◎省水利廳農(nóng)發(fā)辦主任 陳建錄

以坡耕地改造為主要建設內(nèi)容的國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)陜甘寧坡改梯項目在我省實施以來，項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件得到極大改善，糧食生產(chǎn)能力顯著提高，坡耕地水土流失得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，受到了項目區(qū)政府和群眾的普遍歡迎。與此同時，一些地方結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，開展了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。為此我們于2月下旬專程赴永壽、臨潼等項目區(qū)進行調(diào)研，近期又結(jié)合2013年度農(nóng)發(fā)水保項目年度驗收對各項目區(qū)相關(guān)情況進行重點了解，聽取項目管理單位和群眾對此的反應，形成本調(diào)研報告。

一、農(nóng)發(fā)坡改梯項目建設基本情況

2008年，基于保障糧食安全和黃土高原坡耕地水土流失治理的需要，水利部與國家農(nóng)發(fā)辦在聯(lián)合調(diào)研的基礎上，提出在陜甘寧地區(qū)開展以坡耕地改造為主要內(nèi)容的水土流失綜合治理，并由黃委水保局牽頭進行有關(guān)調(diào)查摸底。2009年正式開展項目前期工作。2010年陜甘寧坡改梯項目全面啟動實施，擬定項目實施期為3年，國家農(nóng)發(fā)辦每年拿出1億元，受益地方財政按照國家農(nóng)發(fā)項目要求比例予以配套，集中進行坡耕地綜合治理。2013年項目延續(xù)實施。2014年根據(jù)財政部專項整頓的有關(guān)要求，陜甘寧坡改梯項目與農(nóng)發(fā)水保其它專項一并更名為農(nóng)發(fā)水土流失綜合治理，措施配置以林草為主，坡改梯比例由原來的90%左右相應調(diào)整為5%～10%。

以坡耕地治理為主要建設內(nèi)容的陜甘寧坡改梯項目持續(xù)4年，我省先后有臨潼、千陽等21個縣（區(qū)）立項實施了該項目。4年來，全省共完成投資17940.7萬元，其中：爭取中央財政資金10900萬元，地方財政配套5382萬元；累計治理坡耕地水土流失面積143.33km2，其中：新修基本農(nóng)田13363.1hm2， 植 物 護 埂 298.48hm2，“ 插 花地”、陡坡地栽植水保林、經(jīng)濟林884.21hm2，種草87.5hm2；配套蓄水池28座、集雨水窖377眼、抽水站1處，新修田間生產(chǎn)道路251.75km。項目的實施不僅有效遏制了坡耕地水土流失，土壤侵蝕模數(shù)平均降低0.21萬t/年·km2，同時通過田、林、路、水等措施綜合配套，改善了坡耕地耕種條件和環(huán)境，大大提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，畝均糧食增產(chǎn)都在100kg左右，地埂上栽植的黃花菜、苜蓿等也給項目區(qū)群眾帶來了不菲的收益，實現(xiàn)了生態(tài)效益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

二、土地流轉(zhuǎn)情況及其優(yōu)勢分析

坡改梯項目實施后，黃土高原坡耕地水土流失問題得到了較好解決，糧食生產(chǎn)能力有了大的增長，但由于種糧成本相對較高、糧價偏低以及勞動力價格快速增長等原因，土地收益率增幅不大，農(nóng)民收入增長緩慢，一些地方農(nóng)民種糧積極性不高，多數(shù)選擇了外出打工，于是一些地方便出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。特別是坡改梯項目實施后，原來的坡耕地經(jīng)過集中連片、規(guī)模治理，成為了一些龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的最佳選擇。

我省21個農(nóng)發(fā)坡改梯項目縣（區(qū)）中，永壽縣是第一個在坡改梯治理后開展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的項目縣。幾年來，該縣依托坡耕地治理項目，制定優(yōu)惠政策，先后吸引北京宏源京輝公司、陜西多維生態(tài)立體養(yǎng)植股份有限公司、陜西大統(tǒng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)公司、陜西輝勝新興農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司四家企業(yè)投資8000余萬元，流轉(zhuǎn)土地1245hm2，占新修梯田面積的28.6%。

繼永壽之后，千陽項目區(qū)在去年引入蘋果產(chǎn)業(yè)化公司進行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，麟游、合陽、隴縣等項目區(qū)也出現(xiàn)了農(nóng)戶聯(lián)合流轉(zhuǎn)土地進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等形式。但這幾家都是新近開展的，而且規(guī)模不大，僅占坡改梯總面積比例3%～8%。

土地流轉(zhuǎn)這種新的經(jīng)營方式一經(jīng)引入，便在項目區(qū)產(chǎn)生了較大的影響，受到了群眾的普遍歡迎。其主要優(yōu)勢：

（一）提高了土地產(chǎn)出率。

坡耕地治理后，一般畝均可增產(chǎn)糧食100kg左右。流轉(zhuǎn)后，企業(yè)多種植核桃、蘋果等經(jīng)濟林果以及藥材等，畝均增收可達4000元左右，土地產(chǎn)出率大大提高。合陽縣西王莊2013年度項目整地71.33hm2，5戶村民聯(lián)合成立公司流轉(zhuǎn)土地33.33hm2，全部栽植了核桃等經(jīng)濟林果，還在苗木中種植了西瓜，當年僅西瓜一項畝均收入就達3000余元，是種植糧食收入的近10倍。待經(jīng)濟林果全面見效后，治理效益將更加顯著。

（二）促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

永壽縣近年來先后吸引北京宏源京輝公司等四家企業(yè)后，項目區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一的糧食種植轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣N植和養(yǎng)殖等，栽植優(yōu)質(zhì)核桃433.33hm2，種植中藥材 280hm2，育苗66.66hm2，養(yǎng)殖野山雞6萬多只。監(jiān)軍鎮(zhèn)西寨村全村255戶951人，總耕地面積1032畝，基本上為單一的糧食種植。2013年農(nóng)發(fā)坡改梯項目在西寨村實施，治理該村坡耕地1000多畝。由于基礎條件改善加之距縣城近、交通便利，吸引了陜西輝勝新興農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司前來投資興業(yè)，一次流轉(zhuǎn)該村土地56.53hm2，之后又陸續(xù)與周邊的固縣等村簽定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，共流轉(zhuǎn)土地面積80hm2，種植黃芪、養(yǎng)心菜、大青麥、月樹奎、苦參、山茱萸等中藥材10余種，其中以出口為主的大青麥因良好的保健功效廣受市場歡迎，產(chǎn)品供不應求。目前，該村糧食種植面積不足13.33hm2，糧經(jīng)比達到了 1∶5，在公司的帶動下，以藥材種植為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具雛形。千陽、合陽等土地流轉(zhuǎn)項目也都結(jié)合區(qū)域特點，大力發(fā)展特色經(jīng)濟林果，成為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“排頭兵”。

（三）增加了農(nóng)民的收入。

主要有兩個方面：一是增加了土地租賃收入。項目實施前，永壽縣土地流轉(zhuǎn)價格一般為50元～100元/畝不等，平均80元/畝，有的甚至不要錢也沒人愿意耕種而成為撂荒地。2011年陜西多維公司進入后，將土地流轉(zhuǎn)價格提升到270元/畝，2012年陜西大統(tǒng)公司、北京宏源京輝又將土地流轉(zhuǎn)價格提高到了300元/畝，2013年土地流轉(zhuǎn)價格達到了450元/畝。與以前相比，僅土地流轉(zhuǎn)價格的提升一項，項目區(qū)群眾年增收328.9萬元。合陽縣西王莊村項目實施前每畝地承包費僅20元，流轉(zhuǎn)后每畝400元，是治理前的20倍；二是帶動了當?shù)厝罕娋蜆I(yè)，為群眾在家門口提供了打工掙錢的機會，增加了群眾工資性收入。據(jù)幾家土地流轉(zhuǎn)項目區(qū)統(tǒng)計，群眾在流轉(zhuǎn)公司打工平均男勞每天收入80元～100元，女勞每天收入60元～80元。僅永壽縣一家，因龍頭企業(yè)的進入，就為當?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)崗位450個，年增加群眾收入約650萬元。即使不到流轉(zhuǎn)企業(yè)打工，由于沒有了種地的牽掛，農(nóng)民們還可以走出去到大城市打工，依然可以有不菲的收入。土地流轉(zhuǎn)后龍頭企業(yè)的進入，使群眾真正得到了“一份土地、兩份收入（土地租賃、企業(yè)打工）、三方兼顧（種地、就近打工、照顧家庭）”的實惠，因此備受群眾歡迎。

（四）培育了新型農(nóng)民。

隨著土地流轉(zhuǎn)、龍頭企業(yè)的入駐，為項目區(qū)鄉(xiāng)村帶去了先進的科技文化知識，加速了群眾觀念和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。以永壽為例，陜西大統(tǒng)公司為了使當?shù)厝罕姳M快掌握核桃、中藥材種植技術(shù)，先后多次舉辦農(nóng)民工培訓班，組織農(nóng)民工赴楊凌學習，提高了農(nóng)民的科技文化素質(zhì)和致富能力。監(jiān)軍鎮(zhèn)西寨村在陜西輝勝新興農(nóng)業(yè)科技發(fā)展公司未入駐前，村上婦女、閑人經(jīng)常聚在一起打麻將。公司入駐后，日平均用勞20個～30個，最高達64個，帶動了該村群眾就業(yè)，社會風氣也有了明顯好轉(zhuǎn)。上孫家村項目實施后，通過發(fā)展大棚油桃種植，取得了良好的經(jīng)濟效益，市場機制的導向作用促進了該村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營型向精細化作業(yè)轉(zhuǎn)變，由數(shù)量效益型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，同時群眾的科技意識和市場意識明顯增強，2014年由上孫家孫軍寧等6戶群眾牽頭，成立了新豐油桃專業(yè)合作社，設計了專用包裝箱并在縣科技局申請專利，目前他們正在為他們的油桃申請注冊商標，以保護、發(fā)展壯大油桃產(chǎn)業(yè)，打造農(nóng)產(chǎn)品品牌，提高附加值。

三、關(guān)于項目區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題的思考與建議

土地流轉(zhuǎn)是目前農(nóng)村中深受歡迎的一種新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，是實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營、提高土地產(chǎn)出率、解放農(nóng)村勞動力、增加農(nóng)民收入的一種有效途徑。2014年的中央一號文件明確提出要“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，“有條件的地方，可對流轉(zhuǎn)土地給予獎補”，為土地流轉(zhuǎn)提供了政策上的依據(jù)和支持，必將推動我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)發(fā)展再上一個新的臺階。

農(nóng)發(fā)坡改梯項目中土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式的引進，成效顯著，深受地方政府喜愛和群眾歡迎，許多項目區(qū)都在躍躍欲試，甚至一些流域治理項目中的極少量坡改梯措施也有公司相中。筆者認為農(nóng)發(fā)坡改梯項目符合陜甘寧黃土高原水土流失區(qū)治理需要，治理成果明顯，地方政府和群眾要求迫切，項目應繼續(xù)堅持實施下去；坡改梯項目中土地流轉(zhuǎn)方式的引進，實現(xiàn)了土地產(chǎn)出效益的最大化和農(nóng)民收益的最大化，深受農(nóng)民群眾歡迎，對此應予鼓勵和支持。思考和建議如下：

（一）恢復實施陜甘寧農(nóng)發(fā)坡改梯項目。

陜甘寧黃土高原地區(qū)坡耕地面積大，是嚴重水土流失的主要區(qū)域，實施坡耕地改造是遏制水土流失的最為有效的措施之一。農(nóng)發(fā)坡改梯項目的實施，順應民心，切合實際，治理效果顯著，而且通過集中連片和規(guī)模治理，吸引了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)，成了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的最佳選擇，可謂“一舉多得”。調(diào)研中項目區(qū)干部群眾愿望強烈，迫切希望該項目繼續(xù)實施下去，建議上級有關(guān)部門根據(jù)這一實際，及早恢復該項目的實施。如不能按“專項”恢復，建議能在這一區(qū)域大幅度增加水土流失治理項目中坡改梯措施比重，賦予該區(qū)域治理措施的自主選擇權(quán)，以坡耕地改造為主要建設內(nèi)容，在梯田周邊陡坡和“插花地”合理布設一些林草措施，整體推進、規(guī)模治理，這樣既達到了治理坡耕地水土流失的目的，又可為土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營創(chuàng)造條件，從而實現(xiàn)治理效益和群眾增收的“雙贏”。

（二）更加科學地配置項目措施。

農(nóng)發(fā)坡改梯項目乃至幾乎所有水土保持項目中，都要求措施面積“閉合”，即所有措施面積加起來等于整個治理面積，措施之間不能重復，于是就形成了坡改梯措施上不栽樹、林草措施不能在坡改梯措施上布置這一“清規(guī)戒律”，從而出現(xiàn)了老百姓稱之為“治理標準不高”、“治理不到位”的問題，有點地方甚至為了滿足老百姓的要求，在前一年度修平的地里布設這一年度經(jīng)濟林木的“怪現(xiàn)象”。筆者建議上級主管部門能充分照顧群眾意愿，允許措施之間合理重復，如在坡改梯措施上布設經(jīng)濟林果，這樣既提高了治理程度，同時又能提高土地產(chǎn)出率，給群眾提供一條更加可靠的增收致富“門路”，即使不搞土地流轉(zhuǎn)，群眾依然可以取得較大的收益。近年來，已有專家和地方項目實施單位提出按措施需要確定投資額度、不應再延續(xù)多年以來的以單位面積投資確定治理規(guī)模的辦法。當然，無論是允許措施重復布設還是按措施實際需要確定投資額度，都需要提高治理標準和投入，還可能造成同等投資額度而治理面積大幅下降的問題（即多年以來統(tǒng)計中的延續(xù)性問題）。這就需要上級主管部門能痛下決心，真正從以往追求治理面積轉(zhuǎn)移到追求治理程度和效果上來，提高投資標準，科學設置項目措施，從而實現(xiàn)高標準治理和“徹底”治理，確保治理一處發(fā)揮效益一處，達到老百姓滿意的效果。

（三）防止土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化。

盡管在我省幾處土地流轉(zhuǎn)項目區(qū)還沒有發(fā)現(xiàn)這一問題，但全國多地出現(xiàn)的利用土地流轉(zhuǎn)建設高檔娛樂休閑項目、蓋別墅會館等改變土地用途現(xiàn)象必須引起重視。今年中央一號文件明確指出，要“嚴禁農(nóng)用地非農(nóng)化”，各級地方政府應嚴守這條“紅線”，加強土地流轉(zhuǎn)項目的規(guī)范管理和日常監(jiān)督，合理確定管理設施及其它非生產(chǎn)用地的比例，確保土地用途不變、管理渠道不亂。農(nóng)發(fā)坡改梯項目設置的初衷是基于糧食安全和坡耕地水土流失治理的需要，治理后有效解決了水土流失問題，但同時也要加強對治理后土地用途的監(jiān)督，近年來上級主管部門從效益換算和本著尊重農(nóng)民意愿出發(fā)，放寬了對坡耕地改造后種植內(nèi)容的要求，但絕不能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地用途，對于愿意種糧食的農(nóng)戶也絕不能搞強制推動。

（四）保障農(nóng)民合法收益。

土地是農(nóng)民安身立命的根本，農(nóng)民以土地為生存依賴。為了切實保護農(nóng)民合法利益，實現(xiàn)農(nóng)民滿意和農(nóng)村穩(wěn)定，筆者建議：一是要選擇好流轉(zhuǎn)企業(yè)。要選擇那些經(jīng)濟實力雄厚、有同類產(chǎn)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗、企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，尤其是有責任心、能負責、敢負責的公司。只有選好了企業(yè)，農(nóng)民心里才能踏實，才能有效防止個別企業(yè)經(jīng)營不好（甚至中途逃跑）、既“糟?！绷送恋赜钟绊懥宿r(nóng)民收入問題的發(fā)生，要確保企業(yè)不“賴賬”、農(nóng)民按期拿收入；二是不能以“轉(zhuǎn)”代管。土地流轉(zhuǎn)后，企業(yè)要有經(jīng)營自主權(quán)，但同時企業(yè)的健康良性發(fā)展也是關(guān)乎農(nóng)民收益的大事，這是個互惠互利的事情，因此決不能因為流轉(zhuǎn)而放棄監(jiān)管、甚至撒手不管，相反流轉(zhuǎn)后更要注重監(jiān)管，要以對農(nóng)民高度負責的責任心、與企業(yè)同呼吸共命運的事業(yè)心，關(guān)心企業(yè)發(fā)展，積極幫助解決企業(yè)發(fā)展中需要地方政府解決的困難和問題。要建立土地流轉(zhuǎn)糾紛裁決機制，合理解決流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。要真正把關(guān)心企業(yè)的發(fā)展當成農(nóng)民自己的事情來辦，只有企業(yè)發(fā)展好了、有了更多的收益，農(nóng)民收入才能有保障；三是建立保障農(nóng)民收益的有效機制。中央一號文件提出土地流轉(zhuǎn)中要“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度”。地方政府作為群眾收益的責任人，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理辦法，嚴格合同管理，建立不受企業(yè)經(jīng)營效益影響的農(nóng)民收入保障機制，按照中央文件要求積極建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，還可以嘗試開展第三方金融機構(gòu)擔保的辦法，由金融機構(gòu)負責企業(yè)收益監(jiān)管、擔保和向農(nóng)民直接支付，還可以采取企業(yè)預付的辦法等等。無論采取何種方式，都要以農(nóng)民為第一位，優(yōu)先保障農(nóng)民合法利益不受損害。陜西水利