◎秦延安

◆作者系陜西省水文水資源勘測(cè)局工程師。

1 概況

陜西省水文管理機(jī)構(gòu)成立于1947年，是陜西省水利廳下屬的全額撥款事業(yè)單位，也是全國(guó)較早設(shè)立水文機(jī)構(gòu)的省份。陜西省水文管理機(jī)構(gòu)分為：省局、市局、勘測(cè)隊(duì)、水文站、委托雨量站。省局下設(shè)延安、寶雞、西安、漢中、安康、商洛6個(gè)市級(jí)水文局，基本水文站83處，水位站114處，墑情站41處，雨量站1920處，水文勘測(cè)隊(duì)9個(gè)，報(bào)汛水情站2044站。全省設(shè)1個(gè)省水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心、5個(gè)水環(huán)境監(jiān)測(cè)分中心和228個(gè)水環(huán)境監(jiān)測(cè)斷面。截止2014年，全局共有在職職工644人，委托雨量觀測(cè)員556名。

2 陜西水文基層管理體制中存在的問題

陜西水文行業(yè)管理經(jīng)歷了由初期省水利部門直管到成立省水文機(jī)構(gòu)專管的漫長(zhǎng)過程。長(zhǎng)期以來由于水文行業(yè)的特殊性加之社會(huì)對(duì)水文的認(rèn)知度不深，使得水文管理體制薄弱、業(yè)務(wù)面狹窄、經(jīng)費(fèi)短缺，職工工作、生活環(huán)境艱苦，福利保障差。管理體制中存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）流域性管理格局，使得水文與地方處于“兩難”境地。

陜西水文工作實(shí)行省垂直管理，是上世紀(jì)40年代以來陜西省水文管理機(jī)構(gòu)成立以來逐步形成的，主要是按流域設(shè)立水文管理機(jī)構(gòu)。目前，陜西省除漢中、安康、商洛按行政區(qū)域設(shè)立了水文局外，延安水文局監(jiān)測(cè)范圍跨延安和榆林2個(gè)市，西安水文局監(jiān)測(cè)范圍跨西安、銅川、渭南和咸陽(yáng)（部分）4個(gè)市，寶雞水文局監(jiān)測(cè)范圍跨寶雞、咸陽(yáng)（部分）和西安（部分）3個(gè)市。榆林市、咸陽(yáng)市、銅川市境內(nèi)尚未設(shè)立市級(jí)水文局。這種流域模式的水文監(jiān)測(cè)機(jī)制，雖然有利于水文業(yè)務(wù)工作進(jìn)行，但割裂了水文與地方的關(guān)系，消弱了水文參與地方防洪指揮和水利建設(shè)的功能，使得地方政府需求水文和水文服務(wù)政府出現(xiàn)了“兩難”。

（2）“九龍治水”的管理格局，嚴(yán)重影響水文數(shù)據(jù)的嚴(yán)肅性、專業(yè)性以及信息報(bào)送的時(shí)效性。

在省內(nèi)，除了陜西水文局管轄的水文站網(wǎng)外，還有黃委、長(zhǎng)委和陜西省江河水庫(kù)管理局設(shè)置的37處水文站。同時(shí)，還有近幾年來，根據(jù)山洪災(zāi)害非工程措施項(xiàng)目建設(shè)的屬于各地市管轄的眾多雨量站，水庫(kù)單位管理的水位站，地下水管理部門管轄的地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)等，使得陜西形成了涉及多個(gè)部門的水文數(shù)據(jù)管理格局。雖然近幾年來，陜西省水文局通過委托報(bào)訊，以及省防總的多方協(xié)調(diào)等多種努力，實(shí)現(xiàn)了水情信息共享，但是，這種“九龍治水”式的管理格局在站網(wǎng)布局，水情信息的時(shí)效傳輸、報(bào)汛內(nèi)容的整合處理，以及水文數(shù)據(jù)的后續(xù)整編等方面仍產(chǎn)生不少問題。特別是屬于各市管轄的山洪災(zāi)害非工程措施項(xiàng)目，由于經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)，如一個(gè)“燙手山藥”，讓陜西水文局既愛之又恨之，不敢染指。

（3）水文業(yè)務(wù)不斷增加與干部職工青黃不接的矛盾日益突現(xiàn)。

隨著中小河流水文監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行，短短的兩年時(shí)間，陜西省水文局水文（位）站已從2009年的85處增加到目前的197處，全面建成后，還要增加74處。雨量站也從556處增加到1920處。墑情監(jiān)測(cè)站點(diǎn)從無到有，達(dá)41處。省屬報(bào)汛站點(diǎn)由458個(gè)增加到2014年的2033個(gè)，中小河流、洪水易發(fā)區(qū)洪水預(yù)警預(yù)報(bào)斷面達(dá)100個(gè)，水庫(kù)報(bào)汛站由25個(gè)增加到694個(gè)，水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面由29處增加到238處，其中國(guó)家重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面144處，同時(shí)，監(jiān)測(cè)頻次也在增加。而全局在職職工已從2005年的717人降為目前的644人，一線測(cè)站職工只有334人，水文職工嚴(yán)重缺編，技術(shù)隊(duì)伍出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。這種業(yè)務(wù)工作大量增加和人員嚴(yán)重不足的矛盾，急需采取相關(guān)措施加以解決。

（4）委托雨量站補(bǔ)貼較少，監(jiān)測(cè)隊(duì)伍不穩(wěn)。

目前，陜西省水文局共有委托雨量站556個(gè)，觀測(cè)人員津貼按汛期每人每月110元，非汛期每人每月90元標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，物價(jià)水平不斷上漲，農(nóng)村勞務(wù)報(bào)酬不斷攀升，委托雨量觀測(cè)人員普遍反映現(xiàn)行雨量觀測(cè)津貼過低，僅及農(nóng)村勞動(dòng)力一天的勞務(wù)收入，紛紛提出增加委托津貼標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的雨量觀測(cè)人員還提出解決個(gè)人養(yǎng)老金問題，嚴(yán)重影響雨量站點(diǎn)監(jiān)測(cè)問題。

（5）職工收入與地方相比偏低，嚴(yán)重影響水文事業(yè)發(fā)展。

近年來，國(guó)家實(shí)施了水源地補(bǔ)償機(jī)制，加大了對(duì)陜南三地市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，地方政府從2008年4月起連續(xù)4次增加了公務(wù)員津貼和事業(yè)單位績(jī)效工資。而陜西省水文局績(jī)效工資一直執(zhí)行2007年底省級(jí)公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，且僅發(fā)放60%。水文職工與地方單位職工相比工資偏低，收入差距較大，職工生活壓力、心理落差均較大，嚴(yán)重影響職工工作的積極性和水文事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3 水文基層管理體制改革的必要性

（1）全面深化改革對(duì)水文提出新要求。

黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，明確要求“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制、強(qiáng)化水資源管理”。省委十二屆四次會(huì)議作出的“三個(gè)美麗陜西”建設(shè)宏偉目標(biāo)，也對(duì)水資源水環(huán)境提出了新的更高的要求，特別是東莊水庫(kù)、引漢濟(jì)渭等“十大工程”為骨干的一大批重點(diǎn)水利工程的啟動(dòng)實(shí)施，這些都要求水文發(fā)揮更加全面的科學(xué)參謀作用和社會(huì)服務(wù)功能，水文部門需要一支堅(jiān)強(qiáng)有力的隊(duì)伍，精煉、高效地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好服務(wù)。

（2）尚不完善的防洪減災(zāi)綜合體系對(duì)水文提出新要求。

受全球氣候變化影響，近年來，陜西省氣候形勢(shì)愈發(fā)復(fù)雜多樣，多年干旱的陜北連續(xù)兩年發(fā)生罕見的暴雨洪災(zāi)，陜南多雨的商洛出現(xiàn)少有的旱情，暴雨干旱時(shí)空分布異常，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的認(rèn)識(shí)，水文測(cè)報(bào)工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，水文職工的業(yè)務(wù)素質(zhì)和測(cè)報(bào)能力需地一步加強(qiáng)和提高。

（3）“大水文”發(fā)展的需求。

“大水文”發(fā)展理念是指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，緊緊圍繞水利中心工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、適度超前、全面發(fā)展，以加強(qiáng)水文水資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力為重點(diǎn)，以推進(jìn)體制機(jī)制改革為動(dòng)力，以提供全面優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，以強(qiáng)化科技創(chuàng)新和隊(duì)伍建設(shè)為保障，加快推進(jìn)水文從側(cè)重局部建設(shè)向注重整體發(fā)展轉(zhuǎn)變，從技術(shù)導(dǎo)向型向服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，從數(shù)據(jù)服務(wù)型向成果服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從行業(yè)水文向社會(huì)水文轉(zhuǎn)變，努力提高水文現(xiàn)代化水平，為水利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。長(zhǎng)久以來，水文行業(yè)只注重事業(yè)發(fā)展，而對(duì)人的關(guān)懷卻極少。實(shí)際上，水文事業(yè)的發(fā)展更是為了保障人的安全，服務(wù)于人的需求。大水文，就是在拓展水文服務(wù)社會(huì)的基礎(chǔ)，不斷提高水文社會(huì)影響力和職工地位，改善職工收入。

4 解決對(duì)策

水利基層管理體系是確保水利工程良性運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地維護(hù)水事權(quán)益，最大化地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組織保障。水文作為水利的基礎(chǔ)，更是一個(gè)分布廣泛、專業(yè)性很強(qiáng)、與地方政府和老百姓關(guān)系密切的特殊基層水利單位，應(yīng)該特別對(duì)待，加強(qiáng)管理體制建設(shè)，以便更好地服務(wù)于各方。針對(duì)陜西水文管理體制中目前存在問題，筆者有以下建議：

（1）明確認(rèn)識(shí)，借助新一輪改革機(jī)遇，建立起覆蓋全省的流域與行政區(qū)域相結(jié)合的水文管理體制。

水文事業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性公益事業(yè)，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開水文部門的服務(wù)，水文事業(yè)發(fā)展也離不開地方政府的支持與配合，所以，在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)寶雞、商洛市水文局與地方共建共管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大力度，推進(jìn)其它市水文局與地方政府共建共管的力度，爭(zhēng)取地方政府支持。加強(qiáng)與流域部門的協(xié)作機(jī)制，在漢中、寶雞水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心與長(zhǎng)委、黃委建立起共建共管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)力度，使得更多的水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心實(shí)現(xiàn)共建共管，以爭(zhēng)取流域單位的更大支持。同時(shí)，借助新一輪事業(yè)單位改革機(jī)遇，明確陜西省水文局的純公益性地位，爭(zhēng)取省政府將水文與氣象、地震等行業(yè)放在同等位置進(jìn)行重視，加大投資。同時(shí)，推進(jìn)榆林、咸陽(yáng)市水文局的設(shè)立工作，建立起覆蓋全省的流域與行政區(qū)域相結(jié)合的水文管理體制。

（2）以人為本，加大水文勘測(cè)隊(duì)建設(shè)力度，改變傳統(tǒng)的測(cè)驗(yàn)方式。

針對(duì)目前水文業(yè)務(wù)劇增人員不增的現(xiàn)實(shí)問題，必須改變傳統(tǒng)的測(cè)報(bào)方式，大量使用新儀器，實(shí)行水文站隊(duì)結(jié)合的巡測(cè)方式，解放人力，提高測(cè)報(bào)能力。針對(duì)點(diǎn)多面廣的站點(diǎn)情況，要繼續(xù)借助中小河流水文監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)的機(jī)遇，以按照流域?yàn)橹鬟m當(dāng)兼顧行政區(qū)劃，實(shí)行基地管理效率最大化，環(huán)境條件優(yōu)良，滿足職工生產(chǎn)生活的基本要求，科學(xué)規(guī)劃全省水文巡測(cè)基地建設(shè)方案，促使全省水文勘測(cè)隊(duì)達(dá)到15個(gè)，逐步形成駐測(cè)、巡測(cè)、調(diào)查、應(yīng)急監(jiān)測(cè)和遙感監(jiān)測(cè)相結(jié)合的水文監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)水文監(jiān)測(cè)要素自動(dòng)觀測(cè)、記錄、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)發(fā)、分析、計(jì)算，形成“有人看管、無人值守”的巡測(cè)管理模式，為大水文發(fā)展戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)支撐。

（3）提高委托雨量觀測(cè)員補(bǔ)貼，對(duì)雨量站進(jìn)行鞏固建設(shè)。

雨量站是水文的“耳目”和“哨兵”，對(duì)洪水預(yù)報(bào)測(cè)報(bào)工作起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)目前陜西相關(guān)行業(yè)委托人員監(jiān)測(cè)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，擬提出對(duì)雨量觀測(cè)員的津貼進(jìn)行上調(diào)，上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)為汛期每人每月140元，非汛期每人每月120元標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)來源從省級(jí)財(cái)政編制預(yù)算里解決。

（4）加強(qiáng)職工業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升職工測(cè)報(bào)能力。

要保質(zhì)保量地完成水文測(cè)報(bào)任務(wù)，就必須有一支精兵高效的水文干部隊(duì)伍。因此，必須采取多種措施，在全系統(tǒng)營(yíng)造起鉆業(yè)務(wù)、學(xué)技術(shù)、比技能的良好氛圍，通過委托培訓(xùn)、自己辦培訓(xùn)、參加行業(yè)學(xué)習(xí)的方式，提高干部職工業(yè)務(wù)技術(shù)水平，建立起梯級(jí)技術(shù)隊(duì)伍。對(duì)通過自學(xué)等不斷深造的干部職工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，加大現(xiàn)實(shí)的激勵(lì)因素，從任用情況、信任程度、晉升制度、工資制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、處罰制度、參與制度、福利狀況八個(gè)方面，刺激職工鉆業(yè)務(wù)學(xué)技能的主觀能動(dòng)性，為打造出一支特別能吃苦特別能戰(zhàn)斗的水文隊(duì)伍打好基礎(chǔ)。

（5）堅(jiān)持多條腿走路，解決職工績(jī)效工資目前無法兌現(xiàn)問題。

針對(duì)目前陜西省政府對(duì)事業(yè)單位只發(fā)放60%績(jī)效工資、水文職工反映收入偏低的情況，建議從爭(zhēng)、省、創(chuàng)三方面入手，多條腿走路。第一，積極持續(xù)向上級(jí)部門反映職工的心聲，爭(zhēng)取40%績(jī)效工資早日得到兌現(xiàn)。第二，努力壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，勤儉節(jié)約，用省下的經(jīng)費(fèi)在政策允許范圍內(nèi)提高職工工資收入。第三，大力鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，發(fā)揮水文行業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。多措并舉，提高職工收入，縮小行業(yè)差距和地區(qū)差距。

（6）結(jié)合群眾路線教育，提升服務(wù)理念。

結(jié)合第二次群眾路線教育活動(dòng)，從關(guān)心職工生活角度出發(fā)，積極想辦法解決水文測(cè)站飲水、吃飯問題。對(duì)有條件集中供暖的水文局，可分批一次性投入解決接口及輔助供暖設(shè)施，測(cè)站供暖問題。增加測(cè)站辦公經(jīng)費(fèi)，保證職工用電問題。通過解決職工實(shí)際問題，達(dá)到穩(wěn)定人心、凝聚力量的目的。同時(shí)，加強(qiáng)職工教育，樹立服務(wù)理念，切實(shí)為防汛測(cè)報(bào)和落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作做好服務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

水利基層服務(wù)體系建設(shè)，不僅是鞏固國(guó)家水利投資，保證工程效益的重要舉措，更是彰顯水利效益、更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。水文是水利基層服務(wù)體系建設(shè)中的一個(gè)特例，文章以陜西水文管理體制為例，通過分析影響水文事業(yè)發(fā)展中體制存在的問題，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求方面進(jìn)行了探討，從體制建設(shè)、實(shí)行巡測(cè)、加大投入、加強(qiáng)培訓(xùn)、提升服務(wù)理念等五個(gè)方面提出解決對(duì)策，以促進(jìn)陜西水文事業(yè)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。