牛?；?，李壽榮，張 雪

（北華航天工業(yè)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

公平是城鄉(xiāng)居民最低生活保障的首要價值，正如平等是公平正義的首要內(nèi)涵和生存權(quán)是人權(quán)的首要權(quán)利一樣。最低生活保障的公平其實就是以保障人權(quán)尤其是保障人基本的生存權(quán)為目的的分配公平，它是實現(xiàn)人平等權(quán)、生存權(quán)的基本手段和重要內(nèi)容。制度公平是城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的基礎(chǔ)和條件，分析研究和構(gòu)建城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平必須從制度入手。

一、公平視角下的我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障的現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村和城市在最低生活保障方面采用的是兩種制度，兩套方法，兩個標(biāo)準(zhǔn)

《城市居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》在保障對象、保障內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)上是有一定區(qū)別的?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》所規(guī)定的低保對象是共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民；而《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》所規(guī)定的低保對象是無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民。后來的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》雖然把低保對象定位為“農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民”，但“主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民?！背鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定。而農(nóng)村居民最低保障的內(nèi)容是吃、穿、住、醫(yī)、葬方面的生活照顧和物質(zhì)幫助。所以，城鄉(xiāng)居民在最低生活保障制度方面的二元對立是明顯的。

（二）城市居民最低生活保障支出水平明顯高于農(nóng)村，而且城市之間關(guān)于居民最低生活保障支出水平的差距明顯小于農(nóng)村之間的差距，其保障水平也比農(nóng)村均衡

以民政部2014年2月份的數(shù)據(jù)為例，2月份農(nóng)村最低生活保障累計支出1，226，875.9萬元，支出水平為114.46元。保障支出水平最高和最低的分別是安徽省巢湖市的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和寧夏回族自治州固原市的原州區(qū)，支出水平分別為2，323.08元和0.38元，兩者相差2322.7元，最高支出水平約為最低支出水平的6113.37倍。2月份城市最低生活保障累計支出1，037，699.8萬元，支出水平為253.89元。保障支出水平最高和最低的分別是貴州省的普安縣和云南省西雙版納傣族自治州，分別支出水平為789.56元和24.52元。兩者相差765.04元，最高支出水平約為最低支出水平的32.2倍。這說明農(nóng)村最低生活保障發(fā)展的不平衡、不公平現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

二、城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的意義

（一）公平的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是實現(xiàn)人權(quán)的基本需要

生存權(quán)是人權(quán)的首要權(quán)利，但生存權(quán)的實現(xiàn)需要制度保障尤其是最低生活保障制度的專門保障。每個人都是共性與個性的統(tǒng)一，這必然要求公平的最低生活保障制度必須是平等性和保障性的統(tǒng)一。公平的最低生活保障制度的平等要求不管你出生在農(nóng)村還是城市、不管你的身份是農(nóng)民還是居民都平等地享受或不享受保障，只要你的生活狀況符合國家最低生活保障的條件，就有資格享受最低生活保障待遇。平等的保障是人權(quán)體系中的生存權(quán)和平等權(quán)在最低生活保障制度中的體現(xiàn)，也是保障人生存權(quán)和平等權(quán)的基本途徑。

（二）城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平是社會公平的基本內(nèi)容

最低生活保障的公平是公平的底線和基本內(nèi)容，它是社會公平的基礎(chǔ)，而且最低生活保障的公平也影響著社會公平其它內(nèi)容的實現(xiàn)。沒有最低生活保障的公平，社會公平永遠(yuǎn)也無法實現(xiàn)或無法徹底實現(xiàn)。所以，打破城鄉(xiāng)二元對立的地域差別和身份歧視，實現(xiàn)公平的一體化的城鄉(xiāng)居民最低生活保障是社會公平的基本內(nèi)容和實現(xiàn)社會公平的基本要求。

三、城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平制度建設(shè)

（一）確定公平合理的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線

1.城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線必須滿足基本的生活需要。最低生活保障的出發(fā)點和目的是為了滿足居民最基本的生活需要，使保障對象能夠正常地生活下去。通過對《城市居民最低生活保障條例》第六條、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第九條、《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》和民政部《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》的有關(guān)內(nèi)容進行分析就可以得出，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)必須考慮困難群眾的基本生活保障需要，并隨著當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格的變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。具體方法可以采用“基本生活費用支出法”，即根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用窕旧钯M用支出包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出來確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。計算公式為：城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)=必需食品消費支出+非食品類生活必需品支出。

2.城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線必須與經(jīng)濟發(fā)展同步提高。人均GDP常作為重要的經(jīng)濟學(xué)指標(biāo)是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平的重要依據(jù)，它最能說明經(jīng)濟發(fā)展對人民生活水平提高的意義。當(dāng)一個地區(qū)人均GDP提高時，當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該隨人均GDP的提高而提高才是公平合理的。通過對2013年全國各?。ǔ郯呐_）人均GDP排名和2013年1月全國城市低保情況進行對比分析得出：2013年1月全國有19個地區(qū)的城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)排名高于當(dāng)年人均GDP排名，有6個地區(qū)的城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)排名與當(dāng)年人均GDP排名一致，有6個地區(qū)的城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)排名低于當(dāng)年人均GDP排名。其中人均GDP排名與平均低保標(biāo)準(zhǔn)排名的差值最大的是西藏，相差22；差值最小的是寧夏和吉林，相差-9。這種比較的意義就在于如果一個地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的排名高于人均GDP的排名，這將有利于提高低保對象的生活水平并縮小貧富差距，從而有利于實現(xiàn)社會公平；反之將不利于提高低保對象的生活水平并會使貧富差距進一步擴大，從而不利于實現(xiàn)社會公平。為了實現(xiàn)黨的十七屆五中全會提出的關(guān)于“努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步，低收入者收入明顯增加”的要求，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨經(jīng)濟的發(fā)展而及時調(diào)整，及時提高最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，而且其提高率不能低于GDP或人均GDP的增長率。

3.城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線必須考慮通貨膨脹的因素。在收入不變、工資不漲的情況下，通貨膨脹直接降低了居民的生活水平。對低保對象而言，以前發(fā)放的低保可能不足以滿足基本的生活需要，因而達(dá)不到最低生活保障的目的。居民消費價格指數(shù)是體現(xiàn)通貨膨脹的重要指標(biāo)，它對最低生活保障對象的生活影響尤為明顯，因為最低生活保障主要滿足的是居民基本的生活消費，其保障標(biāo)準(zhǔn)也主要是以居民消費需要來制定的。為了不降低保障對象的生活水平，當(dāng)居民消費價格指數(shù)明顯上漲時，最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)要有所提高，而且提高率不能低于通貨膨脹率。

（二）加強法制建設(shè)，構(gòu)建公平正義的城鄉(xiāng)居民最低生活保障法律體系

依法保障城鄉(xiāng)居民最低生活體現(xiàn)的是國家義務(wù)對個人權(quán)利的保障，是法律人文關(guān)懷和公平正義的體現(xiàn)。法律的強制性和公平性使法律在保障弱勢群體方面更具有規(guī)范性和權(quán)威性，因而也是最理想的保障手段。

立法是法制手段保障最低生活保障公平的第一步，從嚴(yán)格意義上來看，我國到目前為止還沒有法律層面的關(guān)于最低生活保障制度方面的專門規(guī)定，國家層面具有最高效力等級的規(guī)范性文件是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其中最主要的是1999年通過并頒布了《城市居民最低生活保障條例》和2006年出臺的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。最低生活保障是人權(quán)的基本內(nèi)容，它的重要性和嚴(yán)肅性是法治社會絕不可忽視或輕視的，所以應(yīng)該有一部專門規(guī)定最低生活保障的基本法律或非基本法律即由全國人大或全國人大常委會制定的法律而不僅僅是行政法規(guī)，其效力等級應(yīng)僅次于憲法。另外，為了公平保障城市居民和農(nóng)村村民的基本生活，有必要制定一部統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障的法律，它不僅應(yīng)成為其它國家相關(guān)規(guī)定和地方性相關(guān)法規(guī)的指導(dǎo)性和約束性法律，而且也應(yīng)成為衡量其它相關(guān)規(guī)定或法規(guī)是否公平的基本標(biāo)準(zhǔn)。最近，國務(wù)院又通過了一部有關(guān)最低生活保障方面的規(guī)定——《社會救助暫行辦法》，這部法規(guī)的第二章和第三章分別規(guī)定了“最低生活保障”和“特困人員供養(yǎng)”的規(guī)定。雖然在內(nèi)容上大都和《城市居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的內(nèi)容相同，但值得注意的是，《社會救助暫行辦法》不再區(qū)別農(nóng)村低保和城市低保，不再區(qū)別農(nóng)村五保戶和農(nóng)村低保，而是統(tǒng)一用了“最低生活保障”和“特困人員供養(yǎng)”，這兩種不同保障對象無論在城市還是在農(nóng)村都適用，這體現(xiàn)了城鄉(xiāng)最低生活保障一體化法律制度的公平原則，值得我們在制定最低生活保障法律制度時學(xué)習(xí)和借鑒。

（三）通過對經(jīng)濟資源的重新分配，逐步建立起在有保障基礎(chǔ)上公平分配的經(jīng)濟制度

要實現(xiàn)最低生活保障資源的公平分配就必須考慮一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政負(fù)擔(dān)、生活消費成本以及貧富差距等因素。根據(jù)民政部《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定要遵循“結(jié)合實際，創(chuàng)新機制，堅持科學(xué)性、合理性、多態(tài)性、規(guī)范性相結(jié)合”的原則。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定地方標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性也存在著問題。合理性就在于不同地區(qū)尤其是城鄉(xiāng)之間由于經(jīng)濟發(fā)展和生活成本的不同，滿足個人生活需要的支出也不一樣，因而依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生活成本來確定最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)既滿足了受保障對象的生活需求又不會過大地增大政府的負(fù)擔(dān)。不合理的地方就是它假定受保障者只在當(dāng)?shù)鼗顒雍拖M，這種假定不現(xiàn)實?，F(xiàn)代社會是一個流動性社會，自由遷徙和活動是每個人的權(quán)利。公平而科學(xué)的制度設(shè)計應(yīng)該是在充分考慮了人權(quán)保障和行動自由的前提下進行的。如何在堅持地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下公平而便利地得到不受地域限制的最低生活保障是一個對資源分配和流轉(zhuǎn)需要細(xì)化的問題，其主要解決的問題是在低保標(biāo)準(zhǔn)差異化的情況下如何公平地得到保障，即異地居民如何在其所在地（非戶籍所在地）享受到和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥淖畹蜕畋Ｕ稀?/p>

最低生活保障本質(zhì)上是一個分配問題，它需要讓富人從自己手中拿出一部分資源讓制度無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給另一部分生活貧困的人，這種制度其實早在16世紀(jì)就已經(jīng)產(chǎn)生。1572年，英格蘭和威爾士開始征收濟貧稅。1601年，英國頒布了《濟貧法》?！稘毞ā芬?guī)定各教區(qū)負(fù)責(zé)向居民和房地產(chǎn)所有者征收濟貧稅，以此為無力謀生的貧民發(fā)放救濟。經(jīng)濟分配問題最終需要經(jīng)濟制度來解決，為了保障受保障者的基本生活需要，政府應(yīng)以稅收、金融、保險等經(jīng)濟手段強制分配經(jīng)濟資源，強制干預(yù)貧困問題。在自由主義盛行的西方國家，他們在對待貧困方面也不是采用市場化的手段，強制性重新進行分配是大多數(shù)資本主義國家解決貧困問題的主要手段，并且這些制度獲得了許多理論學(xué)家的支持?！埃ㄓ┱栽黾訜?、酒、汽車、汽油稅收來獲得實行上述立法所需資金，從而開創(chuàng)了以國家財政手段來保證社會保障得以實施的先河?！苯?jīng)濟學(xué)家庇古“收入均等化”學(xué)說就“主張把富人收入的一部分轉(zhuǎn)移給窮人?！眲P恩斯也認(rèn)為，“向富有者征稅，再分配給窮人有利于提高社會消費?！保?］

資源是有限的，如何對有限的資源進行分配既是利益之爭又是公平之爭更是生存之爭。破除地域、身份差別所附著在公平分配上的利益藩籬不僅是一個觀念問題更是一個制度問題。所以，在公平原則下確立公平合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建公正合理的法律經(jīng)濟制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的制度保障。

［1］楊宜勇，等.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障體系［J］.中國人口科學(xué)，2006，（6）：37.

［2］李琮.西歐社會保障制度［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1989：187-189.