǎng)懲機(jī)制。在嚴(yán)肅查處問題和問責(zé)的同時(shí)，大力表彰和獎(jiǎng)勵(lì)“三農(nóng)”政策資金管控先進(jìn)單位和個(gè)人。

4.2 嚴(yán)格“三農(nóng)”政策資金過錯(cuò)問責(zé)追究

一是建立“三農(nóng)”政策資金責(zé)任管理制度。對項(xiàng)目建設(shè)和資金管理出現(xiàn)問題的單位，建立違規(guī)違紀(jì)問題登記制度，對有不良記錄的地方，除工作考核實(shí)行一票否決外，在安排“三農(nóng)”政策項(xiàng)目和資金時(shí)予以掛鉤，增強(qiáng)財(cái)政和涉農(nóng)部門“管錢”、“用錢”的責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識。二是嚴(yán)格“三農(nóng)”政策資金責(zé)任追究制度。建議嚴(yán)格推行省委、省政府印發(fā)的《某省“三農(nóng)”政策資金使用管理責(zé)任追究辦法》，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民補(bǔ)貼資金、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展資金、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及救災(zāi)資金等，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究，筑起“三農(nóng)”政策資金紅線，時(shí)刻亮起“三農(nóng)”政策資金紅燈，確保廣大農(nóng)民利益不受損害，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定健康發(fā)展。

4.3 強(qiáng)化“三農(nóng)”政策資金監(jiān)督檢查

通過重點(diǎn)涉農(nóng)政策專項(xiàng)資金績效考評，全面開展“三農(nóng)”政策資金監(jiān)督檢查，及時(shí)查找涉農(nóng)政策資金管理中存在的問題和漏洞，積極防范“三農(nóng)”政策資金中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，建立“三農(nóng)”政策資金安全、高效運(yùn)行的長效機(jī)制，從而逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查從靠外部壓力向自覺行動(dòng)轉(zhuǎn)變，從集中治理向建立預(yù)防機(jī)制轉(zhuǎn)變。充分利用社會(huì)輿論、媒體和審計(jì)監(jiān)督，把事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督結(jié)合起來，把下基層調(diào)研、交叉檢查、績效考評、審計(jì)監(jiān)督、專題調(diào)查、信訪調(diào)查等方式結(jié)合起來，把上級檢查與本級自查結(jié)合起來，努力形成多層次、全方位的監(jiān)管體系。

（來源：北京農(nóng)經(jīng)網(wǎng)）