雷明貴

引言:國家治理現代化——從“器物”到“制度”

治理體系和治理能力現代化是中國“現代性”的呈現方式，是從以往著重“器物”現代化走向追求“制度”現代化的突出表現。

“現代性”是指現代文明體的性格和風貌，又有學者稱之為“現代的文明秩序”，它從16世紀的文藝復興和宗教改革時期起發(fā)源，自17世紀起流行。“現代化”這一概念則形成于18、19世紀之交，其核心是“祛魅”，即一種擺脫愚昧、迷信、專制，追求理性、科學、自由的過程?！艾F代化”一詞則出現得晚一些。從狹義上講，它更側重經濟和物質層面。具體而言，“現代化是指一個前現代的國家為了要躋身于現代國家之林，所啟動在經濟、軍事、教育、政治、法律等領域的變革，因而產生的社會巨大的形變過程。它通常表現為工業(yè)化(由農業(yè)轉向工業(yè))、都市化(農村人口轉向城市)、世俗化(科學理性思維的擴散)和普遍參與(在政治上個人主體意識的提高)等現象?，F代化可以說是一個社會從傳統(tǒng)向現代的轉型的過程?！保?］

數百年的中國現代化之路，經歷了從“器物”現代化向“制度”現代化的轉變過程。在晚清以來西風東漸、東西方文化碰撞交流的進程中，中國曾有過幾次影響很大的思想啟蒙運動。最早是嚴復對“西學”(價值觀層面)的引入，隨后是20世紀初由陳獨秀、胡適等文化大家所倡導的新文化運動，最近的一次則是20世紀八十年代文革結束后在文化、思想領域興起的“新啟蒙”運動。這幾次思想啟蒙運動都有追求現代性的目標取向，只是由于近現代中國所面臨的山河破碎、新舊轉折的緊迫現實，幾次思想啟蒙運動都轉到了強國富民的道路上，即更著重于追求經濟和物質層面的現代化，錯把“副題”當“主題”:從嚴復的啟蒙轉向張之洞的“中學為體、西學之用”、曾國藩、李鴻章的“洋務運動”，從新文化運動轉向以救亡為主調的“五四”運動都是如此。

現代化作為一個通用口號是新中國成立之后的事，而建國初期所講的“現代化”也以“器物”現代化為主要形式，在提法上就是用“工業(yè)化”的提法來表達現代化的。［2］相對于我們講了多少年的“四個現代化”，即工業(yè)、農業(yè)、國防、科學技術現代化這四化來說，國家治理體系和治理能力的現代化概念的提出，表現出中國共產黨對“社會主義現代化國家”的認識在不斷拓展、深化和豐富，是從“器物”現代化向“制度”現代化的深刻轉變。

國家治理“首先指國家的最高權威通過行政、立法和司法機關以及國家和地方之間的分權對社會實施控制和管理的過程。國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序。保障政府能夠持續(xù)地對社會價值進行權威性的分配。”基于這一定義，國家治理的績效表現與國家和政府的合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性等要素相關。因此亨廷頓將有效的國家治理必要條件確定為“具備強大的、能適應的、有內聚力的政治體制”。

我國國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，包括政治、經濟、社會、文化、生態(tài)文明以及黨建等各領域的體制、機制與制度安排，可以說它是一整套互相響應、相互協調的國家制度。國家治理能力則是一個國家在制度創(chuàng)新、政策制定與執(zhí)行、社會治理等各方面能力的整體體現。國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，在搭建好治理體系平臺的基礎上，治理能力才能提高;而只有治理能力提高了，治理體系才能充分發(fā)揮效能。而所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理者善于運用法治思維和法治方式治理國家，把制度的優(yōu)勢轉化為治理國家的效能。

推進國家治理體系和治理能力的現代化，意味著國家與社會關系的深刻轉變。從傳統(tǒng)國家治理轉向現代國家治理的關鍵，在于從國家對社會的單方面支配，轉向國家與社會的互動與制衡，進而重構國家與社會、政府與公民、政治權力與政治權利的關系。

一、推動國家憲政體系建設，為國家治理奠定制度基礎

國家治理體系和治理能力均以國家制度能力(即一個國家在既有社會歷史條件下的“制度供給”和“制度創(chuàng)新”能力)為前提，協商民主有助于匯集群智完善國家治理制度，共同為憲政體系建設奠定良好的基礎，從而提升國家治理的制度供給能力。

我國憲政體系是建國初期各黨派各團體共同協商基礎上建立的，是國家治理體系的重要組成部分。正如有學者指出的:三個要素(即制度、決策和執(zhí)行)的協調運轉才有國家的強盛?！爸贫纫?guī)定了一個國家或組織的總體目標和行為規(guī)則與規(guī)范……制度是一種公共秩序的基礎性要素”。［3］基礎制度的集中體現是國家憲法制度，公民權利保障原則、政府組建和施政原則，并確立憲法至上的保障制度。這些真正長久不變的制度建基于人性的基本需求，其確立的一般原則要體現所有人的基本需求，即生命、安全和自由、財產，憲法把這些作為公民的基本權利確定并保護，防止社會中的任何強者壟斷權力或公器私用。

隨著社會變遷，可以在不違背根本制度的基礎上，通過協商民主的形式，對其他支撐性制度進行適當修正，以便其更好地滿足實踐需求。我國確定的人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度就是基本制度。這些基本制度是基于中國特定歷史現實而形成的制度，也是國家憲政體系的基本支撐性制度。在根本制度的基礎上，允許各國依據自身的歷史、文化等條件，做出適合自身國情的安排。如我國的民族區(qū)域自治制度實踐中，就廣泛采用了協商民主，使民族區(qū)域自治實踐更好地向前推進。［4］

對于基礎制度、基本制度之外的具體制度，可以以廣泛的公民協商為基礎進行調整和修訂，以滿足實踐的需要。

二、推進行政體制改革，增強政府公共服務能力與水平

“官民關系”是國家治理所需要面對的重大關系。國家治理的經驗表明，建立現代民主法治制度是實現“官民關系”轉型的關鍵。其基本方法就是通過民主機制和法治機制，有效制約權力的濫用。協商民主進入行政決策程序，有助于更廣泛地吸納民意，避免決策不公，進一步提升政府公共服務能力與水平。

“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”。這種說法建基于對官民關系的分析。國家治理的根本問題是權力和權利的關系，通常又被表述為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關系問題?！鞍缪萁y(tǒng)治者角色、掌握公共權力的個人或機構，如果其行為得不到有效的限制和制約，就必然因特權腐敗和過度侵占公共利益而引起作為被統(tǒng)治者的民眾的嫉恨。如果這種遭人嫉恨的行為在官員中普遍存在，就會破壞政權合法性，從而引發(fā)民眾集體性的反抗，甚至激發(fā)推翻政權的大規(guī)模的革命行動?！保?］當前我國政府管理出現了一系列突出的問題:“公共利益部門化;決策缺乏民主;行政權力缺乏有效監(jiān)督;依法行政不足;重管制、輕服務;政府與公民缺乏合作;行政成本高;管理過程不透明;公信力缺乏;腐敗嚴重”等。［6］

應對政府管理當中的挑戰(zhàn)，協商民主是一種可行選擇。一方面，讓普通公眾獲得影響政治的機會，提升公民的民主素養(yǎng);另一方面，避免決策的“小集團化”，追求決策公平。因為“真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等和包容性最大化，所有政策協商的參與者都有確定問題、爭論證據和形成議程的同等機會，協商過程能夠包容各種不同利益、立場和價值，協商能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化。”［7］協商民主進入公共行政決策程序，是推行好行政體制改革、加強國家治理的重要路徑。

三、涵養(yǎng)社會核心價值，夯實國家治理的公民社會基礎

“涵養(yǎng)社會核心價值”是協商民主制度的隱性功能。民主是一項政治技藝，它需要參與者具有良好的德性，否則民主制度本身的效果會受到影響。社會核心價值并非國家規(guī)定的結果，而是社會廣泛對話爭論的過程，是各種不同的利益群體就價值進行理性討論后獲得的共識。爭論和對話本身就是治理的重要環(huán)節(jié)，社會核心價值就在這對話與交流中自然呈現。

國家治理需要有良好的公民社會基礎，有學者表示:“只有民主的國家才能建立一個民主的公民社會;也唯有一個民主的公民社會才能支撐起一個民主的國家?！保?］改革開放以來我國公民社會逐步出現并成長，但仍存在諸多問題。公民社會的形成需要具備很多前提條件，而價值共識是重要條件之一。一方面，協商民主有助于培養(yǎng)民主所需要的公民美德，如共同體成員之間的理解和尊重、妥協與包容等;另一方面，協商民主有助于形成集體責任感。能夠使人們看到自己是共同體和更大社會的組成部分，并能承擔責任促進共同體繁榮;另外，協商過程與程序有助于跨文化間對話，進而鼓勵人們正確對待社會的異質性，促進多元文化國家的政治合法性。當公民以很高的社會責任感參與到協商中來的時候，社會正義、合法性和美德等價值就有了實現的空間，國家治理的公民社會基礎就建立起來了。

四、鼓勵合作共贏，有效應對轉型危機和治理難題

我國正處于傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的過程，協商民主鼓勵協商對話、合作共贏，可以有效應對轉型危機和治理中所出現的難題。

轉型危機主要是就經濟和社會層面而言的，它具有如下特點:經濟和社會關系發(fā)生重大結構性變遷從而產生大量的經濟和社會矛盾和沖突;這些矛盾和沖突無法在經濟領域和社會領域進行自我矯正，需要國家通過各種治理手段進行系統(tǒng)干預。而國家治理危機則是指作為治理者的政府(國家)在特定時期無法有效地對社會矛盾和沖突進行控制和管理，因而嚴重地影響到政府統(tǒng)治能力的一種危險狀態(tài)。

從這個意義上說，當前我國出現的諸多社會問題和矛盾，主要是轉型危機的表現，由于國家還能夠比較有效地應對，還未構成普遍的治理危機。而協商民主本身鼓勵溝通對話和合作共贏，有利于在理性對話的基礎上建構相應的平臺，力促社會問題和矛盾的解決。首先，協商民主有助于公共政策中吸納民意，從源頭上減少了社會矛盾和問題產生的土壤;其次，協商民主有助于在爭議解決中創(chuàng)造良好的溝通平臺，為各方理性對話打好基礎;再次，協商民主所秉持的“尊重少數人意見”理念，使爭議解決的結果更容易獲得廣泛的支持，減少“次生災害”產生的可能性。

［1］金耀基．從傳統(tǒng)到現代［M］．北京:中國人民大學出版社，1999:125．

［2］1954年9月15日毛澤東在第一屆全國人大第一次會議開幕詞中表示:“準備在幾個五年內，將我們這樣一個經濟上文化上落后的國家，建設成為一個工業(yè)化的具有高度現代文化程度的偉大國家”。周恩來在這次大會的政府工作報告中對現代化作了發(fā)揮:“如果我們不建設強大的現代化工業(yè)、現代化農業(yè)、現代化交通運輸和現代化國防，我們就不能擺脫落后與貧困?！?964年周恩來在第三屆全國人大會議上明確提出實現農業(yè)、工業(yè)、國防、科技四個現代化。鄧小平在1980年提出:“我們進行社會主義現代化建設，就是要在經濟上趕上發(fā)達資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更實際的民主，并造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才?！辈⑻岢鰧ⅰ案母铩弊鳛檫_到這三個目標的必要途徑。

［3］燕繼榮．現代國家治理與制度建設［J］．中國行政管理，2014，(05)．

［4］譚萬霞．論協商民主與民族區(qū)域自治制度的完善［J］．廣西民族研究，2013，(03)．

［5］燕繼榮．現代國家治理與制度建設［J］．中國行政管理，2014，(05)．

［6］俞可平．2008:預測與戰(zhàn)略［M］．在《財經》年會上的發(fā)言，2007年12月10日．

［7］陳家剛．協商民主與國家治理:中國深化改革的新路向新解讀［M］．北京:中央編譯出版社，2014:33．

［8］［美］阿蘭·博耶．公民共和主義［M］．應奇等譯，北京:東方出版社，2006:302．